“后危机时代”我国地方科技立法创新研究

　　内容提要：后危机时代地方科技立法的创新对地方科技与经济的发展具有重要意义。我国地方科技立法进程和规制模式存在差异，地方特色、保障性、监督机制及科研成果界定机制普遍匮乏。各地方政府必须充分利用地方立法权，细化和完善国家科技立法；加强科技法规的创新力度，明确低碳经济在科技制度中的地位；注意地方科技立法的区域特色，突出与本区域经济发展战略的结合。

　　关键词：后危机时代　低碳经济　地方科技　立法创新

　　伴随着世界经济的复苏，“后危机时代”已经成为当今社会经济发展的背景。“后危机时代”的概念目前并未有明确的定义，网络上的解释是：随着危机的缓和，世界进入了一个相对平稳期。但由于固有的危机并没有或是不可能完全解决，而使世界经济等方面仍存在着很多的不确定性和不稳定性，它就成为一种缓和与未知的动荡并存的状态。①这是对一种现象的解释，不是完全意义上的定义。但无论如何，应对这样一个无序的不确定的动荡时代，无疑需要通过科学技术创新从根本上解决社会的进步和经济的发展问题。为此，研究我国仍然偏于落后的地方科技立法在“后危机时代”背景下的创新问题，探讨通过新型科技制度促进我国从“高碳经济”向“低碳经济”的转变，具有十分重要的意义。

　　一、“后危机时代”我国科技立法创新的必然与应然

　　（一）科技创新是世界各国应对“后危机”“不确定性”和“不稳定性”的根本

　　国际经济发展的历史表明，每次危机都是一种破坏性的重组，谁能在危机后把握发展趋势实现转型和突破，谁就能在世界经济发展中占据领先位置。而本次危机后的“不确定性”和“不稳定性”，使世界各国都不约而同地认识到科技创新是应对“后危机”“两性”的根本，是实现经济转型和经济突破的关键。因此，尽管金融危机给世界各国带来了经济上的困境，但这并没有影响世界主要国家在科技上的投入，相反，各国都试图通过增加科技投入、制定科技方针政策促进新一轮的科技创新，稳定和巩固经济的复苏。如美国，奥巴马承诺将把美国GDP的3%投资于研究和创新。②加拿大政府则于2009年初推出《经济行动计划》，将科技创新作为应对经济危机的主要手段，并在2009-2010年度增加科技投入至107亿加元，创下了加拿大历年科技投入的新高。韩国政府在2009年初通过了“绿色工代写论文程”，计划在未来4年投资380亿美元，用于研究开发生态工程。③上述表明无论东西方，各国都注重科技投入，把科技创新作为应对“后危机时代”经济问题的根本措施。

　　（二）低碳经济是“后危机时代”科技创新的主要内容世界各国不仅确立了通过科技创新应对“后危机时代”、从根本上解决可持续发展问题的国策，而且几乎没有悬念地将主要的科技投入定位在发展低碳经济上。2009年底在丹麦举行的世界气候大会上，各国的争论焦点都集中到碳排放削减量上，尽管会上达成了不具法律约束力的《哥本哈根协议》，但削减碳排放，发展新能源，走低碳经济发展道路已经成为不可逆转的世界趋势。未来的国际贸易中，低碳将会成为新型的贸易壁垒，产品的标准“碳标签”已经成为国际贸易的新热点。如英国政府的CarbonTrust（碳基金）鼓励向英国企业推广使用碳标签，日本则鼓励本国公司在商品包装上详细标注产品生命周期每个阶段的碳足迹，欧盟更是对生物燃料的碳足迹衡量作出了强制性的规定。④可见，只有发展低碳经济才能领先世界经济。

　　（三）地方科技立法创新是我国低碳经济模式确立的关键

　　世界金融危机爆发以后各国贸易保护主义盛行，国际消费市场萎缩造成我国外贸出口困难重重，给我国经济发展带来了沉重打击。产业结构层次过低，经济发展依赖外需，这种状况一直是我国经济发展的致命缺陷。在“后危机时代”，产业转移和产业升级是我国经济转型的重要主题。各地方因其不同经济区位战略，承担着不同的产业发展任务，能否完成自己的“使命”，成为国家经济转型的关键。2010年1月，国务院正式批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，皖江城市带承接产业转移示范区是我国首个获得批复的国家级承接产业转移示范区，标志着国家首次将产业转移上升为国家级的战略。产业转移绝不是简单的重复搬迁，而是产业结构优化和升级后的转移，是强调环境保护、生态文明下的转移，这也为经济融入“低碳因子”提供了契机，但这需要科技立法对低碳型的科技创新予以支持。然而国家层面的科技立法中尚未体现对低碳技术支持的规定，各地方区域的资源禀赋、经济战略任务又各不相同，因此，在这场低碳经济的大潮中，地方科技立法实现“因地制宜”地创新，是加快引导适合本区域经济发展所需求的低碳型科技，使得我国各区域产业结构调整融入低碳因素，从根本上确立我国低碳经济模式的关键。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、我国地方科技立法的现状与问题

　　我国国家科技立法是以《中华人民共和国科学技术进步法》为核心，以《促进科技成果转化法》和《科学技术普及法》等为配套的体系，这三部法律在国家层面上为地方性科技立法作出了宏观指导，而具体到各省市自治区，该如何通过科技立法促进本区域的科技创新？首先，必须搞清楚我国地方性科技立法的状况与问题，以及存在问题的原因。

　　（一）地方立法进程和规制模式存在差异

　　我国地方性科技立法可分为以下四种类型：一是追随型，即随着我国科技法的修改而及时对科技法规作出相应修订，如2007年国家《科技进步法》修订后，厦门市随之对该市科技进步条例进行修订。二是探索型，或明确“创新”在科技进步中的地位，如重庆市出台《重庆市科技创新促进条例》；或积极建立自己的立法体系，如太原市颁布了《太原市促进专利转化办法》、《太原市科技风险投资促进条例》、《太原市促进科技服务业发展办法》系列规章。三是稳重型，如《江苏省科学技术进步条例》自从2002修订后至今未作修改，但以配套的政策措施《省政府关于鼓励和促进科技创新创业若干政策的通知》（下简称《五十条》）弥补立法的滞后。四是迟缓型，如青海省、西藏自治区均缺乏相应的科技法规。

　　在立法模式上，各省市也存在差异。早期立法的省市，其条例名称多以国家立法名称为准，如《浙江省科学技术进步条例》；但新的地方性立法则多已突破了惯例，如《昆明市科学技术进步与创新条例》。这些条例将“创新”的主题显现在科技立法的名称上。至于立法结构似也发生了变化，如关于科技进步奖励的规定，《江苏省科学技术进步条例》将其列为第9章进行规定，而安徽省则出台专门的《安徽省科学技术奖励办法》对之进行规范。

　　（二）地方立法中的地方性特色匮乏

　　我国曾有学者指出：“随着立法数量的日益增多，法律、法规和规章之间的重复和互相‘抄袭’现象时有发生，特别是地方立法就更为严重。”⑤地方科技立法应坚持以国家科技立法为指导，结合本区域的经济发展水平、自然资源、人文资源、产业战略任务等来设计具有地方特色的科技立法。然而，事实是我国地方科技立法在具体的条款规定上地方特色不明显，存在简单的“抄袭”国家立法的现象。如对于《科技进步法》，各地方的相关立法能够“结合本地特点在总则规定中提出创见的少，重复国家法律规定的多”。⑥

　　上述这种地方性特色的缺乏主要表现为： （1）未能体现本区域经济发展的特色需要。如《安徽科学技术进步条例》中就没有规定安徽科学进步应重点支持的领域，作为首个国家级承接产业转移示范区的安徽，应当加快修改自己的《科技进步条例》，以适应产业转移承接区发展的需要。（2）未能充分利用地方立法权。根据我国《立法法》的规定，省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市都拥有制定地方性法规的权力。然而我国拥有地方性立法权的较大的市，在省一级进行框架性的立法之后，大多没有很好地根据本市的科技发展需要来进行更为精细具体的立法。在市一级的地方性立法上，大部分城市的立法体系不够完备，仅靠一些政策性文件和上级立法进行引导，没有充分发挥地方性立法的作用。

　　（三）地方法规普遍缺乏保障性和监督性的具体规定地方科技创新不仅需要地方政府在立法中对科学技术进步实施鼓励，提供良好的科技创新法制环境，而且需要在立法中保障政府对科技进步的投入、保障投入资金的有效落实、保障企业科技创新计划的实现等。然而，现实情况是我国的“科技立法片面强调科技规则的特殊性、倡导性，忽视其应有的普遍性和强制性。”⑦地方性科技立法由于缺乏对类似科技投入经费的监督机制以及对创新主体的可操作性的激励机制，使得地方科技立法在某种意义上成为一种宣传性的“软法”。如在科技投入方面，江苏省在2006年出台的《五十条》中的第29条要求“保证科技经费增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度”、“省、市、县每年新增财政支出中科技支出的比例分别不低于6%、3%、2%”等。但是对于这个比例数额的科技投入由谁来监督落实到位却并无规定。科技立法中类似的立法问题还有很多，特别是对于政府的引导科技创新的职能的规定中，大都以“鼓励”性、“应为”式予以表达，没有具体、明确、硬性的“不作为”后的责任及处罚。

　　（四）地方立法缺乏对科学技术和科技成果的控制机制

　　从科学技术发展的逻辑来看，工具性和操作性是技术理性的本质，这种技术理性需要价值理性予以限制。然而，由于我国是一个发展中国家，经济发展是 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一要务，现实立法中更多的是强调科技进步对经济的推动作用，却忽略了法律对科学技术负面影响的控制作用。⑧《高新技术企业认定管理办法》和《国家自主创新产品认定管理办法》中对高新技术企业和自主创新产品认定进行了程序和标准性的规定，但其中却忽视了对高新技术的限制性机制，如污染问题、伦理问题。很多地方也都各自出台了自主产品认定的办法，如《江苏省自主创新产品认定管理办法（试行）》第6条对江苏省自主创新的产品认定进行了规定，要求“产品的技术水平在同类产品中处于国内领先并达到国际先进产品”、“具有潜在的经济效益和较大的市场前景或替代进口”，也只是在强调产品创新和效益问题。另外在优惠措施方面，如江苏发布的《五十条》允许企业按当年实际发生技术开发费用的150%抵扣当年纳税所得额，那么当这种技术开发虽然能带来生产率提高，但是却会带来更大的污染时，是否也能给予此类技术开发费用予以优惠呢？这种只强调创新，缺乏限制条款的企业认定条件和办法，会导致政府单纯从GDP增长考虑，而放松对引进“高新技术企业”及其优惠的认定标准。事实上，国外发达国家在向我国进行技术输出时，很多都是高污染的被淘汰的技术。在世界低碳经济发展大潮的背景下，笔者认为在科学技术和科研成果的认定中，应当重视对创新条件的控制及对污染、高碳类科技成果的限制。

　　三、“后危机时代”下我国地方科技立法的创新思考创新已为当今时代的主流，而“低碳”则是现在以及未来的限定词。在“后危机时代”背景下，我国地方科技立法应立足于本区域的经济发展阶段的特点，根据时代发展的潮流进行创新，以便更科学、更有效地推动地方低碳经济的发展和低碳模式的建立。

　　（一）充分发挥地方立法权，实现地方科技立法体系的创新

　　（1）健全配套立法，对于上位法中多采用的鼓励、倡导性条款应予以责任化，明确问责的对象以及“不作为”和违法行为的后果。如针对科技投入的不到位问题，可以通过立法设置科技投入的监督部门，专门对科技的财政投入、管理、执行进行全方位的监督，或者将科技投入纳入政府部门的考核体系。如江苏省在2009年发布的《省政府办公厅关于转发省财政厅省科技厅江苏省市县级财政科技投入考核办法（试行）》的通知中将科技投入的考核作为推选全国和省科技进步先进市、县的重要依据，并与各市、县科技项目申报、立项、经费资助及实施管理等挂钩。

　　（2）健全配套立法，为科技成果的转化提供市场服务。如在创新型的《太原促进科技服务业发展办法》实施的同时，太原市政府又出台《太原市人民政府关于贯彻〈太原市促进科技服务业发展办法〉的实施意见》（以下简称《实施意见》）和《太原市科技服务机构和组织备案管理办法》，对《太原促进科技服务业发展办法》进行补充性规定，其中《实施意见》的第五部分就对支持科技服务业的方式进行了细化，如第五部分第（二）条明确了支持科技服务组织通过知识产权质押的方式获得贷款，第（五）条还规定“对促进高新技术成果转化或发展高新技术产业的科技服务机构和组织，符合条件的推荐认定为高新技术企业，享受高新技术企业优惠政策”。

　　（3）健全配套立法，为科技企业提供融资支持。从2009年开始，我国已经确立两批知识产权质押融资的试点城市，这些城市应当尽快出台具有可操作性的知识产权质押融资的规定，对本地科技型企业的融资提供支持。从长远角度看，随着我国近些年开始资产证券化试点工作的逐步展开，一些高科技产业密集的地方，如上海、深圳应当加快对知识产权证券化制度的研究，力图在知识产权证券化进程中先行试点，通过制定相关的法律法规，为科技人员及科技企业的融资开辟更多的途径。

　　（二）通过地方科技立法形式创新，明确低碳经济在科技制度中的地位

　　（1）将可持续发展原则作为地方科技立法的指导原则。具体在地方性科技进步基本法中，将可持续发展原则列入总则部分，凸显以可持续发展观引导科技立法的价值理性；进一步明确“科学进步”的定义，将不利于经济、社会可持续发展的科学技术排除在立法支持的范围之外，以便从宏观上控制政府大力支持的科学技术领域。在具体的优惠措施中，强调对低碳技术、绿色环保企业的支持。科学研究与开发机构方面，应明确对于低碳技术研究的大力支持以及可操作性的规定。如在推动企业自主创新中给予企业开发该类技术更高的抵扣税额，在吸引高新技术企业落户上制定严格的认定标准，对高污染、高耗能的“高新技术企业”不再给予优惠，对低碳、环保型的高新技术企业要予以更高的优惠措施，如增设绿色补贴项目等。可惜在最近刚出台的几部地方性科技进步立法中，均无此种意识，如2009年7月27日发布的《重庆市科技创新促进条例》的第33条关于财政性科学技术经费支持科技创新活动的列举式规定中，只强调了创新技术，而无对低碳技术的明确支持。

　　（2）制定专门的促进低碳科技发展的法令及配套政策。2010年我国的“两会”上，陕西省高级人民法院副院长黄河提交议案，建议国家尽快通过《低碳经济促进法》来规范企业行为和公民消费行为。而在地方上，广东省第十一届人大常委会会议上也提到“以实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》配套立法为重点，更加注重绿色经济和低碳发展领域的立法，抓紧制定关系广东经济发展方式转变急需的法规”。⑨因此，制定专门性的低碳促进立法已经成了世界、我国甚至各省市的立法工作重点，有条件的地方可以尝试结合本地区经济发展水平，通过制定专门低碳科技促进性立法或政策，明确低碳科技的含义、低碳科技投入在政府科技投入的最低比例、企业在开发研制低碳产品的税收优惠、政府优先采购低碳型产品以及对科学研究中低碳性项目的优先支持等，从而保证我国地方低碳、环保技术的先行及产业结构的转变。

　　（三）建立创新型地方科技法制，凸显地方科技立法的区域特色

　　（1）明确企业主导型抑或政府主导型。从国家科技法制定到地方科技条例逐步出台的近20年的时间里，很多学者都在论证我国科技立法应当突出企业主导型，强化企业科技创新的主体地位。但在这段漫长的时间里，并不见企业主导型的有关规定发挥多大的作用；相反，纵观他国建设创新型国家的经验，在技术创新发展的初期阶段，大多是充分发挥政府在国家科技创新体系中的主导作用，随着企业研发实力的增强才逐步走向企业主导型。○10我国区域经济发展严重不平衡，东部沿海地区的企业研发能力较强，适合采取企业主导型的科技创新立法，而在相对研发能力较差的西部地区，过早忽视政府在科技创新初期的主导作用是不可取的。最新的一些地方立法似乎已经意识到这一点，如“在《重庆市科技创新促进条例》的研究形成过程中，认为政府及其部门在推动科技创新中的影响是 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一位的”，○11因此在其立法的第4条就明确规定：“促进科技创新坚持以政府为主导，企业为主体，产学研联动，全社会参与，实施科教兴渝支撑战略”。

　　（2）从实际出发确立扶持重点。地方科技立法要根据本地的资源禀赋以及经济战略区位，明确并突出本地应重点支持的发展领域。如《上海市科技进步条例》第4条就明确突出了上海市重点“发展高新技术，使高新技术产业化，利用高新技术改造传统产业。”《江苏省科学进步条例》中也有重点领域的规定，《昆明市科学技术进步与创新条例》在总则部分第3条就明确规定了“指导和扶持少数民族地区和贫困地区的科学技术进步工作”，突出了当地少数民族和经济落后的特点。

　　（3）防止科技“官员”侵占科技人员科研成果。各地方科技条例大多有对科技人员引进、扶持的章节条款，有的也根据本区域科技的重点发展，制定了切实的人才引进政策，将有限的人才引进资源集中在对本区域经济发展有利的领域。但我国目前科技“官员”利用职权侵占科技人才科研成果的现象十分严重，地方科技立法对此应有所规范，这是提高科技人员积极性、激发其创造力、提升地方科技水平的有效办法。

　　（4）建立区域联盟科技创新机制。地方科技立法虽然只是本区域内有效的法律规章，但并不影响各地方之间科技资源交流合作模式的建立；通过立法建立区域联盟科技创新机制，是凝合各地方力量，充分发挥科技创新资源，达到互助互利目的的最有效办法。国内目前引以为代表的是“京津冀区域科技创新联盟”，其通过建立和加强专门的领导机构，健全联盟内部良性互动机制以及三区科技服务系统的完善，有效地促进了地方科技创新的发展。○12因此，我们认为这种区域科技联盟模式应当进一步在全国范围内推广。这就需要地方科技立法对地方政府推进科技合作交流模式的职能进行规定，以便督促政府职能部门根据自己区域特色寻找合适伙伴建立科技联盟，如产业移出地区和移入地区的科技合作，对于产业优化升级将具有重大意义。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，在“后危机时代”的背景下，我国地方科技的创新应当结合低碳经济和产业结构升级和转移的大背景，从本区域的资源禀赋，经济战略任务出发，加强地方科技立法的创新，从而引导地方政府科技创新的方向，为地方的科技创新提供应有的法律环境。