珠三角一体化的政策法律冲突及其协调

　　摘要：因利益驱动及立法理念、立法权限、立法技术等方面的差异，珠三角地区各市的政策法律冲突客观存在。分歧给区域经济一体化带来阻碍统一市场、增加交易成本和行政成本、加剧恶性竞争和发展不平衡等不利影响。珠三角经济一体化需要有良好的制度软环境作保障，需要破除各地因政策法律冲突而形成的制度壁垒，积极构建解决珠三角地区政策法律冲突的协调机制，进行制度整合与创新，提升珠三角地区的综合实力和国际竞争能力，促进珠三角地区可持续发展。

　　关键词：珠三角一体化；政策法律冲突；原因；危害；协调

　　经济全球化和区域经济一体化是经济发展过程中不可逆转的大趋势。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》的出台为推进珠三角区域经济一体化注入强劲动力、提供了政策支持与良好机遇。该《规划纲要》要求珠三角地区到2012年要基本实现基础设施一体化，初步实现区域经济一体化；到2020年，实现区域经济一体化和基本公共服务均等化。在一体化进程中，需要健全的利益协调、利益分配和利益补偿机制，以及完善的区域协调合作机制，而政策法律冲突的协调机制是整个协调机制的重要组成部分。不理顺这一机制，就会阻碍与延缓珠三角一体化的进程。本文对此进行探讨，以谋求制度整合与制度创新之道。

　　一、珠三角一体化的政策法律冲突透视

　　在珠三角九个城市（广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆）中，广州、深圳、珠海依法享有地方立法权，可以制定地方性法规和地方政府规章，其他六个城市没有地方立法权，仅能制定具有抽象行政行为性质的规范性文件。因此，珠三角政策法律的冲突主要表现为广州、深圳、珠海三个城市的政府规章之间、法规之间及政府规章与法规之间的冲突，其他城市的规范性文件与广州、深圳、珠海的政府规章及法规之间的冲突，其他六个城市的规范性文件之间的冲突。广州、深圳、珠海的政府规章、法规及其他六城市的规范性文件所规范的对象涉及方方面面，内容庞杂繁多。本文主要选取环境保护、税收优惠和人力资源保障方面的典型切面进行分析。

　　（一）环境保护地方性法规之间的冲突。

　　环境保护涵盖大气污染防治、噪声污染防治、固体废物污染防治、水污染防治及辐射污染防治等方面，大多数污染物都具有流动性，需要各地协调联动治理，统一环境执法体系。水和大气污染防治是重点，需要统筹建立复合污染防治体系，环境法制的冲突不利于环境污染的共同治理。就大气污染防治中有关燃料的使用来说，广州和珠海两地的地方性法规存在明显冲突。《珠海市环境保护条例》第57条规定：“在市人民政府划定的高污染燃料禁燃区内禁止生产或者燃用重油、煤（含以煤为主要原料的煤制品）以及国家或者省确定的其他高污染燃料。”第111条规定：“违反本条例第五十七条规定，在市人民政府划定的高污染燃料禁燃区内生产或者燃用煤（含以煤为主要原代写论文料的煤制品）、重油等国家或者省确定的其他高污染燃料的，由环境保护主管部门责令限期改正，并处二万元以上十万元以下的罚款。”

　　《广州市大气污染防治规定》第27条规定：“饮食服务业的炉灶应当使用燃气、电等清洁能源，禁止使用煤、木材、煤油、柴油、重油等污染大气环境的燃料。禁止饮食服务业的锅炉、热水炉使用煤和含硫量在百分之一点五以上的重油，应当逐步改用燃气、电、太阳能或其他清洁能源。在天然气管网范围内未使用清洁能源的，应当全部改用天然气或者其他清洁能源。”第37条规定：“违反本规定第二十七条规定，使用煤、木材、煤油、柴油、重油等污染大气环境的燃料的，由环境保护行政主管部门责令拆除或者没收燃用污染大气环境燃料的设施。”

　　根据上述规定，珠海市和广州市关于燃料的禁止使用存在三方面冲突：一是禁止使用的燃料种类不同；二是燃料禁止使用的地域范围不同；三是对违法使用燃料行为的行政处罚种类不同。

　　（二）外商投资企业税收优惠政策之间的冲突。

　　税收优惠是各地为吸引投资、引进项目经常性、普遍性祭出的一张牌，特别是在外商投资企业的税收优惠政策方面，更是层出不穷，互不示弱，政策冲突也就更为明显。例如，广州市外商投资优惠政策规定，外商投资举办生产性外商投资企业、高新区内高新技术企业、新创办软件企业的，在税法规定的免征、减征企业所得税期间，免征地方所得税。

　　深圳市企业所得税的减免规定： （1）企业所得税税率由30%减按15%执行，地方所得税免征。（2）产品出口企业在依照税法规定免征、减征企业所得期满后，年出口产品产值达到当年企业产品产值70%以上的，减按10%的税率征收企业所得税。（3）对认定为高新技术企业的外商投资企业， 2年免征企业所得税， 8年减半征收所得税；高新技术企业引进技术的消化、吸收项目投产后，不论该企业是否享受过所得税减免优惠，对该项目所获利润给予3年免征所得税优惠。（4）外商投资的高新技术企业（项目）从认定之年算起，其增值税以上一年为基数，新增增值税的地方分成部分由市财政部门按50%的比例返还企业。

　　东莞市外商投资企业地方税收优惠政策规定： （1）外商投资举办的产品出口企业，在依照税法规定免征、减征企业所得税期满后，凡当年出口产品产值达到当年企业产品产值70%以上的，可以按照税法规定的税率减半征收企业所得税。已按15%的税率缴纳企业所得税的产品出口企业，符合上述条件的，按10%的税率征收企业所得税。（2）外商投资的高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税。如属生产性企业且经营期在十年以上的，可享受从获利年度起前两年免征后三年减半征收企业所得税的优惠，减半期间按7·5%征收企业所得税；外商投资高新技术企业同时又是先进技术企业的，在税法规定的所得税免征、减征期满后仍为先进技术企业的，可以延长三年减按10%的税率征收企业所得税；外商投资高新技术企业同时又是产品出口企业的，在税法规定的所得税免征、减征期满后，凡当年出口产品产值达到当年企业产品产值70%以上的，可减按10%的税率征收企业所得税。

　　从以上规定可以看出，广州市、深圳市和东莞市在外商投资的产品出口企业、高新技术企业等的企业所得税、地方所得税优惠政策方面存在着较大的差别和冲突。

　　在企业所得税优惠政策方面，其差异主要表现在享受税收优惠的企业类型、企业所得税税率优惠额度和享受年限等三个方面。其一，在深圳市，所有的外商投资企业都可以享受减按15%税率征收企业所得税的优惠，东莞市则只有高新技术企业、生产性企业、先进技术企业和产品出口企业可以享受税收优惠。其二，在税率优惠额度方面，例如，执行产品出口企业在依照税法规定免征、减征企业所得期满后，年出口产品产值达到当年企业产品产值70%以上的，深圳市减按10%的税率征收企业所得税，而同样情形东莞市则只能减按50%的税率征收企业所得税，深圳市的优惠额度明显高于东莞市。其三，对认定为高新技术企业的外商投资企业，在深圳市一律享受2年免征企业所得税、8年减半征收所得税的高度优惠，但同类企业在东莞市只享受减按15%的税率征收企业所得税的优惠，没有免征优惠，且区分生产性企业、先进技术企业和产品出口企业给予不同的税率优惠和享受年限（3年、5年不等）。

　　在地方所得税优惠政策方面，其差异主要表现在享受税收优惠的企业类型和享受年限等两个方面。其一，就企业类型而言，深圳市对所有的外商投资企业都给予免征地方所得税的优惠，而在广州市则只有外商投资举办生产性外商投资企业、高新区内高新技术企业、新创办软件企业可以享受免征地方所得税的优惠。其二，就享受年限来说，广州市规定只在税法规定的免征、减征企业所得税期间，免征地方所得税，而深圳市则没有这一时间上的限制。

　　（三）人力资源保障政策法律的冲突。

　　人力资源是技术创新和企业发展的关键，人力资源保障历来受各市重视和关注。但珠三角各市的保障制度各不相同，这不利于激发劳动者积极性及创造性的发挥。如《深圳市员工工资支付条例》第2条规定：“本条例适用于本市行政区域内的企业、个体经济组织以及民办非企业单位等组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的员工。国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动关系的员工，依照本条例执行，但公务员、参照公务员管理的人员等除外。”《珠海市企业工资支付条例》第2条规定：“本条例适用于本市行政区域内的各类企业（以下称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者。其他经济组织和与之形成劳动关系的劳动者也适用本条例。”《佛山市企业工资支付监督管理办法》第2条规定：“本办法适用于佛山市区内的各类企业、个体经济组织（以下统称企业）和与企业形成劳动关系的劳动者。”上述地方性法规和规范性文件，在三地工资支付保障力度即保障对象范围存有差异：深圳市规定的受保障劳动者的范围最广，珠海市次之，佛山市最窄，仅包括各类企业和个体经济组织中的劳动者。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、珠三角政策法律冲突的原因与危害

　　（一）珠三角政策法律冲突的原因。

　　其一，地方利益驱动。尽管珠三角区域属于广东省范围和管辖，但从行政区划角度来说，它又被划分为广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆九个市级行政区划，每个城市拥有自己管辖的土地、居民和禀赋各异的自然资源、人文资源，具有相对独立甚至对立的利益。长期以来我国经济发展中呈现出“行政区经济”的发展态势，它表现为行政区划对区域经济的刚性约束。其根本目的在于保护和扩大本地方利益。在地方利益驱动下，珠三角各个城市从自身利益需求和本地经济发展的目标出发，通过制定地方性法规、政府规章及规范性文件的形式，设定经济运行规则、社会管理规则和其他规范要求，从而导致政策法律的冲突。事实上，不仅珠三角地区的城市之间，其他省市的城市之间、全国各省市之间均存在此类政策法律冲突。

　　其二，立法理念和立法技术水平存在差别。立法理念是影响立法活动的指导思想和基本原则。有的立法机关把法律赋予的立法权力当成是谋取地方利益和部门利益的工具，地方保护主义和部门保护主义观念严重，在这种错误、落后立法理念和指导思想的指引下，一些为争权夺利而相互冲突的地方性法规、地方政府规章和规范性文件出台并实施。有的立法者不重视立法技术，立法技术运用不当，导致制定出来的法律规范缺少科学性，存在诸多弊端，并引致与其他地方制定的法律规范相冲突。有的立法者的法律素养和立法水平不高，在制定一些执行性的法律规范时，没有正确理解和把握上位法规定的内容与旨意，而使得其规定与上位法的要求有所出入甚至相抵触，从而引发与其他立法机关制定的同类法律规范的冲突。

　　其三，立法权限和立法要求存在差异。我国幅员辽阔，各地区之间的发展基础和条件存在较大差异，发展也不平衡，因而允许各地在不违背中央方针、政策和上位法规定的前提下，有较大的自主决定本地区事务的权力。反映到立法上，就是不同地区和城市的立法机关可以根据本行政区域的实际情况制定与其他地方有所不同的规定。例如，《中华人民共和国立法法》第64条规定，有权制定地方性法规的立法机关，可以根据本行政区域的实际情况制定执行性法规和先行制定地方性法规，而作为经济特区的深圳、珠海则比省政府所在地的广州享有更为自主的地方立法权限，根据《立法法》第65条的规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。这些立法权限上的差异导致深圳、珠海经济特区的立法内容即地方性法规与地方政府规章的具体规定与广州的相关规定出现不同甚至冲突。此外，地方性法规和地方政府规章的制定有较为严格的程序要求，其规定的科学性、规范性一般都较高。而对于没有地方立法权的其他城市的人大和政府制定的规范性文件来说，由于没有严格完备的程序要求予以规制，其制定更为随意和简单，其内容的拟定容易出现与地方性法规、地方政府规章相冲突的情形。

　　（二）珠三角地区政策法律冲突对珠三角区域经济一体化的危害。

　　其一，阻碍统一市场的建立。区域经济一体化要求生产要素在区域内自由流动，但珠三角地区各城市通过制定政策及法律规范对生产要素的自由流动设定程度不一的条件，筑起经济流通制度壁垒，使各种生产要素的流动受到限制，特别是使资金、人才、技术、信息等短缺可流动要素在珠三角区域内流转不畅，阻滞了各类市场资源的融合，难以形成整体竞争优势与发展合力，阻碍了统一区域市场的建立和统一的发展环境的形成，背离了区域经济一体化的发展目标。其二，增加了交易成本和行政成本。珠三角地区各市在制定政策规范时局限于“行政区经济”，人为地在生产要素流动、交通通讯、信息资料、人力资源等方面设置门槛和障碍，或者在环境治理、生态保护等方面单打独斗、互不往来，形成了政府间的“零和博弈”关系，这导致市场经济活动的交易成本和市场风险增加，还降低了政府解决区域问题的效率，使各地政府的决策成本、治理成本等行政成本大为增加，使环境生态治理、城市规划等许多需要城市间协作治理和共同努力的事项和任务无法有效完成，抑制了地区之间分工与合作的发展，降低了产业结构优化升级的速度，削弱了区域的整体优势，干扰了区域经济的健康发展。

　　其三，加剧了恶性竞争和发展的不平衡。由于资源禀赋、地理区位、政策环境、发展基础等方面的差异，珠三角地区各城市的发展并不平衡，而各地基于本地利益的诉求所制定的政策法律则进一步加剧了城市间的恶性竞争和发展的不平衡。譬如，在招商引资中，各地竞相推出优惠招商政策和条件：在税收优惠方面，费尽心机制定税收优惠政策，一再优惠减免，导致竞争各方最终都没有得到什么实惠；在土地出让方面，不惜降低地价，亏本出让，更有甚者将土地拱手相送、分文不取，以达到抢项目的目的。这些政策的冲突造成各地对同一行为的规范不同，引起了地方立法的溢出效应，导致社会资源的恶性流动和经济社会发展的失衡。

　　上述珠三角区域各城市之间政策法律的冲突，背离了珠三角区域协调、有序、可持续发展的目标，阻碍了区域经济一体化的实现，成为区域经济一体化的制度性障碍。

　　三、珠三角地区政策法律冲突的协调对策

　　珠三角区域经济一体化的关键是整合珠江三角洲地区的经济、社会资源，实现产业结构的合理布局和优化升级，打破各行政区自成体系、封闭分割的格局，扩大各地区经济发展的空间，提高珠三角地区综合经济实力和国际竞争能力。这需要良好的制度软环境作保障，破除各地因政策法律冲突而形成的制度壁垒，积极构建解决珠三角地区政策法律冲突的协调机制，进行制度层面的整合形成区域合作的利益协同系统。

　　（一）确立区域利益最大化和合作共赢的立法新理念。

　　理念是行动的先导。回应区域经济一体化的需要，从根本上预防和化解珠三角区域的政策法律冲突，首先要求立法理念上的革新。为此，珠三角各城市应当破除旧有的狭隘地方利益观和地方保护主义观念，打破地区封锁与行政壁垒的政策围墙，跳出长期以来因行政区划而形成的“行政区经济”观和利益对立窠臼，树立区域经济观、区域利益协同和合作共赢的立法理念。各城市在跨区域合作中，只有充分认识自己不仅仅是行政区内公众利益的代表，同时也是区域整体利益的准代理人，其单边行动会直接影响区域合作的可持续发展，只要它们对这些问题有充分和理性的认识，它们就有可能会在实际行动中减少损害区域公共利益的行为。“共同体的每个成员所负有的一项义务就是使共同体的利益优先于他的自我利益，不论两者在什么时候发生冲突都一样。”[1]52因此，各地人大、政府及全体公务人员应当在充分认识和把握区域经济一体化的重大战略意义和对各地长远、可持续发展的重大意义的基础上，牢固树立区域利益协同与最大化的立法理念，在制定各项政策和法律规范时首先要考虑是否会对区域利益有所增进，以区域利益最大化作为衡量、选择政策法律内容的根本依据；树立立法沟通协调观念和合作共赢观念，就涉及区域经济一体化的立法事项加强沟通与协调，通过立法过程中的协调合作，建立有效的利益分配和利益补偿机制，减少和避免各地政策法律的冲突，实现各地经济社会发展的互动共赢结局。

　　（二）清理现有政策与法律规范，整合立法资源。

　　目前，珠三角各地制定的涉及区域经济一体化的地方性法规、规章和规范性文件数量众多，存在不同程度的冲突，需要各城市成立专门工作组对现行政策法律进行系统、细致地清理。具体来说，珠三角各城市，特别是有地方立法权的广州、深圳和珠海，应当按照《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》和广东省相关规定中关于珠三角区域经济一体化和法制协调的要求开展清理工作，对不符合区域经济一体化的地方性法规、规章和规范性文件依法予以修改或废止。同时，由于珠三角区域均属于广东省管辖范围，广东省人民代表大会及其常务委员会和广东省人民政府应切实履行职责，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第（7）项、第59条第（3）项以及《中华人民共和国立法法》第88条第（6）项赋予的职权，依法对珠三角各市人大及其常务委员会、人民政府制定的涉及区域经济一体化的地方性法规、规章和规范性文件进行审查并作出处理。通过对现行政策法律的清理，整合立法资源，确保现行政策法律符合、适应珠三角区域经济一体化的需要。

　　（三）建立立法信息交流平台，实现信息资源共享。

　　立法信息的封闭和缺乏交流是引致政策法律重复制定和出台的重要原因之一。珠三角各市人大常委会和政府法制工作机构之间应建立立法信息交流平台和机制，安排专人负责整理立法信息，并通报其他城市人大常委会和政府法制工作机构，以便相互了解和掌握相关的立法规划、立法内容和立法活动等，确保各市间立法信息的及时交流与立法技术、经验的共享，进而将政策法律的冲突降至最低限度。具体来说，各市应将年度立法计划、政策法律文本等送给其他城市，就区域经济一体化中的立法与政策制定问题进行专题研讨，定期召开立法例会，交流立法经验和商讨立法难题，提升各市制定政策和法律规范的水平。

　　（四）创新和强化立法程序制度与要求。

　　各地在立法程序方面，应注重从以下方面着手改进与努力： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，立法前，立法机关应将立法的信息和事项通过在整个珠三角范围内可获得的报纸（如《南方日报》等）等媒体上公开发布，不仅让本市范围内的公众知晓，也要让利益相关的其他市的公众知晓。第二，创新立法起草模式，可扩大专家起草立法模式的适用，委托有关专家起草法规、规章草案，以克服立法活动中的地方利益、部门利益倾向，最大限度地实现立法的公平及社会效益。同时，应建立和完善立法职业化制度，组建立法职业化队伍，提高立法者的立法水平和技术。第三，扩大法律草案征求意见的范围，邀请其他城市的立法人员和利益相关人员参加立法座谈会、论证会和听证会，共同讨论和研究，扩大利益表达机会和渠道，广泛听取各界意见。这是立法程序民主化的基本要求。有学者提出：“在民主政体下，立法程序的民主化应当有两方面的要求：一是要求立法机关应当有民主化的立法活动程序，包括它的立法活动应当有更多的公开性；二是公民和社会团体等能够充分参与、影响和监督立法过程。”[2]56第四，重视法律规范的备案审查工作，要求各地将涉及经济一体化的法律规范报省人大常委会或者省人民政府备案，由省人大常委会或者省人民政府对法律规范是否与经济一体化的要求及现行法律规范相冲突进行审查处理。第五，强化对规范性文件制定程序的监督与审核，各城市特别是没有地方立法权的六个城市，应严格依照《广东省行政机关规范性文件管理规定》的要求制定规范性文件，提高规范性文件的质量，减少规范性文件与地方性法规和地方政府规章的冲突。

　　（五）制定省级地方性法规和省政府规章。

　　与长三角经济区域、环渤海经济区域等跨几个省级行政区划不同的是，珠三角地区整个隶属于广东省，在立法、行政管理等方面有其共同上一级机关即广东省人民代表大会及其常务委员会和广东省人民政府，这对于协调珠三角地区的政策法律冲突无疑是一个制度上的有利条件和重大优势。因为，任何一个行政区域的地方性法规和地方政府规章都只能在本行政区域内发生作用即其法律效力仅及于本行政区域内，而不能在其他行政区域中发生效力和适用。我们认为，珠三角地区应充分利用和发挥这一制度优势，对于珠三角区域经济一体化中需要各个城市共同完成和协作的事项，只要具备了制定地方政府规章和地方性法规的条件，就应积极提请广东省人民代表大会及其常务委员会或者广东省人民政府制定和颁布专门适用于珠三角地区的地方政府规章和地方性法规，或者由广东省人民代表大会及其常务委员会或广东省人民政府主动开展相关立法活动，这样可以确保相关规定和要求在整个珠三角区域的统一、协调地贯彻落实，从根本上避免和杜绝政策法律冲突的产生。事实上，广东省人民代表大会及其常务委员会和广东省人民政府已经制定有此种地方性法规和规章。例如，广东省人民代表大会常条委员会制定的《广东省珠江三角洲水质保护条例》、《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》和广东省人民政府制定的《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》等，这是协调区域法律冲突的有益尝试和实践。

　　参考文献：

　　[1] [英] A. J. M.米尔恩。人的权利与人的多样性———人权哲学[M].夏勇，张志铭译。北京：中国大百科全书出版社，1995.

　　[2]李林。走向宪政的立法[M].北京：法律出版社， 2003.