澳门与内地食品安全法制比较研究

　　摘要：澳门与内地在食品安全监管体制上比较接近，但在食品安全标准和食品安全公众参与方面的法律规定上却有较大的冲突。澳门在打造世界旅游休闲中心的过程中，应该高度重视食品安全问题的法律规制。面对与内地在食品安全法律规制方面的冲突，澳门应以“食品安全至上”为最高理念，解决食品安全法律冲突。

　　关键词：食品安全；监管；法律冲突

　　澳门回归祖国以来，随着地缘经济发展、区域社会扩张、澳门人口膨胀的现实需要，澳门的食品安全问题也日益凸显。“民以食为天”，当今世界的食品安全引起全球性的重视。近十年澳门特区在食品安全法律规制方面取得了一些突出的进步，而内地近年来频发的食品安全事件也催生出食品安全法制现代化的突破。

　　1　食品安全监管体制的比较

　　澳门特区与祖国内地在食品安全监管体制上基本相同。由澳门旅游城市的性质和资源稀缺的现状决定，澳门的食品构成可以分为3大部分，即生鲜食品（如鸡鸭活物、蔬菜水果等）、预包装食品和餐饮业。在食品安全监管体制上重点有三：一是对内地供澳食品的监管；二是对旅游业食品的监管；三是对预包装食品的监管。其监管体制的设置是以食品安全统筹小组为总协调人，由卫生局、民政总署、经济局、旅游局、海关、消费者委员会等多个部门以相互协作的方式共同管理。这些部门在食品安全方面的分工并不明确。概括而言，卫生局负责进出口食品安全的检验、代写论文检疫等方面，所有食品从生产到食用，整个过程卫生局负责食品检验标准；民政总署负责内地输澳鲜活、冰鲜肉类、蔬菜食品管理标准等；经济局负责食品工场发牌、执行预先包装食品标签法之规定及其相对应监管措施；旅游局负责与旅游相关的餐厅、酒店、酒吧的牌照发放；消委会为消费者健康考虑，负责食品的抽查、公布、争议裁决、劝论及教育等工作，借此提高消费者的自我保护意识，提醒生产商需确保消费者的安全与健康，劝导行政当局注意制定全面的产品安全法例，杜绝不安全产品在澳门市场流通。这种联合管理方式经实践证明是有效率的。

　　内地在2009年颁布的《食品安全法》中正式确立食品安全监管体制为国务院食品安全委员会统一协调，由国务院、各级地方人民政府、食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体等组成的复合型、立体化监管体系。在国家层面，主要由四大部门组成，即国务院卫生行政部门、质量监督部门、工商行政管理部门和国家食品、药品监督管理部门；而在地方，则由地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，由本级政府的卫生行政部门、农业行政部门、质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门组成的、统一领导下的分部门负责的联合监管体制。这种体制能否克服“九个部门管不住一头猪”的食品安全监管体制诟病，实现制度设计所期待的效率，还有待实践检验。比如，当前对食品安全监管还停留在事后救济的阶段，尽管正在努力构建事前预防性监管制度，但还需要一个过程。以广东省为例，目前仍然主要以食品安全案件查处为主，同时重视构建食品安全监管长效机制体系：卫生部门建立食品安全监测网络，强化食品安全标准管理；农业部门稳步推进农业标准化，加强农业投入品管理；工商部门全面推行索证索票制度，加大问题食品的追溯力度；海洋渔业部门重点抓养殖地监控，保障水产品安全；质监部门严把准入关，突出风险管理；食品药品监管部门深入宣传餐饮服务安全知识，促进全社会参与。内地近年来发生的许多突发性重大食品安全事件，催生了重大食品安全事故应急预案制度的设立。内地现在已经出台从国家最高行政机构到最基层行政机构的全程应急处置制度，即在国家、省级、市级、县级、乡（镇）级5个层面上确立了重大食品安全事故应急预案制度。澳门目前在这方面仍然处于制度缺失状态，应该借鉴内地这种风险管理措施，确立重大食品安全事故应急预案制度。

　　2　食品安全标准制度的比较

　　澳门在食品标准方面的制度建构主要是《食品标签》法例规制，内容涉及预包装食品标准、对内地供应澳门的食品卫生检验检疫标准等。相对来说，内地的食品标准体系已经形成了涉及食品标签、食品添加剂、食品检验检疫等复合型、立体化的食品标准体系。比如就食品标签制度来说，如果从内地出口到澳门的预包装食品，其标签是根据中国国家标准GB7718-2004《预包装食品标签通则》，成分名目中的甜味剂、防腐剂、着色剂应标示具体名称，其他食品添加剂可以按GB2760《食品添加剂使用卫生标准》的规定标示其具体名称或种类名称。当一种食品添加剂加了两种或两种以上着色剂，可以表示着色剂的类别名称，再在其后加括号，标示GB/T124 93《食品添加剂分类和代码》规定的代码。而澳门的食品标签法规定，所有食品添加剂成分需同时标示其本身功能分类及其特定名称或其添加剂识别编号。可见，符合内地GB7718-2004的预包装食品，成分名目不一定符合澳门新规定。再如，根据内地国家标准GB7718-2004，预包装食品的日期标示应按年、月、日的顺序标示日期，而澳门方面，基本保存期限规定以阿拉伯数字按日、月、年顺序载明。对食品标准制度的差异引发的法律冲突，不能片面地认为孰优孰劣，在保证人体健康要求的前提下，根据国情和地域特点具体确定。但如果涉及食品进出口交易，则需要通过沟通合作机制确定为冲突双方接受的统一安全标准。近年来在这方面有所突破。比如为推进食品安全合作的进一步深入开展，粤澳两地成立了粤澳食品安全合作专责小组，负责两地食品安全工作的交流与合作，分别由澳门特区民政总署、广东省食品药品监督管理局作为联络单位。2009年粤港澳深珠卫生检疫、动植物检疫、食品安全控制会议在珠海召开，来自国家质检总局有关司局、香港食物及卫生局、澳门民政总署以及广东、深圳、珠海检验检疫局的有关领导和专家汇聚一堂，共商食品安全控制大计，确保港澳食品、农产品市场的繁荣稳定。

　　3　公众参与食品安全监管的比较

　　食品安全保障除了政府高效的监管体制外，公众参与监管是极为关键的一环。公众参与包括食品安全行业协会、消费者权益保护协会、社团、公民个人等。其中，消费者权益保护组织在食品安全监管体制中至关重要。澳门政府专门制定关于消费者保护的法律，设立消费者委员会为准政府部门，负责在政府监管部门与消费者之间沟通，便于消费者参与食品安全监管。近年来的实践证明，消费者委员会参与食品安全监管的工作卓有成效。如2006年，消委会接到居民告发，指在北区购置了多种零食，后来发觉局部食品的包装上所指定的食用日期或保管日期辨别为2006年7月或2005年7月，但却被人用其他贴纸覆盖，食用日期变为2008年12月30日。居民怀疑有人更改食品标签出售过时食品图利，于是向消委会告发。消委会根据2004年改正的现行食品标签法规则，“如食品标签上的根本保管期限已过时，则对出售或为出售而存有或展现该等食品者，课以1 000至10 000元罚款。”换言之，但凡根本保管期限已过的食品，不得出售和保管，否则属违法行为。改正后的法例同时规定，食品卷标上的数据不得删改，欠缺食品卷标法规则应载数据，或所载数据不精确、有瑕疵、被删改或与实际成分不一致，货主被科处分款1 000至50 000等。当局近月连续接到5至6宗相关出售过时食品的耗费投诉，当中有消委会的加盟商号，除了个别小商号外，包括港资及澳门的大型连锁超级市场，消委会亦已对加盟商号采取延观察期一年的措施，并将投诉个案转介执法部门。但相关个案触及大型连锁超级市场，再次按响食品平安警号。相比之下，内地在公众参与方面的制度架构上比较滞后。内地虽然也设置有中国消费者协会及其指导下的各级协会，但该协会是由国家法律确认、国务院批准成立的保护消费者合法权益的全国性或地区性的社会团体。而澳门的消费者委员会可以就澳门地区保护消费者政策之执行情况，每年制定及通过报告，并将之呈交行政长官。内地的消费者协会则缺乏这样的机会接近行政首长。就消费者委员会的组成而言，消费者委员会的机关共有全体委员会及执行委员会，全体委员会由11名成员组成，其中由行政长官的批示委任的现职行政当局公务员执行委员会由行政长官听取全体委员会意见后委任。消费者委员会或者消协是消费者参与食品安全监管的主要渠道，但是澳门消费者委员会因为立法设定的层级较高，能够直接接触政府主管部门和消费者，充当两者之间的联络者，而内地的消协缺乏这样的制度基础和权利。就执法而言，澳门为保障市民的食用安全，消委会可以协同卫生局一起执法。如2010年春节，卫生局和消委会一起在市场上抽查了130件食品，包括中西式糖果、瓜子及应节糕点等贺年食品样本，进行微生物学及化学检测。检查结果显示3个糖椰（丝）片样本含有超标分量的二氧化硫，对食用消费者健康可能构成风险。卫生监督及时要求有关零售商及批发商将问题产品下架回收，并将事件通知相关权限部门跟进。

　　此外，澳门在食品安全监管体系中，非常重视行业协会的作用。近年来，澳门成立了食品管理学会等民间组织。澳门食品管理学会的成立，是希望推动澳门食品安全发展，提升餐饮从业人员和食品加工制造业工作者的食品安全意识和服务质量。学会将在香港食品委员会的协助下为食品从业人员提供英国环境卫生协会的食品安全卫生知识和技能操作培训，以提高业界的食品安全意识，确保澳门生产的食物符合安全卫生标准，使澳门食品业界更趋专业化。

　　内地应该提高消协的层次和级别，通过可操作的法律制度建构和完善消协的职能和权利，充分发挥消协在全体消费者和政府监管部门之间的信息沟通作用，为政府有效监管提供信息、支持，为消费者提供良好救济渠道。同时，要注重发挥食品行业协会的作用。行业协会在食品安全监管体制中可以实现以下作用：一是与政府沟通，将行业信息传递给政府；二是加强行业内部管理；三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善食品行业内部管理制度。相对公民个人力量单薄、缺乏专业知识、信息、组织、监管设备而言，食品行业协会、消费者组织与公民共同构成的食品监管体系优势明显。在这个体系中，任何环节都缺一不可。

　　回归10年来，在中央政府的强力支持下，澳门特区获得了百年一遇的宝贵发展机会。澳门的经济发展需要内地的强力支持，澳门与内地的交往日益增多，内地与澳门在强化食品安全监管的过程中，会面临大量食品安全法律冲突。解决办法无非是3个方面。

　　一是制定统一实体法律规范。其优点是能够反复适用，成本较低；缺点也是显而易见，难以跟上复杂的食品安全形势的变化，对于层出不穷、类型多样、变化多端的食品安全事件，仅仅依靠制定食品安全统一实体法规范远远不够。二是依据共同参与的国际公约、条约、协定、议定书等，解决食品安全法制方面的冲突。根据基本法，澳门可以参与认为与特区利益密切相关的国际公约、条约、协定和议定书，内地也参与了同样的国际法律文件，出现法律冲突后，可以在共同参与的国际法律文件框架内协调解决。比如，就作为食品污染源的危险废物处置的法律冲突，就可以在《控制危险废物越境转移及其处置的巴赛尔公约》的争端解决机制框架内加以解决。三是建立长效监管机制需要设立的澳门与内地长期食品安全合作机制。目前，这种机制已经开始形成和发展。比如，澳门与内地的食品安全合作机制已经从信息沟通和交流，发展到食品安全行政监管合作、重大食品安全事故处置合作等全方位合作，合作范围已经逐渐扩大到整个珠江三角洲，即包括澳、粤、深、港、珠、内地等多层次、立体化的合作格局。比如，粤澳加强食品安全合作的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次工作会议在珠海召开，提出广东省食品药品监督管理局和澳门特区民政总署作为粤澳两地政府间负责食品安全工作交流与合作的联络单位，应建立工作通报机制，快速传递有关食品安全信息。而涉及供澳食品安全卫生质量事宜，仍由澳门特区政府相关部门与内地有关部门按现行做法进行沟通。为推进合作的进一步深入开展，两地成立了粤澳食品安全合作专责小组，负责两地食品安全工作的交流与合作，分别由澳门特区民政总署、广东省食品药品监督管理局作为联络单位。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，澳门回归10年来，食品安全法律规制与内地食品安全法律规制在冲突中日益融合，这是一国两制框架下的必然结果。对澳门与内地在食品安全规制方面的法律冲突，应该本着以“食品安全至上”的理念弥合法律冲突，澳门应该在打造世界旅游休闲中心的理念指导下，参考借鉴发达国家和内地的食品安全立法体系，不断完善自身食品安全法律制度。

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