宪法上的知情权及其救济

　　一、知情权的历史考察

　　1945年1月，美国记者肯特·库帕（Kent·copper）在一次演讲中首次提出知情权的概念，他呼吁政府尊重公民的知情权，让公民知道其应该知道的信息，政府应保证公民在最大范围内享有获取信息的权利，并且建议其将知情权推升为一种宪法权利。这对知情权的发展具有里程碑式的意义。我们知道，知情权的出现，是基于社会生活中发生的利害关系的关联性。具体说来，凡是与自身有利害关系的一切问题及事物，都首先有个知情权的问题。编撰于公元前2世纪至公元2世纪的古印度《摩奴法典》，就规定，在买卖契约中卖方要如实向买方告知卖方所出卖之物的信息[1]7.又如，在我国古代的男婚女嫁中，也有关于了解双方姓名、生辰的规定，这些都可以看成是知情权存在的朴素体现。

　　知情权作为法律制度，在国外已有了长足的发展。1776年瑞典制定的《出版自由法》，就确定了公文公开原则；1789年法国《人权宣言》第15条规定，社会有权要求全体公务人员报告其工作；1946年联合国大会通过的第59（1）号决议宣称：“查情报自由是基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键”，1948年《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张和不受干扰的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1949年《德意志联邦共和国基本法》第5条第1款规定：“人人有自由采访可允许报导的消息的权利”，第42条第1款规定，联邦议院的议会公开举行。

　　1966年《公民、政治和政治权利国际公约》，美国1966年《信息自由法》、1976年《阳光下的政府法》，1982年澳大利亚《情报自由法》等等，逐步将知情权纳入法律体系。

　　由以上历程可见，知情权从思想萌芽到形成权利概念，得到各国法律认可，最后成为了一项基本人权；知情权的内涵与外延也在不断扩大，随着时代的发展和人民认识水平的提高，知情权的概念内涵表现出不确定性，这使得知情权的概念难以界定。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、知情权的界定

　　知情权（right to know）是民主制国家公民享有的一项基本权利，也是一个国家民主法制进程的重要标志。学界对于知情权的界定，有广义、狭义之分。广义说认为，知情权泛指自然人、法人或其他社会组织，依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和代写论文权利。狭义说则认为知情权仅指公民享有的知悉、获取官方信息的权利与自由[2].

　　笔者认为，上述广义或狭义的知情权概念，要么过于泛化，要么过于狭隘，并不能体现当前时代知情权的准确内涵。我国目前正处于社会主义初级阶段，公民的法治观念正处于萌发阶段，法律素质尚有待提高。对所有有关信息予以知悉，在我国现有的国情下并不现实。而仅知悉官方信息，对非官方的社会组织或者法人情况的不了解，也不利于公民自身合法利益的保护。本文所指的知情权，是指主体在不侵害相对方合法权益的前提下，为主张自身的合法权益而了解相对方与自身权益密切相关信息的权利和自由，具体体现为信息的主张权和信息的接受权。对这一概念，笔者试分析如下：

　　首先，知情权作为一项基本人权，为普通公民、法人、社会组织、国家机关所享有，他们既为权利主体，又为义务相对人。自身的知情权需要得到保护，自身的其他合法权益也不能受到侵害，在知情权与其他合法权益的冲突中，应该得到合理协调。但在其中，处于弱势地位的公民更应该作为权利人处理，着重强调其权利。因为实践中，国家机关、社会组织或其他法人处于强势地位，其知情权更容易实现，也更容易践踏公民的知情权。

　　其次，知情权的主张是为了保护自身的合法权益，而不能为了满足属于好奇心，而侵犯他人隐私范畴内的其他合法权益。由此真正实现公民权益的平等保护。

　　最后，知情权包括信息的主张权和信息的接受权。主体向相对方主张知情权，相对方应依法履行相关义务，使相对方及时实现信息的接受权。

　　知情权按照评价标准的不同，可以分成很多种。其中最常见的分类是依据义务主体和内容的不同，分为知政权、社会知情权、个人信息知情权和公众知情权。其中知政权又包括行政知情权、立法知情权以及司法知情权。社会知情权则包括社会公权力机构知情权、公众团体知情权和营利性社会组织知情权。个人信息知情权是指对个人信息的知情权，比如自己的出生时间、地点，亲生父母、自己的身体状况等等。所谓公众知情权，则是指公民对作为公众人物，比如说政府主要领导，明星等有关信息的知悉权……由以上分类可见，知情权内容涵盖广泛，以上这些分类也并不能穷尽其外延，而且知情权既有公权性质，也有私权性质，是一项复合性的权利。本文所指的“宪法上的知情权”，当然是指带有公权性的知情权，因为私权性的知情权在我国已有《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》等私法予以规范。“宪法上的知情权”，主要指以上分类中的知政权和社会知情权。

　　三、知情权保护在我国的现状

　　（一）知情权保护在我国法律体系中的规定

　　1.宪法中无明确规定。在我国历次宪法中，都没有明确的关于“知情权”的规定，在我国现行宪法中，就有很多条款隐含了与知情权有关的信息。如宪法第2条规定的“参政议政权”，就必须以“知政权”的实现为基础。宪法第27条第2款，第41条所规定的公民的监督、批评、建议、申诉、控告、检举权力的实现，也必须以“知政”为前提。宪法第35条、71条、92条和110条的规定都体现了言论自由权，体现了知情权的精神。宪法第73条的规定，也体现了人大代表代表享有对国家事务的知情权。

　　2.少数单行法对知情权有简单但不系统的规定。早在1993年颁布的《消费者权益保护法》中，就有很多条款对知情权作出了规定，比如第8条第1款就明确规定了消费者的知悉权；第19条、32条对经营者、消费者协会义务的规定也从侧面反映了对公民知情权的保护。另外，在《证券法》、《基金法》、《保险法》、《行政处罚法》、《选举法》、《统计法》、《价格法》等法律文本中都有条文涉及到对知情权的规定，但都只是稍微提及，并不系统。

　　3.专门立法的规定。2007年4月5日，《中华人民共和国信息公开条例》得以公布，而且在2008年5月1日开始实施。令人欣慰的是，这部信息公开法可谓“集大成者”，对知情权做出了较系统的规定。

　　首先，《信息公开条例》确定了知情权的三大义务主体，即行政机关、授权组织和公共事业单位。由于处于稍强势地位的公司或企业法人已经有了相关私法的规范调整，所以《信息公开条例》确定的知情权义务主体，能较好地保护和实现公民的知情权。其次，《信息公开条例》确立了知情权的行使原则，即“以公开为原则，以不公开为例外。”事实上“绝对的权利导致绝对的腐败”，法治社会不可能允许绝对权利的存在，知情权也是如此。因此，该原则正是知情权相对性的体现，

　　最后，为保证公民知情权的顺利实现，《信息公开条例》设立了考核评议制度、监督检查制度、举报调查制度、行政复议制度和司法救济制度等。相信随着《信息公开条例》的实施，相关的制度规定会愈加完善，至于知情权的保护会取得何种成效，大家拭目以待。

　　（二）知情权在现实中受侵害的状况

　　我国公民知情权意识的觉醒，与2003年的“非典”关系重大。事实上，由于“非典”前期，由于某些行政领导为政绩着想，封锁了消息，导致许多人遭受了本来无需遭受的痛苦和灾难，公民的知情权遭到了极大的侵害。而当我国政府如实公布疫情，宣传其严重性和有效隔离措施后，公民们不再惊恐，而是对政府为战胜“非典”做出的每项决策，都给予无条件的配合和支持，并且很快渡过难关。这说明，公民知情权的实现、政府信息公开的程度与公民对政府的信任程度，是成正比的。

　　在“非典”前后，还有很多很多被封锁的消息，造成了大量公民的知情权以及许多相关合法权益受到侵害。例如2001年广西南丹矿难，就有县领导欺上瞒下，封锁消息，甚至粗暴干涉记者的采访，严重侵犯了民众的知情权。又如2003年3月，辽宁海城小学学生因集体饮用“豆奶”中毒，消息也被封锁，对作为当事人的学生和学生家长而言，将是多大的伤害！如此的事件接二连三，即使在《信息公开条例》已经颁布的今天，依然或多或少的存在。公民的知情权被无端侵害，必须通过一定的途径得以救济，否则会不利于社会的长治久安和法治社会的建成。

　　四、知情权的救济

　　（一）对知情权进行救济的必要性

　　由知情权的保护现状可以看出，虽然国家已经意识到保障公民知情权的重要性，总在强调行政公开，增强行政管理的透明度。但由于缺乏宪法、法律的明确规定，这些制度呈现出极不统一状态，还停留在较低的层次上。在我国现阶段，仅仅限于对知情权做隐含确认已经无法有效地进行保障，以宪法、法律的形式对公民知情权加以保护已很有必要。

　　1.增强政府公信力的需要。面对群众关于政府的决策的询问，大多官员都会“无可奉告”，对各种信息首先要内部消化，再公之于众，甚至不告诉公众，而把问题都自己扛。这样就会导致信息不透明，严重损害政府的公信力。

　　2.推动民主政治建设的需要。实施宪政有两个标志，其一是程序公开、透明，法治对国家的监督必须要求权力公开形式，即保障公民知情权。其二是保障公民权利的实现，而法治在保障公民知情权实现的过程中，也必然要求国家政治权力公开、公正地行使，从而推动民主政治的建设。

　　3.保障公民参政、议政权的需要。“公民有权了解自己议员的行为，对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度。立法会议和一切法定政权机关的辩论要公开进行，宪法要求的对公众公开应当尽可能地广泛。”[3]139-153公民知情权的实现依赖于政府信息的公开，而政府信息的公开能为公民直接参与国家事务的管理开辟新径，使公民能更好地参政、议政。

　　4.公民其他基本权利实现的需要在现代信息社会，每个人的生存发展都与信息息息相关，掌握信息的多寡已成为影响人们生存发展的重要因素，而对于信息的掌握，主动权主要掌握在政府手中。公民享有知情权的另一层含义是指公民有权要求政府提供相关信息，使公民能更好地实现宪法法律所规定的权利，公民知情权是基础性权利，它能否实现直接关系到公民其他权利的实现问题。

　　5.实现监督、防治腐败的需要。“阳光是最好的防腐剂。”这说明有阳光照到的地方腐败就会减少。而公民知情权的行使正是这样的“阳光”。公民有权知道适时的、真实的、透明的相关信息，才能更好地监督公民的所作所为，才能在保障公民合法权益得以实现的同时，更有效地遏制腐败[4].

　　（二）对知情权进行救济的可能性

　　1.我国宪法典规定了广泛的公民权利和国家机关法定职责的形式，间接承认了知情权总的宪法实体内容。如本文第三部分“知情权保护在我国的现状”所述，现行宪法第二章确认了公民的广泛权利和自由，为公民行使知情权提供了全方位的宪法依据。第3条第2款、第3款和第27条第2款、第41条第2款规定了各级人大和各级行政、司法机关接受人民监督的义务，还有第126条规定人民法院公开审判的原则等，这从国家机关等角度为公民知情权的落实设置了具体的实体正义保障。

　　2.我国加入了《公民权利和政治权利国际公约》等，也是对知情权的间接承认。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第18条就规定：“人人有权享受思想、良心和宗教自由。”第19条规定：“人人有权持有主张，不受干涉。”“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的，或通过他所选择的任何其他媒介。”这些对知情权的规定十分明确，表明我国对知情权的间接承认。

　　3.我国的立法法、代表法、选举法、各组织法等宪法性法律概括性地确认了知情权的实现程序。这主要通过规定人大会议公开、立法草案公开、已生效法律公开，公民和各类社会组织对立法提出询问和建议；选民和原选举单位对人大代表的推选、建议、批评、罢免和人大代表对立法、行政和司法工作的质询、调查、视察、列席会议、罢免、批评、建议；各级国家机关有答复、调查、移交、处理等法定义务和职责等，为知情权顺利实现提供了程序正义保障。

　　4·我国已有《信息公开条例》，可以此为基础完善立法。笔者认为可以在《信息公开条例》实施的过程中不断完善立法，进而形成知情权的法律保护系统，真正保障公民知情权得以行使和得到救济。

　　（三）知情权救济途径的设计

　　1.完善相关立法、建立知情权救济的法律系统（1）在宪法中明确规定知情权，即在下次修宪的时候，将对知情权的隐含规定明确化，比如规定“公民有权获取、了解国家、社会的公共信息的权利与自由”。在宪法中只需要有总则性的规定即可，具体的内容和实施办法则可由具体法律予以规定。

　　（2）完善已有的涉及知情权的法律规范，前面述及在我国已有部分涉及知情权的法律规定，但缺乏系统性、全面性，不利于这项基本权利的保护。如《消费者权益保护法》、《证券法》、《基金法》等等。我国应对国内这些现行法律进行全面归纳总结，找出存在的问题，以宪法规定为指导进行系统修订。

　　（3）以《信息公开条例》实施为契机，制定完善的知情权法律系统，包括《政府信息公开法》、《新闻自由法》、《保密法》、《隐私权法》、《监督法》《结社自由法》等等，从而和已有的经过修订的知情权保护法律规范一起构成知情权保障法律体系。

　　2.创设公民知情权的救济途径

　　根据《信息公开条例》，已有的救济制度包括行政系统内部的举报调查机制、行政复议机制、行政诉讼机制。各级立法机关和行政机关，应在实施《信息公开条例》的过程中，逐步制定适合本地实情的具体细则或实施办法。

　　此外，还应从宪法高度，设立知情权违宪审查机制，在尚无具体法律可循时，设立宪法监督委员会，对知情权违宪行为进行审查，保障公民的知情权。