论环境保护制度的健全与完善

　　摘要：文章就现阶段国家环境保护体制、环境保护规划理念、环境保护地方制度和环境保护公民参与等几个方面在运行中存有的问题进行了剖析，并针对性地就其完善和健全提出了策略建议。

　　关键词：环境保护；公民参与；地方制度

　　面对我国愈来愈严峻的环境污染态势，政府已开始下大决心 采取措施遏制环境污染。与此同时，环境保护工作必须高度重视 相关环保制度建设，而要推动环境保护制度的健康运行，亟须对现有环境保护制度进行健全和完善。

　　一、完善环境保护相关体制

　　（一）环境保护体制存在的问题

　　尽管目前在全国各省都建立了与之匹配的完整的环境保护体制，然而环境保护的现状却不容乐观，原因主要有几个方面： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，现有国家体制中就环境保护工作的的条块分割造成的弊病。各地方环境保护部门在受同级政府领导和指挥的同时，还受到上一级环境保护部门的监督，造成在权力运用上的重复和盲区。至今为止，地方政府与中央政府之间还没能就条条与块块间找到其关系处理的合理平衡点。

　　第二，在现有GDP成为地方政府政绩考核的主要指标下，地方环境保护部门实际上成了可有可无的弱势部门。地方政府官员为了追求政绩，可能会以牺牲环境保护为代价而追求短期的经济增长，在这种片面追求扭曲式的经济增长的背后不可避免的产生一系列政府职能扭曲行为。

　　第三，现有的环境保护群众性基础的缺乏。尽管随着公民综合素质的提高，公众的政治参与热情已有很大提高，也从曾经一度的高度性政治动员式参与演变为理性的公民政治参与，但就环境保护的群众性“政治参与”而言，其广度还很浅薄。原因主要来自与两个方面：其一，环境本身的公共性特征，使得环境保护者普遍存有“搭便车”的行为和动力不足。其二，当前环境保护体制中补偿理念和实施措施的不明确不完善，最终演化为：政府动用强大的政治优势唱独角戏，企业受制于政策被动式参与环境保护，群众冷眼旁观环境保护。

　　第四，环境保护市场机制的缺失。目前，就环境保护工作的开展和推动，更多的是依赖于政府的主导作用，而市场就其有效作用的发挥还未有显现出来，导致更多的主观上的认定和判断下的主观纠正行为。国家部分省市过度依赖自然资源追求片面的经济增长无异于杀鸡取卵，导致资源的过度开采和环境污染的严重后果。

　　（二）环境保护体制的完善

　　在响应党中央“转变经济增长方式”政策号召的同时，有效发挥市场的功能，从而寻求一条环境保护的科学发展之路，是当下和今后的必然选择。

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第一，环境保护部门职能的充分发挥。一方面，环境保护部门在国家规划经济发展时就环境保护制度制定前得充分参与；另一方面，各地区环境保护部门在国家宏观环境保护的规划和指引下有针对的就地方环境保护制度的跟进和监督落实。

　　第二，建立完善的环境保护制度。环境保护工作要真正有章可循，就必须有完善的环境保护规章制度可以依循和参照。在健全环境保护制度方面，不仅要改革现有的已不能很好适应经济发展新形势的规章的制度性障碍，废除不利于新形势下环境保护工作的政策安排，设计和建立新的环境保护的体系和规章制度。

　　第三，充分发挥市场在环境保护中的力量。强调市场的调节功能，完善环境保护中产权职能和补偿机制的明细，结合地区实际针对资源使用和环境污染，完善直接公共付费机制、计划配额交易机制、私人付费机制、排污权交易机制等。从而，最终能充分发挥市场和政府的双重保护作用推动环境保护工作的开展。

　　第四，改革现有的官员政绩考核体制。构建科学合理的绿色GDP考核体系，不仅要有政绩观正确理念的合理构建，还要进行环境保护制度的创新。环境保护部门职能作用的有效发挥，应适时推出环境保护部门的垂直式领导和管理。

　　第五，完善地区能源战略。转变经济增长方式，合理开发和利用各种能源，就要求对地方能源战略进行完善，提升能源使用效率，积极开发更加环保和节能的新能源。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、环境保护规划理念创新

　　（一）环境规划中存在的问题

　　我国环境保护规划在制定和实施过程中存在诸多不足主要表现为：

　　首先，环境保护规划内容上的单一。环境保护规划是为了使环境与经济社会协调发展而对自身行为和环境保护所作出的合理安排。而现实当中的多年来我国还没有编制出涵盖这令部分内容的环境保护规划，更多的是单一的环境污染污染治理。其次，环境保护规划前瞻性思维的欠缺。目前的环境保护规划重点仍停留在对污染的控制阶段，对影响人类健康的保护缺乏前瞻性统筹战略考虑。

　　再次，环境保护规划层次较低。现有的环境保护规划仍属于部门规划，层次较低。由于国家经济发展规划中环境保护部门前序性工作参与的缺失，导致环境保护部门的环境保护规划带有浓郁的部门色彩，更多的是国家宏观经济发展的补充和附属作用，在执行时未能引领全社会的积极参与。

　　最后，环境保护规划缺乏长远规划。当前，我国的环境保护工作的部署更多的是围绕已出现的污染展开，是典型的“头疼医头，脚疼医脚”，其滞后和封闭性完全显现了出来。

　　（二）环境保护规划理念的创新

　　其一，从宏观上定位环境保护规划。环境保护规划在前瞻性思维的引领下其内容要能很好的涵盖经济社会活动和自然环境保护两个方面，充分体现国家意志的指导性与约束性。环境保护规划理念的设计能真正的提升到战略性的高度，引领社会各部门的积极参与和配合，全面系统的部署各部门的环境行动，引导国民经济与社会持续健康发展。

　　其二，创造多种形式，引导全社会广泛的群众参与。就目前而言，政府在环境保护规划中的主导型作用的发挥还占主导地位，在这种环境保护规划的模式下，以政府主导为契机，深入分析我国资源环境特征和资源环境与社会经济结构、布局的相互关系，充分发挥环境保护职能部门的主导作用，协调各部门共同管理环境的作用，创造新的以环境保护职能部门为突出作用发挥的新型环境保护规划管理模式。

　　三、健全环境保护地方制度

　　（一）环境保护地方制度能力表现

　　地方制度能力是影响环境保护集体行动效能的一个最主要的因素。环境保护地方制度的存在不仅为环保成员间就环境保护的消息提供了交流和沟通的平台，也为环境保护的集体行动提供了监督依据。集体成员在了解和遵守地方制度所定义的规则时，对制度所发挥的监督、惩处作用的遵循下，地方制度能力就能很好的消除和规避环境公共资源利用的“搭便车”行为。不论集体成员参与环境保护的动机是什么，地方制度是保障环境保护成员动机转化为现实环境保护行动的关键性的推动力量。与此同时，地方制度也在集体内部建立起了一个高效的社会网络来加强集体成员间的密切联系，为其地方制度能力的发挥搭建了人力资源平台。

　　（二）环境保护中地方制度本身的弱点

　　首先，环境保护地方制度的地域性特征。地方制度的制定总是结合当地的自然、经济等要素综合制定的，其显著的地域性的特征，在很好的发挥其保护当地环境作用的优势下，其固定性和局限性，很难简单地将一种成功的地方制度应用推广到更大范围去。

　　其次，环境保护地方制度在解决发生在区域间的环境问题时能力有限。由于环境保护地方制度的地域性特征，当该区域内文化差异较大或者环境保护地方制度多样化程度较高的时候，甚或区域与区域间面对资源外向性利用的时候，地方制度能力的发挥将受到很大的限制。

　　最后，现实亟待解决的问题是地方制度在实践领域一致性的缺失。对环境保护地方制度的系统化和规范化，以及对地方制度能力的认可，为未来环境保护地方制度的建设创造了一个良好的制度环境和条件，也为地方组织环境保护工作争取到了更多的外部支持力量和独立身份的认可。

　　（三）环境保护地方制度的健全

　　健全环境保护地方制度，首要的是要在思想和理论层面就环境保护做前瞻性思考。所谓前瞻性的思考，最关键的就是要能够对环境保护的意义及长远性作出宏观的统筹考虑。思想的突破为的是防止和阻止“善良动机带来破坏行为”的现象发生。要能够把环境保护工作同国家的经济发展中就环境问题的考虑结合起来，然后结合地方实际作出针对性的条文。分析和确定资源使用者经济动机背后的文化因素。通过对文化因素的考虑来结合经济的发展做到振兴地方制度的作用，从而在制度执行时能对文化和伦理因素起到进一步的强化作用。用不断发展的新理念充实地方环境保护制度的内容。用科学发展观的先进经济理念和国际先进环境保护方法不断糅合到地方环境保护的管理框架内，从而对以经济利益为驱动的资源过度开发利用现象起到积极的遏制作用。

　　四、更新环境保护公民参与激励机制

　　（一）现有公民环境保护参与机制存在的问题

　　透过我国公众环境保护的参与路径不难发现，公民环境保护参与机制存有的主要问题表现在如下几个方面：

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第一，环境保护立法“提案权”的主体范围太小。现阶段，就环境保护工作的立法议案的提出只限于人大代表，这就明显限制了环境保护工作普通民众的立法动议权利。

　　第二，普通公众就环境保护工作参与立法的法律程序不健全。尽管法律也规定了立法中公众参与的形式，诸如征求公众意见、环境保护立法调研、立法座谈会、论证会等等，但是大部分公众的参与程序的规定都是任意的，也就是说，形式上的参与不能保证立法机关或行政机关对公众意见的采纳，以至于实际运行也比较随意。

　　第三，环境保护制度方面，在我国还没能建立“公益诉讼”制度，导致了普通公众的环境权益无法得到有效的维护。

　　（二）完善我国环境保护公民参与法律制度的建议

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第一，通过宪法和环境保护基本法确立公民的环境权，并将其具体化。明确公民的环境权也是实行民主的一个组成部分，更是构建法治国家的必需。

　　第二，建立健全环境保护公民参与的程序。在环境保护相关法律中，应明确公众环境保护参与的时间、权利、可参与的范围和方式选择等等。除了已实行的调查公众意见、咨询专家意见及召开座谈会、论证会、听证会等五种具体形式外，还应结合网络、媒体等新途径，扩大公众环境保护的参与渠道。

　　第三，建立健全公众参与的环境保护问责机制。要保证公众参与机制的切实施行，必须要在制度上为公众参与提供可行的渠道与责任追究机制。对规划编制单位、项目建设单位及环评机构在对待公众参与环评方面的认识水平、本身积极性的调动和应尽义务的履行等等都要有相关的问责机制的建立。公众意见出现分歧时，最终的决断权也应有法可依。因此，在将来的立法中有必要对此予以明确。

　　第四，有效发挥环境保护非政府组织的力量，充分调动人们群众和非政府组织的环保积极性。政府应采取多种形式普及环境保护教育工作，努力培养群众的环境道德，使之树立强烈保护环境的自我约束意识，应督促各部门和单位多开展可持续发展战略和环境保护的宣传教育，吸引广大群众参与创建绿色机关、绿色企业、绿色学校、绿色社区等活动。此外，政府通过有关程序在赋予环保组织合法身份的同时，在资金和项目上也应该给予帮助。

　　第五，建立环境保护公民诉讼制度。长期以来，由于我国“公益诉讼”制度的缺失，导致公众的环境权益无法得到有效的维护。因此，有必要为公众的环境保护开辟新的路径，通过环境保护“公益诉讼”制度的建立，发动社会团体、公众组织参与诉讼，不仅可以监督环境保护中政府的执法行为，也可以提高公众的环境意识和责任感。

　　注释：

　　①宋国君。环境政策分析。北京：化学工业出版社。2008年版。

　　②熊勇。环境保护中公民参与制度研究。前沿。201（15）。