论美国的棉花补贴法律机制及对中国的借鉴

　　棉花是集大宗农产品和纺织工业原料于一身的重要物资。棉花的生产不仅关系到我国亿万棉农的经济收入，而且还关系到我国纺织工业的发展，关系到成千上万纺织工人与农民工的就业问题及社会稳定，关系到经济、社会的稳定发展。加入WTO以来，由于缺乏完善的棉花生产补贴及支持政策，面对国外高补贴，低价格的棉花进口，我国棉花生产受到了巨大的冲击和挑战。因此深入研究美国等发达国家棉花补贴法律机制，建立和完善我国棉花生产补贴政策体系，具有十分重要的实践意义。

　　美国棉花的出口量在世界棉花出口总量中居于 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一位，约占世界棉花出口总量的35. 25%.但美国很少进口棉花，其棉花的进口量仅占世界棉花总进口量的0. 74%.在棉花贸易中美国始终处于顺差状态。美国的棉花贸易取得如此丰厚的成绩，这与美国政府长期以来形成的棉花补贴制度密不可分。自1933年“农业调整法”开始实行以来，美国出台了数十个有关棉花补贴的法律，对棉花产业进行了长期高强度的补贴，在棉花领域形成了独特的补贴法律制度。

　　一、《1996年联邦农业调整与改革法》确立的棉花补贴制度

　　对美国棉花补贴影响最大的法律是《1996年联邦农业调整和改革法》[1]，这部法律确立了棉花补贴的基本法律制度。

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第一，建立了“生产灵活性合同”制度。按照法律，农场主可以根据棉花产品市场价格自发调整种植面积，自由耕种。通过建立“生产灵活性合同”，允许参加该计划的棉花种植者在100%的合同土地和其他土地上自由决定棉花种植，这使得棉农可以根据市场的需要自由进行棉花作物的生产。并且，法律保留了棉花市场销售贷款条款中的“无追索权贷款项目”，并使方法更加灵活，有利于农民获得生产款项。于是，任何参加“生产灵活性合同项目”的棉花农场主都可以获得这种贷款，并可获得除超长绒棉等作物之外的贷款差额补贴。

　　第二，明确了对棉花进行“目标价格差额补贴”的规定。法律规定，“目标价格差额补贴”将逐年减少。但强调棉花种植者取得棉产品项目的补贴和贷款，必须以参加1996-2002年度内的“生产灵活性合同”为前提，并且要遵守现存的有关资源保护计划、种植灵活性条款以及保持农业用地等法规。

　　第三，提高了棉产品信贷公司的利率。法律规定，通过调高棉产品的信贷利率，以减少对棉农的贷款的总额，从而缩减了对棉农的信贷扶持力度。第四，简化棉花补贴的申请程序。依据法律，棉花种植者无须再通过购买棉花保险作为他们取得棉花计划补贴的资格。只要做出书面保证，同意放弃棉花生产意外损失保险的权利。这样，使得棉花生产者取得棉花补贴程序得到了简化，缩短了获得棉花补贴的周期。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、《农场安全与投资法》对棉花补贴的规定

　　2002年5月13日，美国又出台了一部新的与棉花补贴相关的农业法案即《农场安全与投资法》[2]，这部法案对棉花补贴进行了四个方面的规定[3].

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第一，调整生产补贴。生产性补贴是直接补贴给棉花农场主的，生产性补贴包括直接补贴和反危机补贴。直接补贴指的是政府对棉花农场主的直接性财政资助。按照法律规定，棉花种植者要得到直接补贴，必须与政府签署年度种植合同，并在合同中明确自己的基础种植面积以及补贴单产的情况。如果基础种植面积和补贴单产经过政府审批通过，即可以申请补贴。在农业法案中政府规定直接补贴的补贴率为147. 71美分/千克，和以前的农业法案相比，提高了2. 49美分/千克。棉农的直接补贴总额=补贴率×应补贴面积×补贴单产[4].法律规定，应补贴的面积是基础种植面积的85%，基础面积就是计算直接补贴的棉花面积。棉农可以延用1996年农业法案的基础种植面积，也可以根据1998-2001年的平均种植情况重新调整自己的基础种植面积，应补贴面积是美国农业部实际对棉农进行补贴的面积，它是基础面积的85%，补贴单产即给棉农直接补贴或者反危机补贴时，可以享受的补贴单产水平。在计算直接补贴时，新农业法案对补贴单产仍然按照美国1995年的平均单产水平来计算。反危机补贴是指在有效价格低于目标价格时启动的一种生产保护价格补贴。棉花的目标价格是新农业法案规定的最低保护价①。一般而言有效目标价格由以下两个部分组成：一是直接补贴率；二是当年度12个月里全国棉花农场价格的平均值和国家贷款补贴中的较高者。

　　第二，调整相应的销售性补贴[5].销售性补贴也是给予生产者的补贴，主要是指市场援助性补贴，即棉农在销售棉花过程中可以在棉花价格较高时直接出售棉花，也可以选择在棉花价格低时卖给政府以得到贷款。它是通过市场价格和贷款率的差额来实现的。种植者必须将他们的棉花放置在商业信用公司批准的仓库，这些棉花作为市场不足贷款的抵押品，当贷款到期后，商业信用公司可以没收这些棉花来偿还贷款。在偿还贷款时，偿还利率是贷款利率与调整后的世界价格中的最低者，即在以后赎回棉花时，如果世界调整价格低于产品贷款补贴率，则要按照世界调整价格赎回棉花，其两者间的差额就为贷款补足补贴，也就是棉农获得实际贷款的补贴。如果世界调整价格高于产品贷款补贴率，棉农则按114. 4美分/千克的产品补贴率加上仓储和利息的费用赎回棉花。棉农也可以把赎回权卖给棉商，而这中间产生的差额则由政府支付，在一定情况下，贷款的利息费用和仓库费用也都由政府支付。依据法律规定，如果将来棉花价格升高，棉农可以选择归还贷款赎回棉花，重新在市场出售；如果将来市场价格持续低迷，棉农可以选择将棉花直接留在政府手里，由政府统一拍卖。新的农业法案的贷款补贴率与1996年法案所规定的贷款补贴率相比，其补贴的力度是相应加强了。因为，新的农业法案调高了市场援助补贴的农产品贷款补贴率，将之规定为114. 4美分/千克，比1996年法案调高了0. 18美分/千克。

　　第三，扩大了陆地棉证书的适用主体。法律规定，原来的陆地棉市场证书现在依然有效[6].但与1996年法案不同的是，陆地棉证书除了可以颁布给出口商外，该市场证书也可以颁布给国内的工厂。并且，该补贴同样适用于国内的纺织企业。具体的补贴办法是依据美国棉花在北欧港口的报价和相关指数的情况来确定，与1996农业法案相比较， 2003新法案取消了补贴门槛价格。该种补贴方法同样适用于国内的纺织企业。

　　第四，进一步细化了限制性补贴的适用对象。法律规定，在2002-2012期间政府用于农业的补贴性贷款将比前农业法案的规定增加80%.如， 2002-2007年政府提供的产品市场销售补贴贷款总额分别为4亿、7亿、10亿、12亿、13亿美元。并且，每个棉农在每个棉花年度得到的直接补贴不得超过4万美元，反危机补贴不能超过6. 5万美元，市场销售补贴不能超过7. 5万美元。法律还规定，如果棉农调整后总收入连续3年平均超过250万美元的，除非该棉农总收入的75%都来自农业生产，否则不给予补贴。

　　三、《2008年食品、环境保护与能源法案》规定的棉花补贴制度

　　针对2002农业法案实施过程中出现的问题，美国政府新出台了《2008年食品、环境保护与能源法案》。该法案主要是对2008年至2012年之间有关农业、环境保持、营养、贸易以及可再生能源等内容进行了规定。2008新法案保留了2002年法案的基本框架和补贴措施，代写论文仍然将市场营销贷款、直接补贴和反危机补贴相结合。直接补贴依然是6. 67美分/磅，直接补贴中关于单产的规定与原法案也相同；反危机补贴计算的产量基础与原法案相同，均按照面积的85%来计算。但是，针对美国棉花补贴政策执行中存在的问题， 2008年新法案也进行了必要的改革，并增添了许多新的内容，主要体现在以下四个方面[7].

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第一，增添了一项新的补贴政策。在实施平均棉花作物收入选择方案上，为了克服2002农业法案中反危机补贴在棉花单产下降、收入减少时，补贴也减少；而在产量增加、收入提高时又给予过多的补贴的弊端，美国2008新法案增添了一项新的补贴政策，即“平均作物收入选择方案（Average Corp Reve-nue Election Program，简称ACRE）”，这是一项基于收入，但又不是以价格为基础的反危机补贴。选择接受该补贴的棉农，就不再接受原有的反危机补贴，同时还必须同意减少20%的直接棉花补贴和30%的棉花营销贷款。ACRE补贴的实质就是补偿棉农的收入损失。当ACRE规定的各州实际收入低于ACRE担保数额或者当ACRE实际农场收入低于A-CRE基准农场收入时，就实施ACRE补贴[8].

　　第二，对直接补贴和反危机补贴做出了进一步的调整。美国2008法案为了鼓励农户参与ACRE补贴，调整了直接补贴和反危机补贴的内容： （1）调整了直接补贴的面积。具体内容是对2009至2011年间，直接补贴将根据基期面积的83. 3%来计算，而2008年和2012年仍然按照85%来计算。（2）对反危机补贴的目标价格也进行了调整。陆地棉的目标价格从2002年法案中的72. 4美分/磅调整至71.25美分/磅。

　　第三，对销售性援助贷款和贷款不足的调整。2008新法案，虽然仍然执行无追索权的商品贷款计划，营销贷款率也仍然为52美分/磅（对于接受A-CRE补贴的农户，营销贷款率要减少30% ），但在新法案中，农业部长有了一项新的权利，其有权对销售性援助贷款进行适当的修改，以便更好地体现棉花的市场情况，并且在出现销售困难或者有关交通和基础设施发生严重破坏影响了正常的市场销售时，农业部长有权对贷款偿付率进行调整。

　　第四，对陆地棉进行了经济调整性援助。在新法案中增添了另一项新的补贴方案“陆地棉经济调整援助（ land cotton Economic Adjustment Assis-tance）”，即对使用美国产陆地棉的用户给予一定的补贴。新法案规定，从2008年8月1日至2012年7月31日，无论棉花的原产地如何，在前一个月使用国内陆地棉的用户，可以根据有关证明给予4美分/磅的经济性调整援助。到2012年8月1日时，补贴率下降到3美分/磅。并且规定，这项援助只能用于棉企业进行采购、发展、转型等现代化建设，对厂房的扩建以及对设备、设施的更新等方面[9].

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，美国政府给予其棉花产业巨额的财政补贴，显著地提高了棉农的经济收入，稳定了棉花生产，在经济全球化和贸易自由化过程中保证了美国棉农的收入和市场的稳定，保持了其棉花产业的国际竞争力。一直以来，美国政府并不直接干预棉花价格的市场形成，却通过立法形成“目标价格差额补贴”、“无追索权贷款差额补贴”以及“三步竞争条例”等棉花补贴机制来实行对棉花农场主、国内纺织厂和出口商的补贴，以达到保护国内棉花市场、垄断和控制国际市场的效果。

　　四、上述机制带给我国的借鉴

　　当前，我国尚未建立较为完善的棉花补贴法律机制，也没有按照WTO规定实施对超配额进口棉花征收40%的关税，从而使我国的棉花生产承受着巨大的冲击和挑战。从2002年至2008年，我国的棉花进口量平均每年以125%的速度迅猛增长。面对美国棉花产业的巨额补贴，我国棉花生产面临巨大的国际竞争压力，一方面应科学理性应对，另一方面可以借鉴美国的成功经验。

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第一，要建立和完善棉花良种补贴机制。

　　近几年来，我国棉花补贴方式有了很大的调整，在减免税的基础上实现对流通领域进行补贴转变为对棉农和生产环节进行直接补贴。例如2007年开始，我国开始实施棉花良种补贴，棉花直补、良种推广补贴、农机推广补贴、棉农农资增支综合补贴等政策。以上四种补贴方式中，都具有增加棉农收入或减少棉农支出的增收减支作用，但由于我国棉农数量庞大、经济实力不强，还难以做到通过政府补贴来持续地增加棉农收入。但从效果上看，良种推广补贴政策对农民持续增收效果明显。从政策实施的操作层面看，实施良种推广补贴的行政成本相对较低。因此，良种推广补贴更适合我国国情。当前，最主要的任务是通过立法的方式，明确享受良种补贴的棉农范围、良种补贴的发放方式、良种补贴执行程序等基本制度，变棉花流通领域补贴为直接生产领域补贴，真正促进棉花生产。

　　第二，调整棉花收购价格机制，实行差额补贴制度。

　　棉花是一种弱势产业，同时棉花也是关系国计民生的基础农产品，关乎到一个国家的国民经济建设。所以大多数国家对棉花都是实施直接的价格干预措施。我国自1998年棉花流通体制改革实施双轨价格机制，依靠市场机制形成棉花购销价格的同时辅之以国家政策性贷款保证收购价的做法，并没有收到理想的效果[10]，反而障碍了中国棉花市场竞争力的提升。世界上的主要产棉国如美国、澳大利亚、印度、巴西、乌兹别克斯坦等都采取了对棉花价格进行干预的政策，其中尤以美国的“目标差额补贴”制度最有成效[11].结合我国的具体情况，可以借鉴美国的做法，实施棉花价格差额补贴机制。国家应根据前几年的棉花价格确定一个目标价格水平，当实际价格低于这个价格时就给与一定的补贴。目标价格的制定可以根据前5年的平均值来确定，而且目标价格一经确定， 3年内或5年内有效。这样有利于稳定国内棉花生产，保证棉农收入，直接对棉农实行低价补贴。在市场棉花收购价格低于目标价格时，对棉农给予直接的补贴。棉农凭资格认定的棉花收购加工企业的收棉发票到当地农业发展银行领取差价补贴即可。而收购单位的补贴款则由国家财政部门给予拨付。

　　第三，实行目标收入差额补贴制度和风险补偿机制相结合。国家可以根据前几年的棉花生产利润确定一个3年内的或5年内的亩均目标收入水平，具体的可以由前5年单产水平和前5年的平均棉花价格以及前5年的生产成本决定。当实际收入低于这个目标收入时，就给予一定的补贴。当然，具体实施时可以根据各地不同的利润水平制定，也可以根据全国的平均水平制定。为充分保证棉农的生产积极性，可以在此基础上实施风险补偿机制，使两者有机配合，相得益彰。按照WTO《农业协定》，只要棉农的收入低于前三年的30%以上，就可以对棉农实施一定的补贴，以补偿棉农因市场价格下降遭受的损失。另外，对于常年遭受自然灾害和病虫害的棉花生产者，实施一定的自然灾害补贴，这既符合“绿箱”政策又弥补棉农损失，有利于稳定棉花生产。

　　第四，完善棉花储备调控的补贴机制。除以上补贴机制以外，国家还应加大对棉花储备调控的补贴。在市场经济条件下，国家棉花储备具有平衡市场供求，应对突发事件造成市场波动，以及对整个棉花产业进行宏观调控的多项重要功能，政府的棉花储备应能够用来应付所有因素引起的棉花市场的巨幅波动，稳定棉花市场，保护棉农利益。因此，国家应加大对棉花储备建设的补贴和支持力度，使棉花储备能够充分发挥其稳定市场、平抑价格波动的功能，从而保障棉农的经济收入和生产积极性。

　　五、结语

　　棉花是我国农业生产中重要的经济作物。棉花生产的发展不仅涉及到我国1. 5亿多棉农的收入来源，还关系到农业生产和棉纺织工业的发展，进而关系到国民经济的稳定和发展。加入WTO后，由于缺乏完善的棉花补贴支持政策，使我国的棉花产业承受国外，尤其是含有高额补贴的美国棉花的巨大冲击。

　　从20世纪30年代开始，美国就对棉花生产者实行财政支持制度。虽然近70年来，农业法案几经修改但对棉花生产者的收入支持政策却基本延续下来了。政府补贴对象也从农场主扩大到出口商和国内纺织厂。在《1996年联邦农业调整与改革法》和《农场安全与投资法》中形成了“目标价格差额补贴”、“无追索权贷款差额补贴”以及“三步竞争条例”等政策来实行对棉花农场主、国内纺织厂和出口商的补贴，并使补贴机制科学化，以达到保护市场主体利益和提升棉花国际竞争力的效果。

　　入世后，我国为了履行入世的承诺，在棉花支持政策上做出了相应的调整。为了增强我国棉花产业的国际竞争力，在制定相关政策时要明确我国棉花补贴政策的依据，在棉花补贴的国际谈判中要坚持符合我国利益的基本立场和原则，并且借鉴美国棉花补贴的成功经验来构建我国棉花补贴的具体法律制度。当前，我国棉花生产面临巨大的国际竞争压力，在科学理性应对时，要构建有中国特色的棉花补贴法律制度，包括棉花良种补贴机制、储备调控的补贴机制、收购价格补贴机制等等。