论我国石油天然气安全及其法律保障体系的构建

　　石油安全发轫于20世纪70年代。西方世界在经历了两次石油危机之后，以美国为首的发达国家开始了对保障本国石油供应安全问题的研究。近10年来，随着发展中国家的经济、社会的发展，石油安全问题受到了人们的普遍关注，特别是中国、巴西、印度等发展中国家的能源开采和消费，成了国际社会关注的新焦点。从1993年起，我国成为石油净进口国，石油供给越来越依赖于国际资源，进口规模不断增大。2006年我国石油消费进口依存度高达48.17%，2020年可能达到60%.随着我国天然气市场的逐步开发，天然气引进量会进一步加大。面对日益严峻的石油天然气安全形势，我国迫切地需要建立一套法律体系来保障石油天然气安全。

　　一、石油天然气安全的界定

　　随着经济、社会环境的变化，导致石油天然气安全问题的因素不断变化，石油天然气安全的内涵也在变化[1].

　　（一）传统石油天然气安全观及其弊端

　　1988年1月，美国里根总统签署的《美国国家安全战略报告》指出：“能源是我们的经济、工业和军事力量的重要基础，因而也是我们国家安全的基础。”其中所指的能源主要指石油。英国“能源安全”概念的界定是：“能源安全是指这样一种情况，即消费者及其政府有理由相信在能源方面有足够的储备、生产和销售渠道来满足他们在可预见到将来对能源的需求，其价格不至于使他们在竞争中处于劣势从而危及他们的生活。当国民的福利或政府追求其他正常目标的能力，由于能源供应中断或突然发生重大价格变化而受到威胁时，不安全就出现了。”[2]在石油危机背景之下产生的石油安全概念紧紧围绕供应安全和价格稳定而展开。“一种以不中断经济进程的方式和价格水平满足需求的流动”被认为是延续至今的石油安全的标准定义[3].国际能源机构对石油安全的定义是：“石油安全是保证在成员国内达到最高级别的可持续发展、最广泛的就业和不断提高的生活水准，同时不断保持财政稳定性，对世界经济的发展作出贡献的石油安全保障。”为此，该机构还为石油安全给出了量化的衡量标准，即在发生自然灾害、战争等突发事件的情况下，石油供应中断量达到需求量7%的时候，就是能源安全的警戒线。该机构要求其成员国建立必要的石油储备，至少能够保证其三个月的石油需求。中国国务院发展研究中心在《中国能源发展战略与政策研究》一书中认为，所谓石油安全就是保障数量与价格上能满足经济社会持续发展需要的石油供应。所谓石油不安全主要体现在石油供应暂时突然中断或短缺、价格暴涨对一个国家经济的损害，其损害程度主要取决于经济对石油的依赖程度、油价波动的幅度以及应变能力。国土资源部在《石油安全评价体系初步研究》一书中对石油安全的界定是，一个国家或地区及时、足量、经济地获取石油供应，以保障经济社会平稳、健康运行和持续、协调发展的能力。可见，在20世纪石油危机之后形成的能源安全概念重点在于石油的供给安全问题，其内在机制就是以能源价格来保障能源消费国的能源供应。这些能源安全的界定，为此后世界各国在理解能源安全时提供了框架。

　　然而，这种传统能源安全定义思维以及由此对石油天然气安全的界定也存在一定的弊端。 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，传统的石油天然气安全概念是以保证能源供应为内核，而石油天然气作为一种不可再生能源，对其消费如何贯彻可持续发展理论，是传统能源安全之 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一大弊端。第二，传统的石油天然气安全概念主要是以价格稳定为圭臬。但是，就石油天然气的能源本质而言，除了经济问题，必定要与资源和环境有关。传统石油天然气安全忽视了环境保护和维护生态平衡。第三，传统的石油天然气安全是以能源消费国为对象的。实际上，能源安全除了消费国需要考虑外，生产国和过境国都存在着能源安全问题。

　　（二）环境资源法视角下石油天然气安全观的重塑

　　石油天然气安全的本质在于石油天然气的可持续利用，而石油天然气的储量是有限的。由此，决定了石油天然气等能源安全具有了特定的含义，能源安全不但要保证能源供应的安全，还要保证可持续利用。环境资源法视角下的石油天然气安全是以可持续发展理论为支撑，注重正确处理经济发展与环境、资源和社会的关系，把能源安全提到了环境正义、社会正义和经济正义的纬度。

　　1.经济安全。石油天然气等资源，事实上已成为一个国家经济发展、社会进步的物质基础。能源安全直接影响到一个国家的经济安全，在和平与发展成为时代主题的背景下，经济安全业已构成了一个国家安全的主要内容。经济安全首要的含义就是保障一个国家的经济发展要稳定，避免大起大落；其次就是保障经济发展的一定速度，要尽量满足一个国家日益增长的物质文化需求。这一内涵要求的石油天然气安全就是指一国拥有主权、可控制、可获得的石油天然气资源在数量和质量上能够保证该国经济发展的需要。其中有两个衡量标准：一个是“量”，数量上要保证经济发展对石油的需求，这是前提；一个是“价”，要保证一定的价格水平，防止油价暴涨暴跌，这是关键[4].

　　2.环境安全。环境安全有两层含义，其一，石油天然气的开发利用过程必须是环保的。一方面，石油资源的开发利用要实现资源的节约，另一方面则要避免对环境的破坏。其二，石油天然气的消费必须是环保的。特别是石油及其相关的石油产品，在消费中很容易造成环境污染。现在，环境保护问题已经成为一国能源战略中的重要组成部分。

　　3.资源安全。石油天然气安全，最根本的是要保证资源的可持续利用。可持续发展理论是确保能源安全的基础理念，对有限的石油天然气而言，一方面要完成石油替代能源的相关工作，另一方面要积极开发新能源。当今社会对石油的依赖很深，这就决定了石油的替代将是一个技术、设备、观念等多方面长期性的工作。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、我国石油天然气能源安全立法的可行性和必要性

　　（一）法律保障石油天然气安全的可行性

　　1.法律能够保障石油天然气的经济安全。石油天然气的经济安全的基本内涵就是：宏观上，石油天然气的供给和价格要保障国民经济发展的需要，避免经济的波动；微观上，石油天然气的生产者和消费者等相关主体的利益要得到安全保障。石油天然气的经济安全就是建立在效率和秩序的基础上，而保障效率和秩序正是法律追求的价值所在。效率意味着法律通过促进效率来保障石油天然气的经济安全。石油天然气是一种不可再生资源，其稀缺性决定了人们在开发利用、消费过程中必须注意效率原则，否则石油天然气的经济安全就难以保证。为此，以立法方式来推进效率原则就显得必不可少。秩序意味着法律通过维护秩序来保障石油的经济安全。秩序是保障安全的前提，代写论文安全是追求秩序的结果。石油天然气的生产、交换、分配和消费，必须在一定的秩序下进行，反之，就无安全可言。而秩序是法律的基本价值准则。法律的秩序是以市场经济的内在要求为导向，保障石油天然气的健康有序进行，从而实现经济安全。

　　2.法律能够保障石油天然气的环境安全和资源安全。环境安全和资源安全，是石油天然气安全的现代价值取向。环境安全和资源安全是人们追求环境正义和资源正义的结果。在法学理论中，正义总是和公平联系在一起的。古往今来的法学家、哲学家和社会学家对此进行了卓有成效的研究，最终确立起了公平正义的最高法律价值准绳。把这一准绳运用于石油天然气等能源安全问题上，就集中地体现为可持续发展理论。

　　（二）法律保障石油天然气安全的必要性

　　事关国计民生、具有重大战略意义的石油天然气安全必须纳入法律的轨道。我国石油法自上世纪90年代中期起就开始立法调研、前期准备，但是历经十余年仍没有出台，相关的能源立法也不健全。环境立法近年来虽然发展迅猛，但是执法难却是一个难以逾越的现实。在能源安全战略中最重要的石油领域，通知、意见等政策性文件难以克服国家各部委、大型石油企业、民营石油企业等主体之间根深蒂固、复杂的利益冲突。中国在能源领域法律的缺乏已经使得政府管理、市场调节捉襟见肘，实现法治已经成为日益紧迫的事情[5].《能源法（草案）》早已公布，期待着能为我国石油天然气安全保障提供有效的法律支持。

　　根据国外经验的启示，自上世纪70年代，西方发达国家开始实施能源安全战略以来，凡是已建立了石油储备制度的国家，几乎都进行了相应的石油储备立法。2007年12月18日，我国国家石油储备中心宣告成立，才开始了建立石油储备制度。我国的石油安全立法进程过于缓慢，这与我国石油安全的紧迫形势是严重不符的。同时，能源外交，已成为国际舞台上活跃的外交手段。在地缘政治、经济利益等因素的影响下，国际组织、国家间都开展了能源谈判与合作，能源成了维系国家间经济联系的重要纽带。中国要想加入国际能源市场再分配，进行国际能源事务合作，就必须加强与国际能源组织（机构）和相关国家之间的联系。而要实现这一切，国内没有一个相关的石油天然气等能源法律是不可想象的。

　　三、我国石油天然气等能源安全的立法模式综观世界各国，能源安全立法主要有三种模式：法典式、政策式和通则式。

　　（一）法典式

　　该模式以美国为代表。美国虽然是英美法系国家，但是2005年美国《能源政策法》在内容上更像是一部美国国家能源法典，而不像其名称所示的那样仅是能源政策法。2005年美国总统布什签署了新的能源法案《能源政策法》。这是一部是近40年来包含内容最广泛的能源法。这部法律明确规定，将鼓励提高能源效率和能源节约，促进发展替代能源和可再生能源，减少对国外能源的依赖，鼓励扩大核电站建设等。这部能源法长达1720多页，共有18篇章，420多条。其主要内容包括：提供消费税优惠，促进提高家庭用能效率；设定新的最低能效标准，提高商用和家用电器效率；通过税收优惠，废止过时的不利于基础设施投资的规定，加强和提升国内电网等能源基础设施；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用；支持高能效汽车生产；减少对国外能源的依赖等[6].

　　（二）政策式

　　该模式以日本为代表。在该模式下，只规定能源战略和规划思想、目标、措施、基本的政策手段与程序等，用来作为国家能源战略和能源政策的法律基础，如日本的《能源政策基本法》（2002年）。该法非常宏观和具有原则性，总共只有14条，规定了该法的立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容[7].

　　（三）通则式

　　该模式以韩国、蒙古、德国为代表。韩国《能源基本法》、蒙古《能源法》、德国《能源产业法案》等，都是采用这种立法模式。如蒙古《能源法》的立法宗旨是：“在对能源行业的各个环节，即能源生产、传输、配送、调度和供应活动、能源设施的建设以及涉及能源资源使用的能源消费等事项进行调整。”为此，该法规定了在能源事项上具有管辖权的各国家机关的权限、能源活动许可证、能源费率与价格、能源监管机构对能源部门的安全和技术监管、争议的解决和处罚等一套基本规则[8].

　　很显然，我国能源立法不能采取美国式的法典化立法模式，原因在于我国能源领域立法还不完善，许多单行的能源法尚未立法，法典化不可取。政策立法模式因过于原则、无可操作性，故也不宜采用。有学者认为，通则模式倒可以采用，但问题却在于，通则的制定是为了解决现实中的法律空白而采取的权宜之计。今天，我国在能源领域已经出台了多部单行法，能源法律体系已经初步形成。因而，制定《能源法》采取“通则式”立法模式显然是不适当的。我国当前正在进行的《能源法》立法应当是能源领域的综合性立法，主要是对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性问题加以规范，同时也对其他各单行能源法不予调整的问题加以规范，所发挥的是宏观管理和对单行立法之间加以协调的作用，它的某些方面甚至具有对其他单行能源立法“拾遗补缺”的作用[9].如果我国能源法采取综合式的立法模式，那就意味着，石油天然气的安全将会形成以能源法为核心的、多单行法为组成的法律体系。

　　四、我国石油天然气安全法律保障体系的构建

　　（一）我国石油天然气安全法律保障体系的基本理论

　　1.可持续发展理论。1992年的联合国环境与发展大会为各国正式确立了可持续发展的理念。我国于1992年7月颁布了《中国21世纪议程》，标志着可持续发展成为中国的国家发展战略。可持续发展概念的内涵有两点：一是强调人类追求富裕生活的权利应当与自然、环境相和谐适应，不应当以耗竭资源、破坏生态平衡和污染环境的方式去追求实现发展权利；二是强调当代人在追求今世发展的同时，不应当以损害后代人的利益为代价。可持续发展观的确立，为石油天然气安全保障提供了全新的视角，石油天然气安全还意味着资源（能源）安全和环境安全。石油储备制度的建立，仅仅保障了石油供应的安全，这是石油安全的经济目标，也是最初级的目标。更高的目标是，在保障经济目标的同时，还应注重资源（能源）安全目标和环境目标。由此，可持续发展理论确立了我国石油天然气安全法律保障体系的目标，即促进能源、环境与经济的协调发展。

　　2.市场经济理论。市场经济活动遵循价值规律，以价格传递经济信息，实现生产要素从效益低的部门向效益高的部门流动，刺激市场主体改进技术提高生产率和进行优胜劣汰。由此可见，市场机制的核心就是价格机制。价格机制要求商品价格由生产该商品的社会必要劳动时间决定，同时也要反应供求关系。价格成了价值规律作用最直观的表现形式。我国目前还没有形成完善、开放的石油天然气市场，导致市场机制在石油天然气领域并没有充分发挥作用。石油天然气定价不合理，导致不能准确的反映市场供求关系。而且，这些能源被几家大型企业所垄断，它们在享受着高额垄断利润的同时，排斥着竞争。要保障我国石油天然气安全，必须发挥市场机制在调节石油天然气等资源配置方面的基础性作用。

　　3.国家干预调控理论。石油天然气是国家重要的战略物质，在遵循市场价值规律的同时，也要充分发挥国家干预调控的职能。因为在市场经济中，作为“看不见的手”的价值规律具有盲目性、自发性和滞后性的缺陷，必须充分发挥国家干预这只“看得见的手”的作用。二战以来，西方国家市场经济发展的实践充分证明，只有把两者结合起来，才能保证市场经济的健康运行。在我国，石油天然气的安全，在很大程度上取决于国家的调控监管，没有国家的干预，不用说安全，就连市场化的可能性都没有。因此，石油天然气立法，必须遵循国家干预的原则。

　　（二）我国石油天然气安全法律保障的基本框架1.石油储备制度。石油储备是石油消费国应对石油危机的最重要手段，它具有保障供应、稳定价格的作用，力图使本国在国际政治的风云变幻和激烈竞争中站稳脚跟，取得主动，避免受制于人。西方国家都把建立石油战略储备作为保障石油供应安全的首要战略。美、日是建立石油储备最早、储备量最多的国家。欧盟国家战略石油储备的主要特点是建立官民一体化的战略石油储备。1992年，法国石油市场实行自由化，战略石油储备实行官民一体，法国的民间储备、政府储备的比率为75：25.在德国的“联盟储备”机制中，官民联盟储备量、政府储备、民间储备比率为57： 17： 26.总结国外的经验，我国首先要做的就是以立法方式建立石油储备制度。《能源法》（征求意见稿）第7章专门规定了“能源储备”制度。该制度主要内容有：能源储备的目的是规范能源储备建设和管理，提高能源应急处置能力，保障能源供应安全；能源储备包括能源产品储备和能源资源储备，能源产品储备包括石油、天然气、天然铀产品等，能源资源储备包括石油、天然气、天然铀、特殊和稀有煤种等资源；能源产品储备分为政府储备与企业义务储备；能源资源储备由国务院能源主管部门会同国土资源主管部门根据国家能源战略的需要，在能源矿产规划矿区、大型整装矿区和能源基地内的资源储量中划定；省级人民政府可以进行能源产品储备等制度。

　　2.节能制度。1997年颁布的《节能法》为我国石油天然气等能源的节约使用提供了法律保障。2007年新修订的《节能法》更做了切实改革：明确把节约资源作为我国的基本国策，国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略；明确了政府机构在节能方面的义务，如实行节能目标责任制、实施政府机构能源消耗定额管理等；强化了对重点单位的监管，并新增了对节能措施的激励政策。3.环境保护制度。《环境保护法》在我国实施已有近20年的历史，环境保护已成我国的另一项基本国策。为此，我国先后制定了很多相关法律法规，如《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》等等。这些法律为石油天然气的开发利用、生产和消费提供了环境保护的法律框架。

　　4.能源合作制度。《能源法》（征求意见稿）第9条明确规定：“国家坚持平等互利、合作共赢、协同保障的方针，积极推进能源国际合作。”我国能源合作的基础是平等互利，目的是合作共赢。为此，积极地展开能源外交，成了新的历史条件下外事活动的一个亮点，也赋予了外交部门新的职责。近几年来，世界能源大国频频开展能源外交活动，其成功与失败都是值得我国学习和借鉴的。