公安机关创新社会管理机制的行政法考量

　　[摘 要] 公安机关创新社会管理对公安机关更好的履行职责，构建和谐社会具有重要意义。各地公安机关积极开展丰富多样的社会管理创新，所获评价褒贬有之。本文立足各地公安机关创新实践，以行政法视角对公安机关社会管理创新展开粗浅分析。

　　[关键词] 社会管理创新 服务型政府 行政法理念

　　党的十七大报告强调要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，2009年12月中央政法工作电视电话会议提出要把深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”作为全国政法机关的三项重点工作。由此，社会管理创新成为全面推进公安工作取得实效的动力和源泉，成为当前和今后一个时期全国公安机关的一项中心工作。全国公安机关社会管理创新工作座谈会于2010年6月26日至29日在广东深圳和广州举行。国务委员、公安部部长孟建柱在会上指出，公安机关社会管理创新，是整个社会管理创新的重要组成部分。全国公安机关要着眼经济社会发展大局，顺应社会建设进程，解放思想、勇于探索，充分发挥我国政治优势、现代科技作用和基层创造精神，统筹整合各方面资源，积极推进社会管理创新，努力走出一条公安机关社会管理工作新路子。此次座谈会议为我国公安机关社会创新工作注入了新的动力，催生了显著成效。

　　如针对城乡结合部、城中村出租屋、小旅馆、歌舞厅星罗棋布，犯罪分子易于藏身、 “黄赌毒”容易滋生、治安状况愈加复杂的难题，河南公安机关采取了“大走访、大调查、大整治”新的工作方式；陕西公安创制出了 “空中有监控、地面有巡逻、路上有卡点、社区有群防、单位有技防、院落有人防”的立体化警务防控新模式等等。可以说，自中央政法委启动“社会管理创新”工作以来，短短不足两年的时间里，我国各地各级公安机关均结合辖区的社会治安状况和公安工作实际进行了有益的探索，且成效喜人。然而，我们在肯定成绩的同时，也不得不承认有些公安机关在社会管理机制创新过程中存在着诸如观念陈旧、追求花样、职能泛化、资源浪费等与现代行政执法理念相悖的问题。

　　正是基于此，笔者认为有必要从行政法的角度对当前我国公安机关创新社会管理的机制做一考量。

　　一、公安机关创新社会管理机制的行政法理依据

　　（一）公安机关创新社会管理机制顺应建立服务型政府行政理念的需要

　　2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。“服务型政府” 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次被写入执政党的指导性文件当中。2007年10月15日胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中，首次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调。关于服务型政府的内涵，学界众说纷纭。笔者无意为服务型政府界定精准内涵，但认为： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，服务型政府是权力受到限制的政府；第二，服务型政府是违法必究的政府；第三，服务型政府的法律是真实保护公民权利的正义之法。最后，服务型政府是责任政府，即能够迅速对公民的服务需求作出回应，并能采取有效措施，公正、高效地满足这种服务需求的政府。作为社会治安秩序的维护者的公安机关积极创新社会管理，通过社会管理创新实现好、发展好、维护好群众的根本利益，既是坚持党的领导的要求，也是建设服务型政府和构建和谐社会的内在要求。

　　（二）公民民主、权利意识的增强迫使公安机关创新社会管理机制

　　作为行政权之一的公安管理权是由国家宪法和法律赋予的，它最终来源于公民权利。因为按照社会契约论的观点，政府是由公民让渡一部分权力给国家，由国家统一行使让渡的权力，以保护公民个体的生命、财产、安全等的组织。所以公民权天生就应当作为包括公安行政管理权在内的行政权的界限存在。随着我国公民的民主意识和权利意识的增强，公民对公安行政权力的行使已经有了更多法律上的审视和更高的要求，对公安执法行为的合法挑剔和大胆监督，促使公安机关必须采取一系列的变革措施加以应对，尤其是对旧的管理模式和手段的革新，这是我国公安机关不断创新社会管理机制的外在驱动力。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、公安机关社会管理创新中的瑕疵折射行政法理念之缺失

　　（一）社会管理创新动力不足反应出人权观念的淡薄

　　当前我国各地各级公安机关作为承担社会管理职能的重要国家机关之一，积极推动社会管理创新，不断创新工作方法，不断改进工作作风，更好地为人民服务，进一步密切警民关系，在群众心目中树立了良好的形象和权威本就应是其职责之所在。但仍有一些基层公安机关，在社会管理创新的大潮中，依然摆出一副“任尔东西南北风，我却岿然不动”的官太爷模样，即便是迫于各方面压力，有所行动，也是“花拳绣腿”象征性的做出形式上的布置，既造成资源的浪费，更影响公安机关在群众心目中的形象。如有的公安机关在辖区内到处建设“警务室”，建成后却成为一种应付上级检查的摆设，群众有事“寻他千百度，独见铁将军把门”。冰冷的门锁，锁住了群众对公安机关的信任和依赖。这些现象反映出部分公安机关负责人至今仍缺失社会管理创新的愿望，缺少对民生的关注，背离了行政法尊重和保障人权的基本原则。

　　（二）公安机关承担职能的泛化凸显出依法行政理念有待加强

　　如前所述，在社会管理创新大潮中我国绝大多数公安机关均能面对新矛盾，围绕突出问题，总结经验，创新机制，踊跃推进社会管理创新，为维护国家长治久安、社会和谐不断开拓新思路，寻找新方法，并成功摸索出许多全新的科学高效的管理模式和方法，成为群众称赞的典范。但是，也有个别地方公安机关在社会管理创新中偏离了方向、不顾自己受苦受累，想主动有所作为，不但没迎来群众称赞，却招来群众质疑。以“110”报警服务台为例，如今的“110”报警服务台已经变成了公益服务的万能台。“110”每月接到的报警电话中属于社会福利性质的（伤病救护的、家庭服务等）以及各种恶意骚扰电话达80%以上。 比如，有喝醉酒要求警察送回家的；有单位加班要求送盒饭的；有打不到出租车要求“110”送回家的；有的打不开门、忘记关煤气、忘记关窗户的。再如沈阳警方为取款5万元以上的取款人提供保驾护航服务，送其回家。这些做法，虽有利于密切警民关系，但作为公共安全维护部门，公共管理资源的分配仅是面对特殊个体，而不是以公众为服务对象，这显然与行政机关行使国家行政职权，管理国家行政事务的职责不相符合，无疑对急需警力帮助的群众造成一定阻碍。笔者认为，公安机关的工作范围不是无限广大的，它并不是为某个人或某些人提供私人服务，而是以建立和维护良好的社会治安秩序和实现国家长治久安为目的。公安社会管理创新不能是作秀，其出发点和归宿点在于通过社会管理创新来形成新型的公安社会管理及公共秩序治理格局。因此，公安机关只能在法治底线原则基础上运用社会管理先进理论，进行管理模式和方法的创新，不断提升社会管理效率和质量。

　　（三）公安机关行政不作为折射出行政法实体和程序性原则的虚置

　　公安机关承担社会管理职能的内容涉及治安管理、户籍管理、出入境管理、部分行政许可等，与公民生活密切相关。按照行政法的基本精神要求，公安机关作为行政主体应当依法积极行政，遵循正当法律程序、行政公开公正原则，通过尊重和保障人权实现社会管理目的。实践中，个别公安机关既存在前文所述的服务理念指导下的“越权行为”，也存在一定的行政不作为状况，为公安机关创建社会管理新机制的工作徒添不和谐音符。如部分基层公安机关违背“首问制原则”及“行政信赖保护原则”，对小案件不重视，不处理，造成事态升级，损害群众利益和社会公共利益。实践中，许多小案件被公安机关以简单方式粗暴解决或者办关系案、人情案，或者公安机关的不处置被群众视为对另一方的放纵和默认，于是愤而采取“自助方式”，酿成大错，教训深刻。对于事关群众切身利益的小案件，公安机关完全可以探索创出一套行之有效的处理办法，收到履行职责和服务为民的双重功效。

　　三、公安机关进行社会管理创新需要行政法的规制

　　（一）公安机关创新社会管理应充分尊重并保障人权

　　行政法的基本精神是控制行政权和保障人权。我国部分公安机关现有的执法观念与转型期社会发展的过程不相适应。推进社会管理创新，事关社会和谐稳定，是当前和今后一个时期各级公安机关的一项重要任务。国务委员、公安部部长孟建柱强调，社会管理创新要坚持以人为本、公平对待，坚持管理与服务相统一，进一步增强人民群众安全感。而理念是行动的先导。所以，公安机关开展社会管理创新，首先要提高认识，更新观念，牢记以人为本，坚持群众利益高于一切，充分尊重并保障人权，努力为群众服务。惟如此，公安机关开展社会管理创新才不致偏离正确的政治方向。

　　（二）公安机关创新社会管理应严守法治底线

　　在今后工作中，我国公安机关究竟应采取什么样的方式进行社会管理创新？究竟应在哪些方面进行社会管理创新？对这两个问题的回答，笔者认为，除了要考虑各地实际客观状况外，最重要的一点就是，公安机关拟进行的所有社会管理创新，都不能逾越一个界限，那就是法治的底线。因为公安机关的职责来自于国家法律的规定，公安机关的权力来自于法律规范的授予，公安机关唯有在法定职责范围内积极创新社会管理方式，实现对社会更科学高效的管理和服务，才是真正践行了行政法中依法行政的要求。换言之，当代中国公安社会管理的创新必须始终坚持以社会主义法治理念为指导，以法制体系、法治程序和法律规范为支撑扎实推进，方能公安工作为社会主义和谐社会构建保驾护航的价值目标。

　　参考文献：

　　[1] 杨见顺：《行政法视野中的社会管理创新》，载《中国人民大学学报》，2011年第1期。

　　[2] 莫于川《行政法治视野中的社会管理创新》，载《法学论坛》2010年11月第6期。

　　[3] 贾广元刘文成：《关注民生视角下的公安社会管理创新》，载《北京人民警察学院学报》2008年3月。

　　[4] 燕继荣：《服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述》，载《学海》2009年1期。