行政法上的利害关系人新探

　　摘要：从大陆法系国家公权利和反射性利益相区分的角度看，与行政主体相对的私人可以分成行政相对人、利害关系人和一般公众，他们是行政法“人像”的具体展开。从本质上看，利害关系人是由反射性利益人转化而来的一类公权利人，这类行政法上私人的确立必将改变行政过程中的利益结构，推动行政过程的民主化，促使行政法重心的转移。

　　关键词：行政法；私人；利害关系人

　　以行政主体（行政权、行政行为）为中心展开的传统行政法理论很少研究与行政主体相对的“私人”问题，尤其是对“利害关系人”在行政法上的地位一直缺乏系统的研究，这导致传统行政法理论存在诸多缺陷。正是在这样的背景下，笔者尝试对利害关系人进行全新的分析，希望以此推动行政法学对利害关系人这类私人研究的深入。

　　一、背景：行政法上的“人像”

　　法律从一开始就是以人为考察对象的，不过，法律所处理或设想的人不是“经验一具体”的人，呈现在法律上的、准备加以法律规定的人类形象实际上是人的“普遍类型”，该类型“不过是一个虚构，即不过是一个经验的平均类型”。换言之，每个时代的法律都是以某种程度上具有普适性的假定的人作为其逻辑体系展开的出发点。我们不妨把这种作为法律体系推演前提的“假定人”称作法律上的“人像”。每一个时代的法律人像奠定了该时代法律的基调，而每一次法律人像的转换则兆示着一个法律时代的终结，另一个法律时代的开启。法律上的“人像”成为理解一个时代法律的一把钥匙。

　　行政法作为法律之一种，当然亦不例外，怎样看待“人”直接决定着行政法的架构和发展方向。行政法上的“人像”始终交织在以下两组矛盾中：一是行政法上的人与行政主体之间的矛盾，即行政法把人设想成行政权的客体，抑或权利主体。很显然，在现代行政法中，人是具有正当利益的自由平等之人。

　　为保障这些利益不受侵犯或实现，人是可以对行政主体享有公权利的权利主体。现代行政法对人是权利主体的预设是整个现代行政法得以展开的逻辑原点。二是个体的人与集体的人之间的矛盾。受“法律的个人主义”思想的影响，“法律在其一切部门中均将目标定向于个人主义的、理智主义的人之（形象）类型”。因此，进入现代行政法视野的人首先是单个的人，单个的人以其享有的公权利与行政主体相对。然而，在庞大的行政权面前，单个人的身躯是如此的柔弱不堪。同时，现代行政权所影响的人往往是社会大众，而非单个的人。单个的人需要通过组织的形态求得与行政权的力量均衡，以维护自己的合法权益。我们环视自己周围，可以很容易发现，许多行政权滥用现象直接根源在于缺乏与行政权相抗衡的社会组织。因此，除了单个个体的人，行政法需要一种新的行政法人像，即拉德布鲁赫所说的“集体人”。集体人的形象在行政法的确立必将为处于行政主体与单个人之间的社会中介组织打开广阔的行政法天地。由此看来，权利人、单个人以及集体人应当是现代行政法所处理的三种人像。

　　我们提出行政法上的人像实际上是希望发挥人在实现行政法使命中的作用，以弥补以行政主体（行政权、行政行为）为中心展开的传统行政法之不足。

　　这样，依法行政的实现就可以存在两个进路：一个是以法律约束行政权的原理；另一个是发挥与行政主体相对的人对行政权的制约作用。该条进路之下又可以有单个人和集体人之分。单个人以其享有的公权利来为维护自己的合法权益，集体人以社会中介组织的形式监督行政权的行使。与行政主体相对的私人可以分为行政相对人、利害关系人和一般公众等三个种类，其中，行政相对人和利害关系人是单个人人像的展开，而一般公众以某种形式组织起来时，则是集体人人像的展开。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、本质：利害关系人是由反射性利益人转化而来的一类公权利人现代行政法的“人像”预设决定了私人是可以享有公权利的。“公权利是行政法律关系的核心项目”，承认私人可以享有公权利使得用法律关系理论分析私人和行政主体之间的关系成为可能。

　　从行政法律关系的视角看，行政主体和私人之间的关系首先体现为权利义务关系。行政法律关系的作用就在于通过权利义务关系的形式将行政主体所代表的公共利益和私人的个人利益予以体现，并运用法律的规范作用，既维护私人的利益，又维护公共利益。私人在行政法上享有一项公权利，同时即意味着行政主体对私人负有一项义务，反之亦然。用法律关系理论分析行政主体和私人之间的关系，一方面使行政主体和私人之间的关系变得明确、清晰，另一方面则使行政主体和私人之间不再是单纯的强制与被强制、服从与被服从的关系，而是以权利义务为依托的自主性关系。

　　但是，私人和行政主体之间的关系是比较复杂的，他们之间除了权利义务关系还存在反射性利益关系。“任何一种法律关系都是以法律规范为前提的”。民法主要调整个人利益，义务与权利相对应，一个人的义务总是产生另一个人的权利，从义务规范中通常可以推导出相应的权利，因此，无论民事法律规范的表现样态如何，总是可以依据民事法律规范较容易地分析民事主体之间的权利义务关系。但是，行政法的情形与民法不同。行政法规范具有复杂性，它既可能是为了维护公共利益，建立客观的法秩序，也可能是维护个人利益或者在维护公共利益同时，兼有维护个人利益的目的，这就导致无法全然相应地承认私人可以从行政主体义务或授予行政主体权限的行政法律规范中直接享有公权利。

　　行政主体和私人之间并不存在一一对立的权利义务。以维护公共利益为目的的行政法律规范的实施也会间接地给私人带来利益，这种利益在大陆法系国家被称之为“反射性利益”，在美国则被成为“法律实施的利益”。当然，主旨在于保护公共利益的行政法规范，若能得到行政机关的正当实施，几乎每个个体都可从中获益，因公共利益得不到维护而主张个体利益受损，也并非一点道理都没有。但是，这种获益是非常间接的，是几乎所有人都可享受的、难以分割的利益。因而，不能把这种因公共利益得不到维护而受损的个人利益上升为公权利。这样，依据主旨在于单纯维护公共利益的行政法律规范，行政主体和作为个体的私人之间形成的是反射性利益关系，而非权利义务关系。

　　私人与行政主体之间的关系既包括（公）权利义务关系，又包括反射性利益关系。依此为标准，可以把与行政主体相对的私人分为（公）权利人和反射性利益人。（公）权利人是指对行政主体享有公权利的人，可以直接请求行政主体为或不为一定的行为，当其公权利不能实现时，可以自己的名义寻求行政复议、行政诉讼等行政救济途径。反射性利益人是指仅能从行政主体行使职权中享有利益或不利益的人，不可以直接请求行政主体为或不为一定的行为。

　　由于反射性利益具有“不可诉性”的特性，当行政主体给私人带来反射性不利益时，私人亦不能寻求行政救济。

　　行政主体据以作出具体行政行为的行政法律规范预先设定了行政主体和具体行政行为直接指向人的权利义务模式以及适用模式的条件。当条件具备时，行政主体和行政相对人之间形成了行政法律关系，行政相对人可依据行政法律规范的规定向行政主体主张权利。因此，行政相对人是公权利人。行政主体作出具体行政行为除了对行政相对人的合法 权益造成影响外，还会对直接指向人以外的其他私人的权益造成影响。按照传统的公权利和反射性利益严格区分的理论，这些为具体行政行为所影响的“其他私人”与行政主体之间只能构成反射性利益关系，他们也只能是反射性利益人。但是，随着行政权的扩张和行政法研究的深入，人们认识到在为具体行政行为所影响的“其他私人”中，有些人的利益是不能完全囊括在公共利益的范围之内的，如果武断地将他们的“个人利益一律解释为吸收进一般公益是否妥当是有疑问的”。因此，公权利和反射性利益严格区分的理论开始松动，使得“其他私人”中的一部分人与行政主体可以形成权利义务关系，可以对行政主体主张公权利，是公权利人。这些由反射性利益人转化而来的公权利人我们称之为利害关系人。不过，并非所有的传统上的反射性利益都已经转变为法律保护的私人利益，因而在“其他私人”中，仍然有一部分是反射性利益人，这部分人可以称作一般公众。这样，可将具体行政行为中的私人分成行政相对人、利害关系人和一般公众三类。

　　其中，行政相对人和利害关系人是公权利人，一般公众是反射性利益人。另外，从具体行政行为的角度看，行政相对人是具体行政行为的直接指向人，而利害关系人和一般公众是具体行政行为的非直接指向人，其中，利害关系人是特定合法权益受具体行政行为影响的非直接指向人，一般公众是权益受具体行政行为反射性影响的非直接指向人。

　　三、影响：利害关系人制度推动下的行政过程民主化行政法作为公法之一种，其核心的使命是追求行政权的合法性。为此，传统行政法发展出了依据实体法律行政的原理和事后救济体系两条路径。

　　整个行政活动过程可以表示为：“法一行政权一行政过程一行政行为一对行政行为的司法审查”。

　　如果把“行政过程”视为中游问题的话，“法与行政权”则可以视为上游问题，“行政行为与司法审查”则可以视作下游问题。在传统行政法模式中，依据实体法律行政的原理探讨的是上游问题，而事后救济体系则讨论的是下游问题。很显然，传统行政法模式并没有看到“行政过程”对依法行政的作用。

　　然而，在行政权逐步扩张以及利益日益多元化的现代社会，传统行政法的两条路径逐渐显得“力不从心”。在此背景下，学者们的目光开始转向被传统行政法理论忽视的行政过程。其中最具代表性的一位是美国的行政法学教授理查德。B.斯图尔特。他指出，“将政府权力控制在法规定的范围内并确保-一种最低程度的形式正义，已经不再是衡量行政行为合法有效与否的充分标准了。”“在缺少涵义明确的法律规定和可确定的公共利益的情况下，公正的结果出自一个所有利害关系人参与其中，所有利害关系人都得到考虑的程序。”因此，他主张以利益代表模式取代传统行政法模式。日本行政法学者盐野宏认为，对行政程序可以从两种意义上加以理解：一是自由主义意义上的行政程序。在该种意义上，建立和完善行政程序的出发点是个人自由的保护，比如英国的自然正义、美国的正当法律程序。二是民主主义意义上的行政程序。在该种意义上，行政程序解决的是在什么样的情况下，什么样的范围内的人，在什么样程度上可参与行政程序的问题。通过对比这两位学者的观点可以发现，前者主张的利益代表模式实际上就是后者所说的民主意义上的行政程序。从这个意义上而言，我们说传统行政法忽视行政过程，并不是说在传统行政法中不存在担当行政过程的行政程序，而是说传统行政法中仅有自由主义意义上的行政程序，缺乏民主主义意义上（私人参与行政意义上）的行政程序。从民主主义的视角构建私人对行政过程的参与，是今后行政法发展的一个大趋势。

　　行政法对利害关系人地位的承认，使得行政过程中的利益从两极走向多极。在只存在两极利益（行政主体代表的公共利益和行政相对人的个人利益）的行政过程中，行政主体可以自给自足地把法律适用到行政相对人。而在行政过程存在多熏利益对抗和冲突的情况下，行政主体是否还能仅依靠自己对事实作出判断，对法律作出解释，是值得怀疑的。

　　行政主体作出行政决定需要以一定的信息为基础。

　　行政过程中的信息大致分为两类：一类是用以证明特定事实具有法律真实性的证据即事实信息；另一类是行政法上与特定法律事实对应的行为模式即规范信息。人们倾向于认为行政主体有能力获取并正确地使用这些信息，其实未必。就事实信息而言，在作出行政决定的过程中，如果利害关系人未提出相关的事实，行政主体是无法知道这些事实信息的。就法律信息而言，行政法律规范是否有保护利害关系人的个人利益之目的，仅仅依靠行政主体的判断而没有利害关系人的意见，未必能得出符合立法者本意的解释。由此看来，一方面是行政过程中存在多元化的利益，行政主体应当在依据法律和事实进行衡量和取舍的基础上作出行政决定，另一方 面行政主体处理事实和信息能力的有限性又制约着其作出有权威的可以令各方接受的行政决定。行政主体陷入了行政过程利益多元化和行政主体能力有限性的背反的困境中。可行的解决办法是：让所有受行政决定影响的人包括行政相对人、利害关系人，甚至一般公众都参与到行政过程中来，提出他们的事实证据以及对行政法律规范的理解。行政主体在衡量各方事实和理由的基础上作出行政决定。这样，“行政决定的作出必然会成为一个逐案平衡各种相互冲突的利益的过程，这些利益都是可适用的制定法所认可的政策选择中的相关因素。”“当所有的利益都得到考虑时，正义就产生了。”

　　行政相对人、利害关系人等私人为维护个人利益参与行政过程，使得行政过程在一定程度上实现了民主化。在行政过程中，行政主体对各方利益的衡量实际在大多数情况下并不存在对正当结果的独立判断标准，行政决定的正确与否就是看是否存在一个正当程序。只要这种正当程序得到程序参与各方恰当的遵守和实际的执行，由它所产生的结果就应被视为是正确和正当的。因此，行政程序至少应包括下列三类规则以保障民主化行政过程的正常运作：一是确保私人的参与权规则。这些权利对于保护利害关系人的程序参与权有着极为重要的意义。

　　二是确保行政主体中立的规则。行政程序应当有确保行政中立的规则，对于行政主体和任何利益一方串通损害其他方利益和公共利益的行为都是不能允许的。三是确保行政主体作出行政决定的证据规则。在行政程序中规定证据运用规则，可以保障行政主体能够在多种利益冲突的情况下作出行政决定，而且是比较公正的行政决定。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，利害关系人制度的确立和完善必然推动行政过程的民主化，而行政过程的民主化将促使整个行政法的中心从“上游”和“下游”向“中游”转移。