【摘要】本文通过对行政审批与行政备案的比较，分析了这两种行政管理方式的差别，并在实际行政工作中应当注意的一些问题进行简单的分析。
【关键词】行政许可；行政审批；备案
1.前言
长期以来行政审批一直是我国行政管理的主要方式之一，被运用到社会管理的广泛领域，并在计划经济时代发挥过巨大的作用。随着我国社会主义市场经济的不断发展，过多的行政审批事项成为社会经济发展的羁绊，行政机关的各自为政、程序紊乱使得许多相对人在办理行政审批事项时感到无所适从。
2004年7 月1 日起施行的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）是我国继《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政处罚法》后又一部极其重要的行政法律，它从法律层面上对行政许可起到了规范作用，大量的不符合《行政许可法》法律规范的行政审批事项被取消，行政机关对社会事务的有效管理，开始倾向于备案制度。本文将对行政审批和备案这两种行政管理方式进行分析比较。
2.对行政许可和行政审批的解读
行政审批的实质就是一种行政许可，但是行政审批并不等同于行政许可，其只是行政许可的内容之一。行政许可不仅包含行政审批，还包含许可、认可、登记、核准、审核等众多内容。但行政审批却是行政许可的主要方式之一。在《行政许可法》出台之前，人们对许可的认识还不尽相同，《行政许可法》的实施在法律概念上统一了人们的认识。
《行政许可法》规定：“第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”即行政许可是指行政机关根据相对人的申请，经过相应法定审查程序后，依法解除普通性禁止义务，并以书面形式做出允许相对人从事某种行为，行使某种权利，获得从事某种活动资格的一种具体行政行为。行政许可在形式上是一种授益的具体行政行为。
行政许可一般是以全面禁止为前提，个别解禁为内容。即某种行为在法律上是普遍禁止的行为，一般人是不准进行该种行为，但经过许可后即成为例外。即经过许可后相对人得到了一种授权，可以不受法律禁止而进行该种行为的权利。行政许可即是行政机关经过审查后批准相对人从事某种行为的具体行政行为。审查批准是行政许可的必经程序，行政机关通过对提交申请的相对人的各项条件的审核，符合标准后予以批准，才能使相对人获得行政许可。
在《行政许可法》中对行政许可的设定是有着严格的要求的。依据《行政许可法》的规定，行政许可的设定既有对许可事项范围的限制又有对行政许可的设定机关的限制。行政许可的事项限制为《行政许可法》的第十二条内，行政许可的设定机关在《行政许可法》中明确规定只有全国人大及其常委会，省级人大及其常委会，国务院和省、自治区、直辖市人民政府这几类行政主体才有权设定行政许可。
原有的行政审批事项在《行政许可法》颁布后进行了大幅的调整。凡是与《行政许可法》规定不相符的行政审批事项被要求及时进行清理，可以继续保留的行政审批事项应符合《行政许可法》的规定。由于行政审批事项接受《行政许可法》的调整限制，使得行政许可具有的特征也适用于行政审批。（1 ）行政许可是依申请而进行的具体行政行为、行政法律行为和授益性的行政行为。行政许可是国家依申请实施的一种监控管理手段。同样行政审批的启动是由相对人开始的，一般的行政机关的行政审批行为是被动行为，不是依职权主动进行的，行政审批的利益结果是相对人所期望的。（2 ）行政许可的内容一般为法律所普遍禁止的活动，但也有一些行政许可的内容并非是法律所普遍禁止的活动，而是法律（甚至政策）给予某些限制的活动。如果某项行为不是法律法规所禁止或限制的，相对人也就无需向行政审批机关提出申请了。行政审批的结果使相对人获得了从事某项行为的资格。（3 ）行政许可是一种创制有关行政许可的法律规范的活动，属于行政立法活动的范畴。根据《行政许可法》的规定，行政主体实施行政许可必须依据法律，行政许可的设定也应有法定依据，任何没有合法依据的行政许可都是违法的和无效的。
行政许可只能由特定的国家机关通过特定的方式设定，行政许可的事项、批准申请的标准、许可的程序都必须有法律、法规明确规定，未经法律、法规规定，行政机关不得自行设定、自行实施行政许可。行政审批的设立也应有法定的依据，其中可以分为设定性设立和规定性设立。所谓设定性设立是指在没有上位法规定时下级部门根据实际需要而创设的，规定性设立是在有上位法规定时下级部门对上位法规定进行细化。
以前行政审批过多、过乱的另一主要原因在于行政审批过程中的法律责任不明。现在《行政许可法》中对于在行政许可过程中违反法律规定的，包括行政许可主体和被许可主体的法律责任都已明确列出。《行政许可法》的第七章用专章来规定行政机关及其工作人员和被许可人违反《行政许可法》应当承担的法律责任。本章的第七十一条至第七十七条规定了行政工作人员在行政许可中应尽的义务，并着重强调了行政工作人员的行政不作为的情形。当行政机关及其工作人员发生违反《行政许可法》情形时，就要承担相应的责任，包括行政责任和刑事责任以及给相对人造成损失时应当承担的国家赔偿责任。本章的第七十八条至第八十一条规定了行政申请人在申请行政许可过程中应当遵守的规定，以及违反规定所要承担的法律责任。本章在强调责任的同时也更加说明了行政许可的强制性。
3.解读行政审批和行政备案之区别
备案严格地讲并不是一个法律概念，也不像行政审批那样可以追溯其法源，在我国的相关法律中没有使用过这样的名称。它是行政机关对某种行政管理方式的概称。备案从其字面上来看，顾名思义就是报告、备案。其本质是一种公示，就是行政相对人将其需要进行的行为活动告知行政机关，或行政机关将相对人报告的资料使其他人知晓，为事后检查监督提供资料或某种依据。
由于备案不是法律规定的法定行政管理方式，所以备案事项的制定并无法律层面的要求，而是由行政主体在自己行政管理的范围内，根据工作的需要进行制定，也就不像行政审批那样受到强制性法律的调整。但有关备案的规范性文件的制定也应符合合法行政和合理行政的基本原则，要突出服务意识，为相对人提供便利。
备案制从本质上说应是一种服务性的管理模式，其本身是不应具有强制性的。相对人提供的备案材料的作用是告知行政机关自己将要进行的某种行为和提供便于行政机关进行事后监督的依据。行政机关作为接受备案材料并保存该备案材料的单位应当设立审查程序，但该项审查应不同于行政许可中的审批。
行政机关对相对人报送材料的审查一般分为形式性审查和实质性审查。形式性审查即只是对报送材料的格式、内容形式是否符合要求进行审查，而对材料内容的真实性不负审查责任。实质性审查又称为全面性审查，是对材料的格式、内容等进行全面的审核，对材料的真实性负有审查义务。行政审批中的审查为实质性审查，而对备案材料只应进行形式性审查而不应进行实质性审查。因为备案不同于审批，审批是行政机关强制性权力的应用，被审批的事项是属于普遍禁止性的行为。备案的事项一般不是禁止性事项，相对人不是因为备案后才具有了从事该项行为的资格，而是在备案以前已经具有了从事该项行为的资格。备案的过程只不过是相对人通过备案告知行政机关相对人要进行某项行为，而无须得到行政机关的许可，所以备案只是一个形式性审查的过程。如果要对备案材料进行实质性审查，当行政机关对相对人的备案材料在进行全面审查过程中发现问题时，应当如何处理？否定相对人的备案材料，不允许相对人进行该项行为？这就等于是变相的行政审批，这与取消行政审批改变行政管理模式的目的是相背的。
在行政审批中对行政机关审批事项有后续要求，《行政许可法》规定了对许可的监督检查制度。该法第六十条规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。”同时第六十一条规定：“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”即行政机关在对相对人作出行政许可后，应对许可事项进行监督核查。这一制度应属于法律强制性的监督制度，并且置于公众监督之下。备案后行政机关是否进行监督检查和如何进行监督检查，一般由接受备案材料的行政机关根据工作需要来安排，应为非强制性的制度。
由此可以看出行政审批和备案对行政机关的要求以及行政机关所应承担的责任是不同的。在行政审批过程中要求行政机关对相对人报送的审批材料的审核标准比较严格，而在备案过程中要求行政机关对相对人报送的备案材料的审核标准相对较低。同样，在追究行政机关及其工作人员责任时的责任标准以及行政机关及其工作人员应当承担的责任也是不同的。在行政审批中行政机关及其工作人员应对审批的结果负有完全的责任，不论行政机关及其工作人员在工作中是否存在过错，而在备案中行政机关及其工作人员只需对备案结果承担过错责任，即行政机关及其工作人员只要对相对人报送的备案材料尽到一般注意义务就可以了。如果行政机关及其工作人员在工作中不存在过错即使在备案中发生了不利结果，也不应承担责任，该责任应当由备案的相对人自己来承担。
4.结论
行政审批是政府对社会生活进行强力干预的体现。现在人们已经逐渐认识到，对社会事务干预多的政府未必是一个好的政府。当今世界各国的行政管理模式已从原来的权力型、强制型向服务型、指导型转变。减少行政审批这种强制型行政管理方式是顺应社会发展的大势所趋，采用更多服务型、非强制型的行政管理方式应是行政机关管理模式的发展方向。
【参考文献】
[1] 周佑勇主编。《行政许可法理论与实务》，2004年7 月版。
[2] 杨解君主编。《行政许可研究》2001年版
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