论治理模式下行政法对社会公共组织的权力规范问题

　　一、相关概念的阐述

　　二十世纪七十年代以后，随着西方福利国家政府和市场双失灵现象的出现，传统的将社会发展视为政府和市场责任的观点受到了越来越多的挑战。而此时，一直作为社会边缘而存在的社会公共组织（socialand public organization）快速的成长和崛起。因此，西方学者提出了政府—市场—公民社会三元结构的治理模式。根据全球治理委员会于1995年发表的题为《我们的全球治理伙伴关系》的研究报告，治理被界定为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[1].它是相互冲突的或不同利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：①治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；②治理过程的基础不是控制，而是协调；③治理既涉及公共部门，也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[2].从中我们可以看出，“治理”（Governance）相对于传统的“统治”（Govern-ment）而言，是强调通过政府—市场—公民社会之间上下互动，彼此合作，相互协商的权力运作，构建起一种多样化的网络组织，以使得各方利益得以调和的一种动态化的过程。在这里，我们将存在于公民社会中区别于政府以外的，依合法章程、委托授权或契约形式而成立的不以盈利为目的、不以掌握政权为目标、不以宗教信仰为依托，并为社会提供一定公共服务或满足一定群体公共需求的组织总和称为社会公共组织（social andpublic organization），其内涵和边界可界定为：具有组织性、民间性、非营利性，自治性、志愿性和非宗教性的行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性组织等。而查阅近几年相关的著作资料，不难发现，学术界目前对此类组织的称谓可谓是“五花八门”，且使用随便，各称谓之间无严格的界限和规范。比较常见的有：第三部门、NGO（非政府组织）、NPO（非营利组织）、社会中介组织等。我们认为，这些称谓均是仅从社会公共组织所具有的某一个特性来对其进行考察的，不能够全面的反映其特性和功能，例如：“第三部门”这一称谓是从该组织区别于传统的政府和市场这“ 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部门”和“第二部门”的特点来对其进行界定的。而NGO和NPO则分别是从强调社会公共组织的民间性和非营利性这两个特点来对其进行界定的。而至于社会中介组织，则主要是从社会公共组织所承担的社会功能的角度来对其进行界定的。相比较而言，“社会公共组织”这一概念则能比较全面的反映出此类组织的特性和功能。因为“社会”可以比较好的反映此类组织所具有的民间性、自治性和志愿性的特点，而“公共”不仅可表现其所具有的非营利性和非宗教性的特点，还可以充分的表现其所承担的社会功能。故认为“社会公共组织”这一界定较为全面与合适。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、治理模式的实践对我国法律体系形成的挑战

　　在中国，随着社会公共组织的大量涌现和政府转变职能的需要，政府日益倾向于利用社会公共组织自我管理或与其相互协作的治理模式来达成促进社会发展的目标。因此，各级政府为了进一步增强社会公共组织承担社会责任的能力，发挥治理模式的功效，采取了一系列积极的措施，如对公民进行宣传和教育，培养公民的自主意识，加大对社会公共组织的引导与支持的力度等等。在党的十七大，胡锦涛总书记明确指出要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求等方面的积极作用，增强社会自治功能。综合以上各方面，可以看出，治理模式所要求的政府—市场—公民社会之间彼此合作，相互协商的社会组织网络在我国已初步建立起来，社会公共组织作为其中的主体之一，也必将发挥日益重要的作用。

　　我们在发展社会公共组织的同时，也必须清醒的认识到，社会公共组织参与公共管理必代写论文然会拥有一定的权力。然而，只要是权力，就有产生滥用、腐败和侵权的可能，因此必须对其进行监督。而对权力最有效的监督机制就是法律。从我国目前的法律体系来看，只有相关的行政法将社会公共组织依据法律法规授权和行政机关委托其行使的权力纳入法律规范的范围，但社会公共组织的权力除了来源于法律法规授权和行政机关委托以外，还有第三种来源途径———通过契约的形式而形成的权力，即由其成员通过一定的机构和程序，赋予该组织对成员进行管理的权力，这种权力是由内部民主所产生的，而组织的章程即是契约的表现形式[3].

　　社会公共组织所行使的这类权力是否有法律对其进行监督呢？纵观整个法律系统，无论是民法还是行政法，都没有相应的条款对此权力做出规范。也就是说，此类权力是法律的阳光还未照到的灰色地带。而这在现实中就导致了一个十分严重的问题，即当社会公共组织依据组织的章程行使权力而与社会公众和相应组织成员产生利益矛盾和冲突时，由于没有任何法律对此权力及由此产生的关系进行规范，则使得相应的社会公众和组织成员无法从法律途径上寻求解决。例如在现实中经常出现当村民状告村委会在依据村规民约行使权力的过程中侵害其合法权益时，人民法院由于找不到受理此类案件的法律依据，一般都只能做出不予受理的决定。诸如此类的问题，随着治理理论实践的日益深化，社会公共组织的不断发展将显得越来越突出。

　　三、行政法对社会公共组织权力进行规范的依据和必要性

　　（一）行政法对社会公共组织的权力进行规范的法理依据

　　行政法属于公法的范畴，所调整和规范的是公权力，因此要将社会公共组织所行使的权力纳入到行政法规范的范围中，首先必须从法理上论证其行使的权力是公权力。社会公共组织依据法律法规授权所行使的权力由于其权力来源是全体人民意志认可的法律法规，所以自然是属于公权力，理由如下：

　　1、从社会公共组织依据组织章程，对内行使权力来看，其组织的产生是社会一定范围内的人为生产和获取某种“公共物品”而自愿进行的组合。这些人即组织的成员组合在一起采取共同的行动，就必然需要让渡出自己的某些权利和自由，这就形成了组织的公权力。在此公权力的范围内，组织的领导机构和负责人可对组织成员发号施令，乃至奖励处罚，故从这方面来讲，社会公共组织依据组织章程对内行使的权力应属于公权力的范畴，应接受行政法的规范。

　　2、当社会公共组织依据组织章程将权力作用于外部相对人或相关组织时，这种权力的行使是属于公权力的运用还是仅仅可以作为其代表本组织与外部相对人发生的一种民事关系呢？我们认为将此权力视为公权力较为合适。因为社会公共组织所依据的虽是组织成员协商订立的章程，并且是代表组织成员与外部相对人发生关系，从公法法理来看，是由二元社会向多元社会过渡的过程中，国家将原先由全体公民订立契约赋予它的一部分权力转移给了社会，在这里就是允许社会公共组织根据成员意志制定章程，并依据章程管理一定范围内的社会事务的权力。也就是组织的章程要受到国家审查备案，遵守国家法律的原因。因此，社会公共组织依据组织章程行使权力从根本上看还是应属于公法的范畴，所以应该接受行政法的规范。

　　（二）行政法将社会公共组织权力纳入其规范范围的必要性

　　正如罗豪才教授所指出的行政法作为一门调整行政主体与行政相对人关系的法律，应尽可能在总体上平衡行政主体与行政相对人的权力和义务关系，兼顾公共利益和个人利益，以建立和维护民主与效率的有机统一和协调发展的法的秩序。由此可以看出，行政法具有两个方面的功能：一方面是保证公共目标的有效实现；另以一方面是防止公民的合法权益受到侵害。以下即从这两个方面来分析行政法将社会公共组织所行使的权力纳入其规范范围的必要性。

　　1、保证社会公共组织在社会生活中更好的发挥其作用。通过行政法对社会公共组织的权力进行规范，可以为其正确的行使权力提供法律的依据和保障，从而保证社会公共组织在依据其章程进行管理活动时的有效性和权威性。这样也就促进其更好的承担其所应担当的社会责任，实现治理的目标。

　　2、社会公共组织参与社会管理，行使一定的公权力，造成了一种与被管理者之间的不平等关系，即社会公共组织在所拥有的资源，所掌握的信息以及行动的主动性等诸多方面都处于强势地位，被管理者相比较而言则处于弱势地位。而行政法产生最根本的理由就是要规范强者的权力，保护弱者的合法权益。所以，行政法将社会公共组织行使的权力纳入其规范范围是责无旁贷的。

　　四、行政法对社会公共组织的权力进行规范的几点建议

　　（一）制定专门的法律对社会公共组织进行规范。

　　随着治理模式在我国的实践，社会公共组织在公共事务中发挥着日益重要的作用。然而与社会公共组织相关的立法却严重的滞后，从国家层面来看，到目前为止，仅有少数几部由国务院及其部门制定的规章和章程，且其中有的由于年代相对久远，已经不适应现在实际的需要，例如国务院制定的《社会管理登记条例》于1989年颁布，其中的一些规定早已过时。所以，对于社会公共组织，应该由国家立法机关制定专门的《社会公共组织法》来对其进行规范，而不宜由国务院或某些部门制定法规或部门规章来对其进行规范。因为这既不符合社会公共组织在治理模式中所处的相对独立的地位，也不利于政府转变职能的需要。对于由国家立法机关制定的《社会公共组织法》，应当包含以下几个方面的内容：

　　1、组织的成立条件：即规定社会公众要成立一个社会公共组织应该具备哪些法律要件。

　　2、组织的法律地位：这里须要特别强调其与政府的关系，笔者认为应将政府与社会公共组织之间定位为支持和帮助的关系，而不宜定位为上下领导的关系。

　　3、章程的地位：这里包括两个方面，一是必须保证组织的章程不能与法律相冲突；而是要明确章程对其组织成员及可能涉及的外部相对人所具有的效力。

　　4、组织的类别：这里应该根据组织成立的目的对其进行归类，从而确定各自工作的范围，如行业协会与基层群众组织就有不同的工作范围和领域。故此处应对该问题做出规定。

　　5、经费的来源：对经费来源的规定既可保证组织运行拥有一定的经济基础，又可确保组织运行的合法性。

　　6、管理的程序：程序的公开、公平、公正是权力合法行使最有效的保证，因此，对社会公共组织管理程序做出明确的规定，可以保证社会公共组织在行使权力过程中的合法性。

　　（二）对社会公共组织进行司法监控

　　制定《社会公共组织法》主要是从组织上和程序上对社会公共组织在事前和事中进行监控。而一项完整的法律监控，还应包括事后监控。我们认为对社会公共组织行使权力的事后监控，应采用司法监控的方式，即将社会公共组织依据组织章程所行使的权力纳入到《行政诉讼法》的范围内加以调整，从而使其在因依据组织章程行使权力而与组织成员和社会公众产生矛盾冲突时，可以通过行政诉讼的途径来加以解决。同时由于社会公共组织和政府相对独立，故认为不宜通过行政复议的方式来解决由此类权力所产生的冲突和矛盾，但鉴于我国目前社会公共组织的发展状况和司法效率等因素，可考虑在司法途径解决前，政府作为法律地位平等的第三方对当事双方的矛盾和争议进行调解。

　　（三）对社会公共组织行使权力造成相对人合法权益损害的赔偿

　　当司法机关裁定社会公共组织及其工作人员违法行使职权，侵犯相对人合法利益并造成损害时，将由谁来对其造成的损害做出赔偿呢？从理论和现实两个方面来考察，我们觉得将其纳入国家赔偿的范围较为合适。因为就理论而言，正如前面所做出的推论，社会公共组织依章程行使的权力是来源于国家权力的转移，是公权力的一部分，故当其对公民的合法权益造成损害时，国家赔偿是应当的，而从目前的国情来看，社会公共组织的资金来源主要有两个部分，一是社会成员定期缴纳的会费；二是少量的社会捐赠。所以其拥有的资金数量相当有限，这就在事实上造成了其可能无能力承担赔偿责任。基于上述两个方面的原因，《国家赔偿法》将此部分的赔偿责任纳入其赔偿的范围，对于切实维护公民的合法权益是十分必要的。同时，为了防止社会公共组织无赔偿责而忽略了自身所应承担的责任，国家可保留对一定数量资金的追偿权。

　　总之，随着我国由传统的“万能政府”向政府—市场—公民社会相互协作的治理模式转变，政府将逐步转向对社会事务进行宏观上的把握，而将对社会事务微观上的管理权交由社会公共组织来承担。因此，在这种情况下通过行政法对社会公共组织的权力进行规范，对于维护公民的合法权利，贯彻依法治国方略都将具有十分重要的意义。

　　参考文献：

　　[1]全球治理委员会：我们的伙伴关系[M]，伦敦：牛津大学出版社，1995：23；

　　[2]俞可平：治理与善治[M].北京：社会科学出版社，2000；

　　[3]姜明安：行政法与行政诉讼法[M]，北京：北京大学出版社，2005：143；

　　[4]罗豪才：行政法的“平衡”及“平衡论”范畴[J]，中国法学，1996（4）：48-55；

　　[5]王晓君：非政府组织公权力之行政法观照[J]，学术论坛，2007（2）：161-166.