（一）公共政策的界定
公共政策是一种与人类生存和发展相联系的悠久的历史现象，是最古老的人类社会现象之一。作为公共权力、公共职能、公共责任的伴生物，自公共权力（政府）产生起，公共政策事实上就一直伴随着人类社会。西方16世纪的思想家们从政府对经济的干预开始研究起国家的政策，开创了西方的政策思想。19世纪末期，公共行政的创始人伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）就已经提出和使用过“公共政策”的概念。现代意义上的公共政策兴起于第二次世界大战前后的西方国家，而将这一问题的研究最终引人中国是在20世纪90年代初期。其虽在中国研究领域生长、发育了将近20年，但国内的研究者就公共政策的相关理论并没有达成较为一致的观点，理论并没有成熟，仍存在较大的研究空间。
1.公共政策的内涵
公共政策经常被冠以纲要、计划、规划、规程、指南、指导意见、建议、要求、示范等等名字。从最广泛的意义上说，凡由国家公权力主体制定，同时对一定的社会行为主体产生一定影响的法律、法规、战略、规划、计划、条例、规章、政令、声明、指示、管理办法、实施细则，等等，都可被视为主体的某种公共政策。上述理解显然是过于宽泛的，不可取的，因为依照该定义，任何政府的任何行为都可纳人公共政策这一范畴。由于公共政策作为一种理论其本身是众多学科的不断综合、纯化的结果，不同的公共政策研究者需要的是不同的政策理论和政策方法，因此，公共政策研究的最重要的问题并不在于对公共政策作出学理性的、全面的、精确的概括，而在于能够把握住现代公共政策的精神实质和核心内容，并结合所要研究的领域，进而为公共政策的实践提供行动指导。本文依据通常的理解将公共政策定义为：依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的关于社会某些经济、政治或社会问题的改善①的行为准则，②为解决公共问题、达成公共目标，以实现公共利益而制定的方案。强制性收容遣送政策、移民政策、城镇住房政策、环保政策、计生政策、农村医疗保证政策等等都是本文所理解的公共政策。公共政策按其内容和起作用的领域划分，可分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策和文教政策等，它们都是国家公共权力运行的具体体现，是政府实施公共管理的重要途径，是政府维护公共利益的主要手段。
公共政策内涵可作如下解释：
（1）公共政策制定主体的特殊性。一般来说，一国公共政策的制定主体非常广泛，上至党中央、国务院、中央各部，下至地方各级党政机关，但本文将作为本论题讨论前提的公共政策的制定主体限定为人民政府和政府部门，但并非所有级别政府和政府部门制定的为解代写论文决公共利益问题的方针政策都是公共政策，只有达到一定级别的国家机关才有权制定对国家或本地立法、执法和司法有影响力的策略方针。同时，出于方便讨论的考虑，本文将公共政策制定主体严格限制在政府机关而排除了执政党等的制定主体资格。
（2）公共政策具有时效性。公共政策一般是特定时期基于当时的特殊情况特别制定的特定策略，特定时期过后可能随着当时社会环境的变化而相应地将该政策予以废除，但是，也可能经过一段时间的演变，成熟后的公共政策也可通过立法等手段上升为国家的法律，使之稳定化，也就是说，公共政策并不是常年以公共政策形态出现，要么随着环境的改变由新的公共政策取代，要么上升为法律。时效性从另一方面看也可理解为公共政策的不稳定性。任何公共政策的制定、执行和评估，都是依据政策环境、政策资源、政策力的变化而变化，当原有的政策环境、政策资源改变了，或旧的政策效力严重衰减乃至丧失了，政策就必须调整，代之以具有新目的、新方向的新政策。
（3）公共政策价值的公共性。判断公共的标准为：一是开放性，指涉及任何人任何时候，无须有特别条件的限制；二是数量上必须达到一定多数即覆盖的人群是公众。后一个标准比前者更为重要。以过半数人的利益作为公益的基础，符合多数决定少数，少数服从多数的理念。①公共性还可以从以下角度理解：即是为解决公共问题、达成公共目标，以实现公共利益而制定的方案，针对的是有关公共的经济、政治或某些社会问题，应该说它的影响力是涉及公众的，是与公共的需要具有密切关系的共同利益，包括公共秩序、公共安全的维持和公共资源、公共环境、公共卫生、公共运输、公共医疗、公共教育等人们生活条件的保障，因此它的主体是广泛的，而非某个具体的个人或者某个特定的群体。在现代国家，公益主要包括对维持安定和平的社会秩序，保证个人的尊严、财产、自由与权利，提供文化发展的有利条件等。政府通过公共政策的制定、实施和评估来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断地发展公共利益的目的。一项公共政策是否合法，其中重要的衡量标准是看绝大多数人满意不满意，只有绝大多数人满意的政策才是可行的政策。正因为如此，公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的公共利益出发制定和实施各种行为规范。离开公共性，公共政策就有可能变为个人、团体、阶层谋取私利的工具。
（4）公共政策制定过程中的利益衡量性。政府部门作为制定公共政策的主体，其一般存在一种利益衡量的过程，是对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程，在各种不同的社会利益之间进行权衡。公共政策中的利益衡量不是指传统上所主张的公益对私益的优先性，而是强调衡量时应考虑到行政机关的活动应为公益服务，在追求公益时必须尊重个人利益，应不断地调整个人权益与公共利益的关系，实现公共利益与个人权益的均衡发展。公共政策可以理解为是政治系统、政府等公共部门进行社会管理，维护社会公正，确保社会稳定发展的措施与手段，它必须充分协调公共利益与个人利益的关系。
2.公共政策的外延
（1）公共政策与政策
上述这两个术语通常被视为可以相互替换的两个词，几乎在已有的各权威学者关于公共政策的定义中都可以看出其似乎并未将两者予以区分，抑或根本将两者作了等同的理解。如政策科学研究者托马斯·R·戴伊（T.R.Dye）认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。①很显然这一定义强调了公共政策的行为特征即一种作为或不作为的行为，其并未将其与政策的某些区别予以明示。类似的还有公共政策学科的创始人之一的哈罗德·D·拉斯维尔（H.D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.KaP-lan）认为，公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。②同样，这种理解强调了公共政策的设计功能和目标性，但仍然没有将其与政策区分开来，很容易使读者忽视其与政策的异处。上述两位大家的理解充分体现了西方公共政策学者的概念里只有公共政策的影子，而未曾区分过其与政策。同时，国内学者也存在类似的误区，如有学者认为：公共政策是党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人行动的准则或指南，其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头命令和指示一级行动计划与策略等等。③国内、国外的这些有关公共政策与政策区别的误解其实反映了学界的一些普遍现象，但其实借用本文 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一小节对公共政策内涵的解析，结合学界对政策的主流观点，就会发现两者之间的本质区别：两者存在主体和价值取向上的区别。首先，根据通用的政策①定义和法学上对所谓的“政策”理解②，政策可以是国家机关、政党及其他政治团体，甚至还有可能是某一企业、社团所采取的政治行为或规定的行为准则，按照制定和实施主体的不同，政策可以分为国家性政策、社会性政策与政党性政策。而学术界对公共政策的主体一般将其界定为特定的政府，明显两者存在着主体上的巨大差异；其次，政策根据不同的主体，体现不同的制定主体的意志，如党的政策是全党意志的体现，企业的政策是整个企业意志的体现，其所代表的利益并非一定是广泛的多数人利益，可能仅仅是针对其内部人员的某一政策，因此，这些政策因其约束的主体不同而有不同的表现形式，如某些政党的政策是秘密的，以党的文件的形式表现出来。而当前学术界对公共政策的普遍认识是公共政策应以公共利益为价值取向，其应突出其界定词“公共”二字，它所代表的利益应具有广泛性，而非某一特定团体或个人的利益。同时，这种公共政策因其涉及的是广大的公共利益，因此它必须是以一种公开的形式并且约束的是整个公众。
公共政策因其界定语的不同而使其呈现不同的制定主体和适用范围，但从总体上来说，公共政策与政策这两个术语是相互联系的，而且事实上在现实环境中，要将两者之间划一条非常清晰的界限是不可能的，只能说两者之间是被包容与包容的关系，将政策理解为是公共政策的母概念、上位概念，虽然在人们的日常生活中经常有将政策取代公共政策的现实，但在理论研究上，我们必须明确两者明显的界分。
（2）公共政策与法
公共政策与法这一对关系正如人们常讨论的政策与法的关系类似，这两者的区别显而易见。众所周知，法作为统治阶级意志的表现，它是由国家制定、认可、解释并由国家强制力保证实施的……①，法具有严格的规范性、国家性、强制性、约束力和稳定性，因此，结合上述对公共政策的阐述，就会发现两者之间存在较为明确的区分，如制定主体的不一致、强制力的不一致和表现形式的不一致，两者还有各自的调整方式和范围。但两者之间也存在较为密切的联系，并非“井水不犯河水”，在时机成熟时，特定的公共政策经过特定的立法程序还可能会上升为国家法律，就其约束力而言，公共政策还具有明显的行为规范特征。②法律原则中还有政策性原则，即是国家在管理社会事务的过程中为实现一定目标而作出并被确认为法律准则的政治决策，③如计划生育政策、环境保护政策就是政策性法律原则，而本文所讨论的公共政策也包括法律法规中的政策性条款、政策性原则，只要体现某一特定时期的政策性倾向即可归人公共政策。
需要说明的是，法律可分为民法、刑法和行政法等部门法，这些部门法中都存在或多或少的公共政策，之间部分公共政策是共通的，但有些却存在侧重点的不同，有些也只能是专属的，如严打政策明显是专属于刑事领域的，但上述环保政策等却可认为各部门法都是共有的。本文论述的公共政策只是从一般意义上阐述，并不具体于某一特定公共政策的详细介绍，仅仅是将这一般的公共政策与行政法结合加以讨论。
（二）行政法法源之定性
法源，乃法的渊源也。在汉语中，渊源指根源、来源、源流的意思，将法和渊源联用应指法的根源、来源、源流。法的渊源是一个有着多种诊释的词，包括多种含义，如既可以指它的实质渊源即根源于物质生活条件还是神的意志等，也可以指它的形式渊源即表现形式，还可以指它的效力来源即产生于何种机关或主体，同时它还可以指它的材料来源即形成法的材料来源于成文法还是政策、习惯、宗教等等，①同时，还可以作为论证行政、司法适用法律规范正确性的渊源，即有说服力的论据就是法源，填补法律漏洞的材料也是法源。鉴于本论题的研究目的和行政法领域自身的特殊性，将法的渊源界定于广义上的法律渊源相对来说比较恰当，即法的渊源既可以是指具有不同来源、具有不同法律效力的法的外在表现形式，又可以指它的实质渊源和材料来源。
尽管人们对“法的渊源”这一概念的理解依然存在一定的分歧，但学者们不分轩轻地一律将法的渊源分为正式渊源和非正式渊源、实质渊源和形式渊源。非正式渊源也即间接渊源，是指一些具有法律意义和值得在执法、司法中加以考虑的资料或材料，但这些资料或材料尚未在正式的法律文本中得到权威或明文的规定，②如各种习惯、判例、教规、学说、公共政策、道德准则等。
涉及行政法法源的内部构成，学者之间颇有争议。学者孙笑侠认为，考虑到行政主体与行政法官在适用法律时的分工、地位不同，我们应当区分“行政的法律渊源”与“行政法的渊源”③两个概念，前者属于行政主体处理问题时遵循和适用的；后者属于法官遵循和适用的，它只能指法律意义或司法意义上的，而不是行政意义上的。而学者朱新力认为应该从法律的角度来理解行政法的渊源，而不是从行政与法律两个角度同时来理解行政法的渊源，认为在中国，行政规章是行政法的渊源，并非指它为行政的渊源，而是因为其能够创制主体的权利和义务且具有司法的统一适用性而成为部门法的渊源。①而事实上，这两种争论的关键无非在于广义的行政法法源和狭义的行政法法源之争，学术本身无所谓孰对孰错，只有合理与杏、协调与否之分。为论述便利，本论题之行政法法源理解为广义上的法源，且本论题认为作为行政法的法源，应该是作为整个行政法这一部门法的法源，而不能为了论证观点而将行政法法源分为若干不同部分，行政法包括行政主体论、行为论、程序论和救济论，即行政法“作为动态的宪法”可以分为行政实体法、行政程序法和行政诉讼法，②渊源应该是对整个行政法领域而言的，因此，行政法渊源应该是包括行政的法律渊源和行政法渊源，这些形式不同的渊源既可以在行政领域发挥其作用，也可以在司法审判时展示其魅力。
（三）相关理论梳理及评析
如果说把学说作为法律渊源是把法律委身于专家（萨维尼语），把法律原则作为法律渊源更多的是把法律委身于法律职业共同体，把公共道德作为法律渊源则是把法律委身于公众的情感和信念，那么，把公共政策作为法律的渊源则是把法律委身于政府。③这样一来，政府在很大程度上变相地承担了立法的工作，使得三权分立理论成为摆设，侵占了立法机关的立法权，这是国内大部分学者不同意公共政策成为行政法法源并否定公共政策的最大理由之一。④而随着法学理论和社会实践的发展变化，越来越暴露了当前法的渊源时空性和历史性所带来的弊端，部分具有大胆创新精神的学者已经在为新行政法法源的到来而跃跃欲试，提出新时期公共政策成为行政法法源的构想，并公开表明自己的观点，如章剑生、沈宗灵、杨海坤、沈岿、孙笑侠、杨建顺、朱新力、徐国栋、关保英和何海波等等，但几乎未曾有学者专门著述研究公共政策与行政法的关系，即使有，也是用墨甚少，惜墨如金，点到为止。①可以说，我国国内对公共政策与行政法关系的研究非常薄弱，研究资料也奇缺，这部分理论巫待补充和完善。
极其相似的是，国外似乎也将这一问题的研究置于角落之中，使其备受冷落。在有限的阅读范围内，甚难发现有学者专门对其进行详细研究，有的只是一笔带过或仅是简略介绍，②比较具有代表性的是新自然法学派的著名学者德沃金，他认为，把法律的构成要素仅仅归结为规则是不够的，在适用法律的过程中，特别是在审理疑难案件时，人们往往要借助规则以外的其他标准，这些标准主要就是原则和政策，在此基础上，他提出构成法律的要素应当包括政策。③
国内外研究的欠缺并不代表实践中公共政策被忽视，仅有的部分资料就已经表明实践中公共政策的大量存在并作为司法审判、行政裁量的考量因素。①
总之，理论和实践对公共政策作为行政法法源的不同态度导致理论和实践在公共政策问题上出现不衔接乃至矛盾的现象，这一现象使得在理论上总结实践操作并加以研究存在着较大的必要性。
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