公共选择视角下的反垄断法农业豁免制度研究

　　摘要：反垄断法的农业豁免制度是农业市场领域各方利益主体竞争和平衡的结果，基于农业生产的自然原子式结构和农产品本身的特性，农业豁免是各个国家的反垄断法普遍接受的特殊制度。根据公共选择理论，农业豁免实质是各方主体在追寻自我利益的基础上，在利益集团的参与下，针对农业领域的特殊性作出的协调措施，其基本的制度价值是在维护竞争和允许监管的双重体制下的实现农民利益的维护和促进经济发展的根本目标。

　　关键词：农业豁免 利益集团 合作社 垄断 公共选择

　　反垄断法的豁免制度是竞争法在维护竞争秩序的过程中利益平衡的结果，是指对于符合一定条件下的垄断不依照反垄断法予以禁止的制度设计，而其中很有代表性的则是几乎所有的市场经济国家都接受和采纳的农业领域的豁免制度。维护竞争是反垄断法的基本原则，而维护竞争的结果不应是破坏相对弱势和分散的利益群体的价值体现以及国家整体经济民主和社会公益的维护。在农业领域中，基于农民本身的分散性以及各种农产品在生产和加工、销售过程中的控制不能的基本特征，为了保护作为国民经济基础的农业及农民利益，形成相对合理的农产品价格，进而维护消费者的利益，我们国家的反垄断法也在第 56 条对农业豁免作出了明确的规定：农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。和美国、欧盟以及其他国家的农业豁免制度类似，任何制度和政策的设计都有其深厚的历史和经济背景，而在反垄断法的制度设计和具体实施中，经济学上的公共选择理论则对此有很透彻和深刻的洞察，明确了反垄断法的施行过程中，利益集团的游说寻租行为对具体制度的施行有很大的影响力，在农业领域，适用反垄断的豁免制度，则更具有深刻的政治以及经济动因。

　　一、反垄断法的公共选择分析公共选择理论（Public choice theory）是一种以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的学科，研究选民、政治人物、以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动。公共选择分析提供了一个基本的命题：无论是在政治场合还是在经济市场中，人们都以几乎相同的方式在行事：在市场中，刺激或者鼓舞人们进行竞争的动机———理性的自利（self- interest），也适用于在公共部门做决定。[1]在政府内外，每个人或组织都在追求自己的利益，市场中的消费者、公司中的雇员和政府官员在本质上，他们的目标并没有什么不同。在公共选择模式下，政府的决策者是制度的供给者，他们希望通过长期执政和施加彻底的影响来实现他们利益的最大化；而相关利益群体和个体选民是这些制度的消费者，他们通过给能满足他们最大化私利的制度供给者投票、捐赠、施加影响以及提供信息等方式来实现回应。[2]在反垄断法的施行过程中，这些“消费者”主要是某些领域的利益集团，通过游说等行为，影响立法机关的立法选择和司法机关的执法过程，来获得超过正常范围的利益回报和争取扩大他们的财富积累。利益集团的寻租行为会造成反垄断法的本源发生扭曲，制度的施行发生变形。在美国就有学者认为“是来自中西部农场州（主要是农村的牧场主和屠户）的游说在保证谢尔曼法的通过上起到决定性的作用。”[3]进而限制了芝加哥地区的肉类处理加工厂的发展。同时还是占优势地位的集团的一种灵活反应，以不破坏自身根本利益的方式，安抚当时在政治上拥有广泛权力的工商阶层和消费者，平息严重的托拉斯威胁给他们带来的愤怒。[4]反垄断法的施行被利益集团的利益寻租行为影响了，当然这些寻租行为，也可以选择性地帮助了反垄断法的发展，但这也许是巧合的和间接的，法律本身的目的和原则已经在施行过程中发生了变形。在反垄断的农业豁免领域，农民、市场参与者和市场监管者之间的博弈恰是这一论断的很好体现。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、外国反垄断法农业豁免的公共选择解读从反垄断法的竞争规则中来的农业豁免在很多国家的法律中都看得见。很多国家都认为农业属于经济的特殊领域需要国家干预和管制，例如配额制度，价格支持机制和针对进口农产品的本国农产品的保护等。农业被认为是特殊的领域排除在自由贸易规则之外。经济学的和法学等学科的基本原理都宣布“从自由市场机制和完美的代写论文竞争的方式中排除农业领域，要求政府对这个领域进行管制”。[5]对农产品来说，需求弹性不足，供应的季节性和不可预计性，长时间储存的不现实性，都要求政府对此干预并允许组成特定的市场组织来对抗市场中的购买者垄断行为。因为这样的要求与反垄断法规定的自由竞争是不一致的，所以需要对此进行豁免。

　　在美国，农业领域的豁免体现在1922 年的凯伯—沃尔斯塔德法案（Capper- Volstead Act）；在欧盟，欧共体条约中有明确的规定；在英国，主要是 1956 年的限制性贸易行为法案 （Restrictive TradePractices Act of 1956）；在以色列，1959 年的竞争法（the RestrictiveTrade Practices Act）和以后的法律中都有对农业豁免的具体规定。

　　（一）美国反垄断法中的农业豁免

　　美国反垄断法的农业豁免是国会通过 1914 年克莱顿法案的第六条和1922 年的凯伯—沃尔斯塔德法案规定的，就是批准农民可以成立农业合作社并豁免于反垄断法的具体规定。豁免的原因在于农业的原子式的自然结构和个体农民没有办法和市场中的买方垄断公司进行商业对话。农民人数虽然多但却结构分散、彼此独立，和消费者的联系也被中间商隔离开来，很容易在市场中受到“剥削”，侵害了农民的利益也损害了消费者的利益。由于克莱顿法案第六条对“农民”缺少准确的定义，所以实际上在 1922 年的凯伯—沃尔斯塔德法案中才对此作出了界定，明确了组成合作社的成员（农民）是“从事农业产品生产的人，例如农民、种植园主、牧场主、奶农、果农”。成立合作社也必须是“为了成员间相互的利益，集体对他们的产品进行市场运作”的合法目的。[6]这是最初的规定，但是随着经济的发展，20 世纪初期的家庭为单位的农业基本模式已经发生了变化，所以美国也通过一些具体的案例事实上允许了合作社之间也可以组成联合，同时，合作社的成员的身份也出现了一定的变化，由最初的农民个人加入，也出现了公共投资公司的加入。这些公共投资公司通过加入农业合作社组织，成功地对农业某个领域的生产和销售实现了“纵向联合”（Vertical coordination），从最初的生产，加工、处理和运输，直到最后的销售，实现了投资公司对整个农业链条的操控。[7]美国农业豁免的本意是为了纠正在农业领域里出现的竞争变形问题。一个合作社必须本着为成员互利的目的行事，一旦他们卷入了反竞争的行为，例如兼并、滥用优势地位等，就有可能遭到反垄断法的控诉。但是在实际的运行过程中，由于农业利益集团和公共投资集团对立法和司法的游说行为，农业豁免也出现了越来越宽泛的倾向，农业合作社的成员身份也允许发生实质性的变化，公共投资公司完全可以通过加入合作社来实现对农业某个领域的“垄断”性操控，农业豁免一定程度上成为了保证这些利益集团获取高额农业利润的保护伞，而反垄断法对此却无能为力。利益集团的寻租行为使反垄断法的农业豁免也并非是绝对免疫的制度，有些时候也成为了寻租的工具。

　　（二）欧盟竞争法的农业豁免

　　欧盟农业豁免的规定在框架上和美国的很相似，也主要是允许农民合作社形式的有效运作。除了基本的农业自身特点作为豁免的背景之外，欧盟豁免的目的还要强调的是在农业领域中中央政府农业政策的适当运作，主要是欧盟的普通农业政策，偶尔也有成员国的国内政策。也就是说农业政策，尤其是关于农业的一些条约的规定是优先于欧盟的竞争政策的。欧盟农业豁免的主要规定是欧共体条约81 条和 82 条规定的竞争规则不适用于农民的以及农民协会（包括成员国的农民协会）的关于农产品的生产和销售、储存、加工农产品而进行的联合行为。欧盟和其成员国给予农民和农业合作社设定生产计划和大量农业补贴的时候，也同样优先于竞争规则而适用。欧盟委员会和其成员国政府为了建立欧洲统一市场和维护欧洲农业的经济地位，采取的农业豁免政策，不仅一定程度上可以保证政府在适用该制度时能得到民众的支持，而且对欧洲统一市场的建立和维护也有着积极的意义，藉此可以对抗来自欧盟外的农产品的竞争。依据公共选择理论，农业豁免制度在保护了农民利益的同时，实质上是实现了政府利润和成员国经济效益的多重实惠。理性自利行为在欧盟竞争法的农业豁免制度中也有了直接的体现。

　　（三）英国竞争法的农业豁免

　　英国对竞争行为的法律监管开始于 1956 年的限制性贸易行为法案（Restrictive Trade Practices Act of 1956），之后经过多次调整，现在适用的是1998 年的竞争法案。对竞争规则的规定主要是参照了欧共体条约的 81 条和 82 条。而其中对农业豁免的规定是从 1962 年的农业和森林协会法案 （Agricultural and ForestryAssociations Act）中开始有了具体的规定，主要内容是：主要的竞争规则并不适用于农业、森林和渔业，和欧共体的具体规定很类似。除了农业合作社的联合行为可以获得豁免之外，英国也提供了经核准的特定农业商业行为的豁免，就是在农业市场范围内，某个协议提交给主管部门，如果没有受到拒绝，那就可以从限制性贸易行为法案中得到豁免。

　　通过这种方式获得豁免的协议是受限于特别的1958 年的农业行为法案下的具体规定的。当然这类豁免必须是对维护公共利益和促进竞争有益的。美国和欧盟的农业豁免对英国都有很大的影响，对立法者来说，借鉴外国法律的一个很主要的目的就是取消制度背后财团的游说寻租行为和获得额外利润的企（下转第 86 页）图。可是英国竞争法对农业豁免采取的比较灵活的态度也恰恰说明了官方获利和利益集团游说的存在。

　　（四）以色列竞争法的农业豁免

　　自以色列1959年的竞争法（the Restrictive Trade Practices Act）实施以来，直到目前适用的1988年的竞争法对农业豁免的主要规定是：不仅是农业产品的生产者，也包括这类产品的批发商，即使这些人不负责农产品的生产和培育，这些主体间的关于农产品生产和销售的协议安排都是适用豁免的，且豁免是不受监督的和不可能被政府当局或法院撤回。[8]除了对基本的农业合作社进行豁免之外，以色列还豁免了很多农业领域中的营销协会（marketingboards），例如水果、蔬菜、鲜花和牛奶等行业都有法定豁免的营销协会负责或者控制了该行业的产品的生产和销售。以色列的农业豁免和欧盟的农业豁免类似的地方是都有对中央计划的农业政策的考虑，都在强调农业领域的国家管制。从公共选择的角度分析，以色列的农业豁免不可避免地带有本国劳工运动和劳动党的影响力，他们形成了一个很强大的利益集团，通过游说行为建立起来的农业合作社，对市场份额的占有几乎达到了完全的垄断地位，而当局似乎对此始终认为是农民利益保障的正常授权。而且政府当局也考虑到对农业领域的重视和促进发展，对本国政权的稳固和抵御进口农产品的冲击都是很有帮助的。在以色列现存的制度体系内，农业豁免背后的利益集团依然运用豁免这个特权来得到政府补贴和进口保护以及政治利益方面的安全。

　　三、我国反垄断法的农业豁免发展现状

　　自 2008 年我国反垄断法实施以来，对农业豁免有了明确的规定，就是在法规的 56 条明确了农业领域适当联合或协同行为的豁免。我国对农业施行豁免的初衷同样是基于我国的基本农业单位依然是家庭式的农业原子式结构，实行家庭联产承包责任目前依然是我国农业生产的主要结构。因为这种小单位的形式导致了农产品生产的不稳定性，运输和储存的困难性以及加工销售的不方便性，所以农产品在市场上容易陷入被动，进而无法形成合理的农产品的市场价格，最终损害了消费者的利益，也损害了农民的利益。

　　随着经济的发展，我国目前已经初具了利益集团模型的各式组织和力量，只要有权力存在的地方，他们就通过影响政策以及法律的制定和实施来寻求利益的回馈———获取寻租利益。我国目前有一定影响的利益集团大体可以分为两类，分别是官僚性既得利益集团和一般经济性利益集团。“

　　在既有的社会结构中，部分公职人员凭借制度安排，把附着于权力的特殊利益当成职业目标追求，蜕变为拥有比较稳定的合法合理的、合法不合理的、合理不合法的，甚至是既不合理也不合法的特殊利益主体，抗拒对之进行调整，成为既得利益者。当他们在维护上述特殊利益基础上的态度或行为群体化的时候，就成了‘官僚性既得利益集团’。“[9]他们利用手中的权力公然谋取私利，造成社会的不公。

　　一般经济性利益集团是在经济发展的过程中，经济利益诉求相近，经济背景趋同，社会地位一致的群体结合起来形成的利益集团。这里有强势的与弱势的利益集团之分。

　　由于经济性利益集团发展不平衡，代表社会弱势群体利益的利益集团比较薄弱，发展不健全，而很多强势的利益集团则官办色彩很浓，当然这其中还有很多非法的利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中。[10]我国反垄断法颁行不久，很多有关农业豁免的具体规定还没有在反垄断法中得到体现。但是现行的农业经营模式却使得我国的很多强势的利益集团通过利用农业的自然结构和特征获取了大量的额外利益，而农民本身却由于历史和政治等原因始终处于弱势地位，能充分代表农民利益的农业利益集团发展极度不健全，导致无法与我国现存的很多官僚性利益集团和特殊经济利益集团相抗衡，所以在农村，土地的流转、农民利益的维护、农产品市场的强化等问题都出现了很大的不平衡，很多官僚性利益集团利用手中掌握的权力大量改变了农村土地的用途，在征转过程中实现了私利的的获取；其他的特殊经济利益集团则利用了国家经济和法律的某些漏洞，大量进口对我国农产品的销售有重大冲击的产品，造成某个领域的本国农产品的行销链条近乎崩溃，农民利益受到严重影响。而反垄断法的颁行时间短，具体制度不健全，竞争文化欠发达，都造成了很多经济和法律的真空地带，所以很多利益集团就充分利用了这一点，规避了农业领域的特殊豁免政策和制度，在法律监管不到的地方，严重破坏了国内农产品市场的平衡，损害了农民的利益，也最终破坏了市场秩序，造成了消费者利益的损失。现代农业合作社的发展有利于弱势农民形成可以和市场和官僚对抗的利益集团，可以在维护本国农产品市场和农民利益的基础上克服很多特殊利益集团给农业经济带来的损害，保证基本的农产品的行销链条的完整和顺畅。反垄断法的农业豁免制度在立法之初就是立法者从保证农民利益的角度出发的，我们虽然无法改变公共选择模式下各方利益的理性自利行为，但是却可以充分利用各方利益的均衡发展达致整体社会利益的平衡，进而促进法制的进步和经济的发展。

　　结语

　　反垄断法的基本原理是维护竞争。这是有利于经济发展和消费者利益的，而试图限制、破坏竞争的行为应该受到法律的禁止。竞争是现代市场经济的的轴心和基础，因为它刺激创新，鼓励提高效率和可以形成合理的市场价格。但是竞争不是单纯和无序的，需要在一个合理监管的范围内理性从事。

　　对农业领域而言，如果缺乏监管和干预，则看似自然的竞争会因为主体的不平等而带来破坏性的后果，利益的失衡会导致经济公平与效率的丧失。

　　所以在农业领域，施行反垄断法的豁免是利益平衡的结果，是市场中各方主体在立法和政策制定过程中相互博弈和利益集团参与的结果，是市场主体与立法者在理性自利的基础上作出的共赢的折中与协调。竞争的维护，适当的干预，灵活的调整都是反垄断法农业豁免坚持和追求的法制目标。

　　注释：

　　[1]聂婴智、孙海涛 公共选择视角下的竞争法制度论[J] 法学杂志 2010 年第 5 期 p113-114

　　[2]Spencer Weber Waller，Public choice theory and theinternational harmonization of antitrust law，[J] AntitrustBulletin，p427，2003.

　　[3]Robert D. Tollison， pubic choice and antitrust， [J]CatoJournal，vol. 4，No. 3 （winter 1985 p401）。

　　[4] DudleyH. Chapman， Molting Time for Antitrust： MarkeRealities， Economic Fallacies， and European Innovations [M]New York： Praeger Publishers，1991，p. 49.

　　[5] Arie Reich， The Agricultural Exemption in AntitrustLaw： A Comparative Look at the Political Economy of MarketRegulation， [J] 2006， the Social Science Research NetworkElectronic Paper Collection： http://ssrn.com/abstract=944389