农地发展权法律制度的问题研究分析

　　摘要：农地发展权创设的主要目的在于保护农用地、保护生态环境、保护自然资源。农地发展权为英美法系国家一项重要的地权概念，是指变更土地使用性质的权利。我国开革改放三十年经济的快速发展，尤其是近些年来，我国大量耕地被非法转为建设用地和被征地农民的合法权益受到损害，我国学术界对农地发展权已经展开了相关的理论研究，而我国现行的法律中也没有相关农地发展权的规定，农地发展权的问题在我国日渐突出。

　　关键词：农地发展权  合法权益  法律

　　一、土地发展权与农地发展权的涵义

　　土地发展权的根本观念，就是发展土地的权利，是一种可以与土地所有权分割而独立存在的财产权利。土地发展权（landde-velopment right）也可以称之为土地开发权，是土地权利的一种类型。《各国土地制度研究》引入了土地发展权的概念，并介绍了英美法系国家的一些做法。创设土地发展权后，土地所有权的范围是以现在已经依法取得的既有权利为限。该报告认为：所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权。如对土地原有的使用的集约度的提高或是土地变为城市建设用地。

　　李世平认为：“土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。它是土地处分权中最重要的权利。”

　　胡兰玲认为：“所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权。它包括空间（高空、地下）建筑权和土地开发权。如将临近城市的农地变更为商业用地或对土地原有使用集约程度的提高等。”

　　从以上学术观点来看，土地发展权创设的目的是为了保护土地，保护自然资源、保护社会公共利益、维护土地所有者和使用者的合法权利。笔者将土地发展权界定为：土地发展权是一项可以独立支配的财产权利。土地发展权是改变土地原有用途与利用程度等利用方式的权利，从内涵的角度分析，土地发展权应该包括农地发展权。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、农地发展权的涵义及特征

　　（一）农地发展权的涵义

　　农地发展权也是一项可以独立支配的财产权利。农地发展权是获取农地非农化过程中所产生的经济价值的权利。农地非农化用途包括建设用地，工业用地，商业用地等。我国的农地发展权主要包括：（1）农村集体农用地依法被转为商业建设用地使用；（2）国家通过征地将农村集体土地转为国家建设用地使用。

　　（二）农地发展权的特征

　　农地发展权是一种排他性权利。农地发展权制度的制定主要是防止人地矛盾不断激化，保护耕地资源和生态环境。农地发展权应与土地所有权相区分，是可以独立于土地所有权之外的权利。农地的所有者拥有土地的所有权，但并不意味着农地发展权的权利归其所有。

　　创设农地发展权的意义在于受法律保护，防止征地权滥用的手段。随着社会经济的快速发展和购房需求的增加，耕地资源的数量会大幅度地减少。甚至威胁到我国的粮食安全。所以，农用地转为建设用地的成本不断增加，农地发展权的价格不断上升是农地增值的主要体现，农地发展权具有潜在的升值空间。

　　三、农地发展权的法律性质

　　公权是由权力机构行使，命令和服从是公权行使最重要的体现，以保护公益为目的，行政机构和权力机构为公权主体。私权是以平等双方意思自冶为前提，以保护平等主体之间的财产权利和人身权利，私权的主体为公民或者是其它组织。公私法的划分理念，源自古罗马法学家乌尔比安的思想。农地发展权是具有公私权两种性质的权力。

　　另外，在某种情形下也赋予私人根据意思自治变更土地使用用途的。根据英美法系国家的规定，自从农地发展权制度创设以来，其归属主体为国家与农民个人。农地发展权是农地使用用途变更的权利，同时，另一方面土地使用用途的行政行为由相关政府行政机关行使。所以，农地发展权是兼有公私权力双重属性的权力。

　　四、我国农地发展权制度缺失的原因分析

　　（一）对农地发展权的归属存在不同意见

　　对于农地发展权的归属，我国学者主要持有三种观点：（1）沈守愚、胡兰玲等主张将发展权归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权，同英国模式；（2）张安录、陈平等主张将发展权归土地所有者，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许农地发展权可以和其他普通商品一样在市场上自由交易，同美国模式；（3）认为农地发展权应该由国家、农民及农村集体经济组织共同分享。周诚认为征地中的“土地增值”应该在国家、地方政府、农民和农村集体经济组织等单位之间合理分配。

　　（二）制度上的原因

　　1.现行法律对农地发展权的限制。世界各国都在土地征用权行使的限制条件上做了相关规定。为了防止滥用土地征用权保护土地所有者的合法权利。土地征用必须符合公共利益是其中一个主要的限制条件。土地征用在土地管理制度中占有举足轻重的地位。假如国家土地征用权不受到限制，将侵害土地所有者的合法利益。国家因公共事业的需要对土地进行征用，遵循法律，按照规定对土地进行征收并予以补偿的行政行为。在我国，国家对土地的征用是将农民集体的土地所有权收归其所有。实质上，剥夺农地所有者的所有权和使用权是国家行使公权力的一种行政行为。

　　2.农地发展权在现行法律法规中没有相关规定。土地发展权在宪法中没有规定，同样农地发展权也没有相关的规定。《宪法》第十三条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”。《宪法》第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国《宪法》的规定过于笼统，有相关人权保护的规定，农地发展权的规定却不见踪影。

　　五、我国农地发展权制度创设的必要性

　　（一）农地发展权的创设是对我国土地产权制度的补充

　　设立农地发展权的主要目的是对国有土地的所有者和集体土地所有者和使用者，在利用土地集约度问题上的制约。在现实的情况中，土地的利用开发，土地所有权处于“虚置”状态。主要是以土地使用权为核心。国家和农村集体组织是我国土地所有权主体。在市场经济体制下，每个农村集体组织都是相对独立的，均有不同的利益需求。国有土地以及部分集体土地实行土地使用权与所有权分离的制度，而土地使用权主体包括法人和其它组织。

　　（二）农地发展权需要在我国土地开发制度中明确规定

　　在众多利益主体中，要保证利益分配的公平合理性，就必须明确开发利益的归属，即农地发展权。创设农地发展权制度，在土地开发过程中，国家、农村集体、农民个人分配土地的增值收益就有法可依；农村集体建设用地使用权流转的收益分配制度，就有法可循。我国的土地开发过程分为集体土地征用、开发与建设许可、开发建设工程实施等。

　　农地发展权制度的创设通过发展权移转和发展权补偿等适当机制消除土地开发中的利益分配不公现象。同时农地发展权制度可以对不同区域土地所有者和使用者利益分配的不公进行调整。

　　（三）农地发展权制度的创设是加强耕地保护的需要

　　社会经济的发展与土地的开发利用是有很大关联的。社会进程的不断演变，土地管理的问题日渐凸显。保护耕地和珍惜、合理利用土地是我国的基本国策。我国有13亿人口，全国面积960万平方公里。人均面积与其它国家人均面积相比较少。尤其是不能利用的沙漠、冰川、戈壁等又占去了相当大一部分，人地矛盾很突出。一些地方政府违法审批农地，乱占耕地。城镇建设向其以外延伸，土地粗放利用。土地闲置，非法转用使用权等现象违背自然规律，忽视生态环境保护。农地发展权法律制度的缺失是这些问题的原因所在。

　　（四）农地发展权制度的创设是解决我国现实土地管理问题的需要

　　我国的土地征用制度，弱化农民的权利，制度赋予国家在行使征用土地的权利时不受限制和约束，所以在弱化农民的权利的同时对征用农地收益的分配也会产生不公平之处。公共利益的界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难，是农民合法权益遭受侵害的直接原因。在工业用地、建设用地的不断增加，土地一旦由农用地转变非农业用地，农地的基本价值有了很大的升值空间，可是农用地的权利主体却不能参于该收益的分配。因为利益的分配是农地权利在经济利益上的体现。这种价值分配的方式从根本上损害了农村集体及农民的根本利益。农村集体土地产权的不完整，使得征地成为把农用地转为建设用的惟一合法途径，从这个角度考虑，农村集体土地的发展权总是会被压抑。因此，设立农地发展权制度也就势在必行。

　　六、我国设置农地发展权制度的重要意义

　　（一）集体土地的产权关系进一步和谐

　　现阶段，农村集体拥有土地的所有权、使用权、收益、占有以及处置权。对于土地的流转，国家完全垄断了建设用地的供给，从而完全剥夺了农村集体的土地发展权。法律只允许农用地在同一用途内进行流转，不允许集体非农建设用地直接进入土地一级市场。通过农地发展权制度的创设，集体所有制可以在与国家所有制处于同等法律的地位。

　　目前，尽管在形式上集体土地所有制和国家所有制具有同等的法律地位，但在现实中，农村集体的土地产权结构处于“虚置”状态。农地发展权的设立，农村集体拥有的土地产权结构将得到进一步完善，可以使农村村集体和农民群众参与公平合理的土地价值增值分配。

　　（二）农地发展权制度创设的意义

　　为了非公益性质的建设用地及商业用地，由于集体土地产权的缺失，国家利用征地权进行征用集体土地时，集体找不到相应的法律来维护自己的合法权益。因此，在法律体系中构建农地发展权制度，对于完善土地立法和土地管理的改善，规范土地征用活动，保护农民合法权益具有十分重要的意义。

　　集体土地产权的不健全与土地征用权的滥用有一定的关系。在工业化和城市化快速的发展中，由于农地发展权存在着潜在的巨大经济利益，导致大量土地滥用，损害农民的权益，使失地农民的生存、发展权利得不到切实的保障。农地发展权制度的创设对保障失地农民的生存和发展有着重大意义。对土地征用制度也有一定制约和约束。

　　注释：

　　①孙弘。中国土地发展权研究。中国人民大学出版社。2004.37.

　　②张文显。法理学。北京高等教育出版社。2007.2.

　　③钱忠好，曲福田。规范政府土地征用行为切实保障农民土地权益。中国农村经济。2004（12）。