浅析行政审判面临的困境及对策

　　论文摘要

　　行政审判是适合生产力发展需要的社会主义上层建筑的重要组成部分，是保护人民群众合法权益的科学的先进的法律制度设计，是人类社会在安邦治国进程中逐渐形成的优秀法律文化。实施具有中国特色的行政审判制度，是“三个代表”重要思想在依法治国中的具体体现，是人民法院的重要政治任务和法律职责。行政审判工作在我国开展十年来，取得了前所未有的成绩，在行政机关中，在人民群众心目中都产生了很大的影响。但是就现状而言，行政审判工作步履艰难。

　　行政审判工作是一项规制行政权力与公民权利的工作。它不仅体现了法律的终极关怀，提升了民众的认可度，而且是实现社会公平和正义的重要实践。十多年来，我国行政审判开始走上正轨并遂步趋向完美，但随着市场经济的确立，特别是我国加入WTO 后，我国行政审判面临的诸多问题并没有得到根本解决。本文针对我国现行行政审判的现状进行探讨，从多个方面讨论行政审判所面临的困境，同时提出了自己对行政审判工作的一些对策及建议。

　　关键词 行政审判 现状 困境 对策

　　行政审判是适合生产力发展需要的社会主义上层建筑的重要组成部分，是保护人民群众合法权益的科学的先进的法律制度设计，是人类社会在安邦治国进程中逐渐形成的优秀法律文化。实施具有中国特色的行政审判制度，是“三个代表”重要思想在依法治国中的具体体现，是人民法院的重要政治任务和法律职责。

　　一、现行行政审判面临的困境

　　行政诉讼法实施十年来，对于保障公民权利，促进行政管理的法治化，推进市场经济体制的确立，推动宪政和法治建设，均做出了重要贡献。但行政诉讼制度在实践当中也暴露出了很多的问题，从而导致行政诉讼制度的公信力不足，社会各界对行政诉讼的期望值下降。

　　（一）行政审判存在的问题

　　1 、行政案件数量偏低。造成这一问题的原因是多方面的：如行政诉讼法规定的受案范围比较狭窄，法院对有关起诉的规定又作了很多限制性的解释和理解，导致很多与人民群众利益息息相关、具有重大社会意义的纠纷，如涉及农民负担、计划生育、企业经营自主权、土地征用和房屋拆迁等争议不能或难以通过行政诉讼得到解决。

　　2 、行政案件撤诉率高。在近年人民法院受理的行政案件中，以原告撤诉方式结案的占百分之五十以上，并呈逐年上升趋势。这其中有很大一部分属于非正常撤诉，即原告撤诉并非因为其对原具体行政行为或重作的具体行政行为不再有异议，而是基于外力的影响而不得不撤诉。

　　仅2003年，我国法院共受理“民告官”一审行政案件87919 件，审结88050 件，其中维持行政机关行政行为16356 件，占18.6% ，驳回起诉9400件，占10.7% ，撤销10337 件，占有11.7% ，原告撤诉和作其他处理41547 件，占47.2%.①

　　3 、行政审判质量不高。行政审判的重点应当是被诉行政行为的合法性，但在实践中却常常出现法院与行政机关在法庭上一起审原告的场面；由于常常受到政府不适当的干预，行政审判的公正性难以保证；法院对行政行为在事实与法律问题上的审查力度缺乏明确的认识；行政判决不规范，内容过于简单，缺乏说理性和说服力。

　　4 、行政判决执行难。执行是行政诉讼的最后一环，只有将判决的内容付诸实施，行政纠纷才能最终得到解决。但在实践中，行政判决常常得不到执行，有些行政官员甚至公然藐视法院判决。因此，反思我国现行行政诉讼制度的内在缺陷并提出改革的构想，是我们不能不重视的重大课题和重要使命。

　　（二）分析产生的原因

　　（1 ）当事人诉讼意识不强

　　因法律知识欠缺，有的相对人不知道运用行政诉讼来保护自己的权利；主要表现在当事人法律保护意识不强不愿提起行政诉讼，最高院人士认为，社会文明程度的提高，公民法律维权意识的增强是主要原因。同时，国内司法界人士亦不回避这样一个现实：一方面当事人不知告、不敢告的情况仍很普遍；另一方面，政府消极应诉也给行政审判带来很大影响。调查发现，许多当事人对行政诉讼缺乏了解，不知道自己有依法提起行政诉讼的权利，在行政机关作为与不作为之间，一片茫然，特别是在信息闭塞的农村，情况更为严重。老百姓对行政诉讼一窍不通，根本就不知道还可以告官，更不知道怎么告。行政机关对原告打击报复，相对人的诉讼安全得不到保障，导致原告不敢告；即便是了解了法律知识，大多数当事人还是不愿意通过诉讼解决问题，最大的一块心病就是怕行政机关事后报复，怕法院司法不公，官官相护。

　　（2 ）一些法院领导对行政审判的重要性认识有待进一步提高

　　一些地方法院领导对于行政审判的重要性缺乏认识，错误地认为行政审判没有前途，难出政绩，对于行政审判工作缺乏应有的重视，在他们的心目中行政审判是可有可无的。还有一些法院领导不敢得罪行政机关，对于行政审判有畏难情绪，在行政案件的审理上放不开手脚，有案不敢立，立案不敢审，自己束缚自己的手脚。

　　（3 ）一些行政机关自觉接受司法监督的意识不高

　　调查发现，有些部门和领导不习惯接受司法监督，认为行政诉讼是给政府“找麻烦”，与政府作对。一些行政部门拒绝接受法院司法审查，对法院送达的法律文书不愿意签收，还经常指示法院审判。行政部门一旦涉诉，不是积极应诉，而是通过各种方式给法院的行政审判工作施加压力。一些行政部门的领导甚至在案子没有审结的情况下，越过审判程序找上级法院或其他领导反映，给承办法官施加压力。

　　在基层，政府对行政案件的干预是很严重的，轻者表现为批条子，严重的甚至直接抓走当事人，要不就是对行政诉讼不加理睬。典型的例子是，东部某市曾有一个统计，在全年2000多件“民告官”的案件中，无一位行政长官出庭。全国人大代表、云南省高级人民法院院长赵仕杰说：“政府消极应诉的原因是，认为我是代表人民的政府，政府机关不可能做错事，做错事也不应该用这种方式对待。这是一种观念问题。”

　　行政机关应该认识到，建立对行政权的制约监督机制，并不是要剥夺、削弱和否定行政权的功能，而是基于对“不受监督的权力必然导致绝对腐败”的深刻认识。我国已经加入世贸组织，靠不出庭、干涉法院审理工作来化解问题的行为方式，将面临更加刚性的行为规则的冲击。基于这样的现实，合理界定政府职能是解决问题的关键，而依法行政与转变政府职能，亦必须同步推动。

　　（4 ）法院行使的审判权力力度不强。

　　法院法官在行政审判中没有足够的权威，一方面法院自己谨小慎微，由于惧怕上边压力，由于资源支配等方面受制的，故法院审查立案时顾及多多，能不立的就不立，能调处的就不判，甚至在判决中还要与行政机关沟通，愿取得行政机关的谅解。对于当地党委政府关注的热点，敏感案件，尤其是城镇建设，计划生育等方面更是慎之又慎，一般不予受理，即使受理也是层层请示，一拖再拖，不能及时结案。另一方面法院不能完全的行使行政审判权，受其他机关干涉较多、打招呼的多、过问的人多，无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握着各种权利的行政机关抗衡，对行政判决特别是对行政机关败诉的判决，总是“心有余悸”。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、对完善行政审判的对策及建议

　　由上可见，造成我国目前行政诉讼制度困境的原因是多方面的，因此，要真正走出困境，必须从多方面对现有的行政诉讼制度加以完善，从规则、到体制、再到法律文化都有许多工作亟待去做。我们确实应该承认我国行政诉讼制度的完善是一个艰巨复杂的系统工程。针对行政审判工作中出现的诸多问题和不足，笔者提出如下建议：

　　（一）各级法院自身和行政审判人员要提高素质

　　各级法院的领导要真正解放思想，要以种种狭隘利益的羁绊中解决出来，敢于用年传统观念和习惯势力彻底决裂，敢于破除与行政诉讼法的宗旨相背离的条条框框，勇于支持行政审判人员大胆受理和一发审理的行政案件。要从大局出发，切实重视行政审判工作，采取积极和有效措施保护公民，法人或其他组织的诉权，要为行政审判工作配备合格的高质量的干部，要不断提高审判人员的素质，要积极为行政审判人员顶住压力，排除干扰，帮助支持行政审判人员克服困难和提供帮助，及时解决行政审判人员的后顾之忧，切实抓好大案要案的审理，保证行政争议得到公正处理。应当以精英化、专业化为指导思想建设行政法官队伍，确立和实行统一、严格的法官任用和考核标准。具体可从以下几个方面考虑：

　　1 、控制行政法官的来源。结合行政法院的建立，从优秀律师、具有法律专业知识的行政官员和行政法学教授中选拔行政法官。现有行政法官中经验丰富、具有一定理论素养的予以保留，其他人员可以转到其他部门工作，一部分可以作法官助理。高级行政法院和最高行政法院的法官从下级行政法院的行政法官中选任。

　　2 、限制行政法官的数量。在中国目前的法律教育水平之下，要维持法官的高素质必须限制法官的数量。将行政法官保持在一个较小的数量内，大量事务性的工作由法官助理和书记员去作。

　　3 、提高行政法官的待遇。只有提高法官的待遇才能吸引高素质的人才进入行政法院系统。在减少法官数量提高法官素质的基础上，提高法官待遇的障碍和阻力就会减少。

　　（二）提高民众诉讼意识

　　首先，要通过行政诉讼制度改革推动民众诉讼意识的提高。公民在其正当权益受到侵犯后不提起行政诉讼，不能一概地责备其权利意识的欠缺，而只能承认这在很大程度上是理性选择的结果：如果对行政机关的大量违法行为根本不能提起行政诉讼，司法公正不能得到保障，如果即使胜诉也未必能够得到执行，如果在一个案件中的胜诉却导致以后受到行政机关的各种打击报复，我们又怎能苛求他们必须提起诉讼？从行政诉讼的角度来看，必须扩大行政诉讼的受案范围，保障民众出现诉讼需求时能够获得法律的支持；通过司法体制改革保障司法的独立与公正，以免破坏民众对司法脆弱的信赖；采取切实有效的措施对行政机关打击报复原告的行为进行有力的惩处，以保障民众的诉讼安全。其次，进一步完善市场经济体制。实践证明，市场经济最能体现平等利益关系和相应的权利要求。市场经济要求建立一个权力有限的政府，一个保障权利充分行使的政府。通过市场经济体制的确立，市民社会与政治国家相对分离，社会利益主体趋向多元，个人主体地位得以确立，民众的权利意识、主体意识和公民意识必然不断强化，从而形成对国家权力扩展的有效制衡机制。最后，要对民众进行新法律观的教育。我国以往在宣传提高人民群众的“公民意识”时，过于重视公民的义务意识，而不太强调公民的权利意识②，这是对现代法的价值定位在认识上存在偏差的表现。现代法的精神是公民权利的保障书，法治教育不应当是训练公民成为法律的顺民，而应唤醒公民的权利意识，鼓励公民利用法律的武器来保障自己的合法利益。应当通过各种途径，包括学校教育、普法宣传、新闻媒介等加强对公民权利意识的宣传。法律意识和权利意识的启蒙是一项崇高、伟大的事业，在我国现阶段仍然是一个尚未完成的使命。

　　（三）建立和完善公正司法制度

　　建立公正的司法制度切实保障司法机关独立行使权力，任何行政机关。社会团体和公民个人都不得进行干涉：司法机关必须享有宪法和法律规定的应有的位置，建立和完善科学的公正审判制度：司法工作的条件必须得到充分保障，包括办案经费、生活待遇，要建立严明的冤案、错案责任追究制度。以制度促保障。公正是司法的生命，司法独立是公正的基础。在现代国家权力结构中，司法系统必须被赋予一种独立的地位。司法独立的功能在于排除司法活动中的法外干涉，保证“法官根据他们自己对证据、法律和正义的认识对案件进行裁判时独立于政府权力和私人的压力、诱惑、干涉和威胁”。③

　　我国作为一个行政权长期占据优势、司法权威一直未能确立的国家，更需要采取切实有效的措施强化司法的权限，提高法官的威信，以及在此基础上确立组织上和职能上的司法独立。与民事审判和刑事审判相比，行政审判对司法独立

　　的要求更显迫切。行政审判作为司法机关对行政机关的权力加以监督和制约的一种制度，如果作为监督者的司法机关不独立，特别是相对于被监督者的行政机关不独立，那么这一制度的命运也就可想而知了。实际上在造成目前行政审判难的诸多因素中，由于司法不独立而造成的执法不公正是最核心也是最为棘手的一环。我国现行宪法和组织法都明确规定，人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体与个人的干涉。

　　但这一规定因为严重的司法体制障碍而不能得到有效贯彻落实。就法院来说，除了在法官的任免等人事管理方面须受地方党政机关的领导外，在编制、经费的预算、拨给方式、基础设施和装备等司法行政事务方面也受制于行政机关。就法官个人来说，由于资格认定、身份保障等一系列规章制度尚不健全，个人无法抵御庞大的关系网，无法与掌握着各种资源分配权的行政权相抗衡。④这一体制导致在我国行政诉讼实践中，有的地方党委、行政机关对行政诉讼的受案范围加以限制，造成法院有案不能收，群众起诉难，特别是对乱处罚、乱摊派、侵犯企业经营自主权等较为敏感的案件，往往以维护大局、便于政府工作为由，规定法院不得受理此类案件。有的地方甚至规定法院受理行政案件要经过党委、人大、政府或政法委的批准。行政诉讼处于困境之中已成为不容回避的现实，并引起了各界人士的广泛关注。

　　（四）加大对妨碍审判活动行为的处罚力度　。

　　不依法行政，司法不公是目前行政执法和行政审判实践中反映最为强烈的问题之一，也是滋生行政垄断权力和产生腐败的温床，更是实现依法治国的最大障碍。为了有效地遏制部门保护主义和办关系案、人情案导致的“撤诉多”的现象，必须采取切实可行的对策措施。

　　1 、加大惩罚力度。在目前国家还未出台《监督法》的情况下，除应加大对违法审判、不依法办案法官的责任追究和惩罚力度外，还要加大对特权垄断行为和部门保护主义行为的限制和惩罚力度。应明确界定耍特权和构成行政垄断权力以及部门保护主义的范围以便给予必要恰当的制约，并在权力机关设立相应的监督机构，评价其行为是否构成耍特权和构成行政垄断。导致监督权侵犯法院法官独立审判权的事例时有发生。

　　2 、加大打击力度。一方面，加大对执法违法的处罚打击力度，要将执法违法作为犯罪严重惩罚的加重情节。另一方面，加大对拒不执行生效的行政法律文书处罚执行力度，提高对拒不执行人民法院判决、裁决罪的量刑幅度，使惩罚机制大于获利机制，即使拒不执行的行为在经济上获得的利益远远低于因其所受惩罚而造成的损失。

　　3 、人民法院对原告的撤诉申请，要认真审查。如果发现原告撤诉是受到外在因素的影响，或因担心打击报复或受他人威胁、诱骗而非自愿撤诉，除要依法作出不准许撤诉的裁定外，还应对妨碍审判活动的相关组织和人员给予适当的处罚和制裁。

　　总之，我国开展行政审判十余年来的实践证明：贯彻实施行政诉讼制度最大的功绩是促进中国社会逐步地由人治向法制转变，行政审判工作是社会主义法制国家的一个晴雨表，直接反映了人们的法制意识，直接体现依法行政水平，直接衡量公民权利的保障程度，其法制效应具有有目共睹性。

　　新时期新阶段，要求对行政审判的认识要有新高度，随着小康社会的全面建设，人们的民主意识、法治意识、权利意识和文明意识日益增强，权利形态趋于多样化，权利保护要求将更加强烈，对法治需求将大大增加，对人民法院保护权利的期望值越来越高，诉诸法院的行政案件将不断增加，人民法院保障公民权利和维护法治的任务将更加艰巨，人民法院行政审判在保障权利和维护法治中的地位和作用也将更加突出。所有从事这项工作的同志们都应当以“三个代表”重要思想为指导，落实司法为民措施，坚定信心，积极进取，开创行政审判工作的新局面！

　　注释：

　　①参见《最高人民法院公报》2004年第3 期，第16页。

　　②郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第525 页以下。

　　③参见章武生、吴泽勇：《司法独立与法院组织机构的调整》（上），《中国法学》2000年第2 期。

　　④石佑启、周佑勇：《试论市场经济条件下行政诉讼制度的发展》。

　　参考文献

　　（一）贺卫方：《司法的制度与理念》中国政法大学出版社，1998.

　　（二）杨寅、吴偕林主编：《中国行政诉讼制度研究》人民法院出版社2003年

　　（三）吴应武：《行政诉讼法概要》

　　（四）康为民：《加强行政审判促进法治建设》，江西新闻—大江网（www.jxnews.com.cn ）

　　（五）沈宗灵：《法学基础理论》北京大学出版社1990年