西部少数民族地区民主法制建设散考

　　一、历史沿革

　　“民主”一词源于古希腊语，意为人民管理自己的事务，但此处的“人民”并不包括奴隶在内。在我国，民主一词首见于《尚书》，是作民之主的意思，与“人民统治”的含义截然不同。亚里士多德曾依据城邦统治者为一人、少数人或多数人，把古希腊的政治制度分为君主、贵族和共和三种常态。及至近代，资产阶级的启蒙思想家们提出了社会契约和天赋人权学说、三权分立学说和人民主权原则，为资产阶级革命提供了理论依据。虽然不同历史时期，人们对民主的理解均为“人民统治”，但在社会主义国家民主制度建立以前，各种民主制度都有一个共同特征，就是国家制度与劳动人民权利是分离的。换言之，由于对“人民”和“统治”的不同解释，致使在此基础上建立起来的制度及由法律规定的权利也各不相同。

　　从唯物史观出发，马克思主义认为，民主是有阶级性的。社会主义民主是不同于资本主义民主的人类历史上更高类型的民主。因为资产阶级民主理论虽标榜代表社会普遍利益，但其经济地位上的不平等，必然导致法律上不可能实现真正的平等，它保护和实现的只能是资产阶级的特殊利益。历史唯物主义认为，人民群众是社会实践的主体，是历史的创造者，是国家权力的真正主体，所以，社会主义民主“就是人民主权、人民意志的实现，就是人民自己创造、自己建立、自己规定国家制度，并运用这种国家制度决定自己的事务”。[1] P5

　　伴随民主制度的发展，人类历史也经历了人治→法制→法治的发展阶段。古希腊时期著名的“柏—亚”之争的一个重要内容，就是“人治”与“法治”的孰优孰劣？亚氏从人性论的角度出发，认为人性是不可信的。因为“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情的；人类的本性（灵魂）便谁都难免有感情”。[2]P163“单独一人就容易因愤懑或其他任何相似的感情而失去平衡，终致损伤了他的判断力；但全体人民总不会同时发怒，同时错断。”[3]P164从认识论角度，亚氏也指出，众人之智优于一人之智。“许多人出资举办的宴会可以胜过一人独办的酒席；相似地，在许多事例上，群众比任何一人又可能作较好的裁断。”[4]P163由是，亚里士多德认为：“法治应当优于一人之治。”[5]P167-168从而与其恩师柏拉图主张的应由“哲学王”进行统治的观点相分野。

　　在古代中国，围绕“人治”与“法治”也发生了“儒—法”之争。儒家强调决定国家命运的是人的作用，“为政在人”，“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”，主张“人治”。而法家则主张“法治”，认为决定国家命运的是法，“以法治国”，“以法为本”，“立公弃私”。尽管中国这场争论的双方都没有超出服务于专制体制的总框架，但它毕竟在相当程度上触及到了“人治”与“法治”的关系问题，也是对治国方式的一种深入思考。而真正意义上“法治”国家的出现则始于近代资产阶级革命。资产阶级的启蒙思想家们沿着亚氏的“良法之治”的法治理念，结合自己所处的时代背景和现实要求，进一步诠释着“法治”。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、西部少数民族地区民主法制建设的必要性和重要性

　　（一）加强西部少数民族地区民主法制建设，是贯彻“依法治国、建设社会主义法治国家”治国方略的必然要求，是依法行政、建立法治政府的需要

　　法治手段是治理国家的基本手段，法制健全则是现代文明国家的基本标志之一。加强少数民族地区民主法制建设，不仅是我国民主政治建设大环境的要求，而且是处理民族问题、做好民族工作的必然要求。过去，由于历史原因，民族工作也与其他工作一样，主要依靠政策来调整各种关系。如今，随着依法治国方略的实施，民族工作也由过去主要靠政策调整转变为主要靠法律规范调整。

　　（二）加强西部少数民族地区民主法制建设，是完善社会主义市场经济体制的需要

　　西部少数民族地区市场经济建设和民主法制建设是有机统一不可分割的。前者为后者提供经济上的基础和条件，后者又为前者提供政治方向和制度保证。我国目前正处在不断努力完善社会主义市场经济体系的过程中，西部少数民族地区的民主法制建设必须适应和跟上这个进程，否则，不仅会影响民族工作，而且会影响我国社会主义市场经济体制的完善。

　　（三）加强西部少数民族地区民主法制建设，是贯彻落实科学发展观的要求

　　西部地区是少数民族聚居区，西部大开发从某种意义上说也是民族地区的大开发。由于西部少数民族人口众多，民族自治地方众多，要实施西部大开发，没有良好的民主法制环境作保障是不可想像的。

　　历史的经验表明，现代化建设事业的发展，有助于少数民族地区人民群众的当前利益、局部利益的实现。但在人民群众的根本利益、长远利益和他们的当前利益、局部利益之间，有时又是有矛盾的，需要恰当的处理和调整。如果不能妥善地处理好各种利益关系，有时矛盾还会激化和尖锐起来。如2008年6月28日“瓮安事件”就是最好的说明。西部少数民族地区在进行社会主义市场经济建设的同时，还必须加强和推进民主法制建设，不断增强各级领导干部的法制观念、民主作风。只代写论文有发扬社会主义民主，才能使西部少数民族地区的人民群众充分表达自己的要求；只有通过社会主义民主的渠道，各级领导者才能及时、准确、全面地了解西部少数民族地区人民群众的意愿；也只有通过社会主义民主的形式、程序和体制，才能对西部少数民族地区现代化建设中出现的各种问题进行充分的讨论，选择那些既反映西部少数民族地区人民群众的利益又符合客观规律的方案，形成充分表达民情、正确反映民意、广泛集中民智的合理的、科学的决策。

　　2008年西藏拉萨发生的“3. 14事件”和2009年新疆乌鲁木齐发生的“7. 5事件”也表明，在经济全球化大背景下，西方资产阶级和各种敌对势力仍在利用各种手段加紧对我国西部少数民族地区进行西化、分化和弱化，因此，我们必须运用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想理论武器，依托中华民族五千年的优秀传统文化，对西方文化价值观念和资产阶级民主政治制度进行及时的科学的分析和批判。事实胜于雄辩，对于资产阶级民主政治最有力的驳斥，就是把我们西部少数民族地区的民主政治建设好，保证人民群众真正当家作主、管理本民族事务，真正享有各项应有的权利，使人民群众从内心深处拥护我国的社会主义民主政治制度，积极投身于民主政治建设。

　　三、“三代领导集体”与我国西部少数民族地区的民主法制建设

　　新中国成立后，以毛泽东为核心的党的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一代领导集体，领导中国各族人民在总结革命根据地和解放区的民主法制建设经验基础上，初步建立了中国式的社会主义民主制度，确立了人民民主专政的国体和与之相适应的政权组织形式———人民代表大会制度，确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等。在法制建设方面，初步建立了维护人民民主的法律制度，制定了一批适应国家政治、经济建设和社会生活需要的基本法律。如《中华人民共和国土地改革法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》等法律法规。1954年9月出台的新中国 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部宪法，则标志着我国的民主与法制建设进入了一个新的历史时期。而同时期颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，也将我国的国家机构和司法机关初步纳入了法制化轨道。

　　1976年，给国家和民族带来深重灾难的“文化大革命”基本结束，中国人民开始用清醒的头脑思考国家和民族的未来。1978年5月1日《光明日报》发表特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》，标志着一场深刻的、意义深远的思想解放运动的开始。随后召开的中共十一届三中全会在会议公报中明确指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。……要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”[6]P12“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”[7]P189在以邓小平为核心的第二代党的领导集体的科学指引下，党和国家重新走上了民主与法制的轨道。其间，我国民族立法工作也得到了恢复和发展，取得了巨大成就，初步形成了以《宪法》为核心，以《中华人民共和国民族区域自治法》为主干，包括民族自治地方自治条例和单行条例以及有关民族问题法律法规等内容的民族法体系。

　　1996年2月8日，资深法学专家王家福在中共中央举办的“中央领导同志法制讲座”上讲授了《关于依法治国、建设社会主义法制国家的理论和实践问题》一文。江泽民同志在随后的讲话中强调指出：加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。从“发展社会主义民主，加强社会主义法制建设”的基本方针，到“依法治国，建设社会主义法制国家”的基本方略，反映了以江泽民为核心的第三代党的领导集体对民主与法制的认识达到了一种前所未有的新高度。1997年9月，党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略和目标，继承和发展了邓小平的民主法制理论。2002年，党的十六大提出了“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”的艰巨任务。

　　根据“依法治国”和建立有中国特色的法律体系的总体要求，民族工作作为建设中国特色社会主义的重要内容，也当然地纳入到了民主法制建设轨道中来。以贵州省为例，自2003年起至2007年底止，贵州省为了促进民族自治地方社会、经济和文化的全面协调发展，加强了民族自治地方的立法工作。这一期间，贵州省人大常委会将《贵州省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》列入了2004年的立法规划中，并于2005年9月23日通过了《贵州省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》；制定了《黔东南苗族侗族自治州氵舞阳河风景名胜区管理条例》（2003年7月26日）、《黔西南布依族苗族自治州档案管理条例》（2004年6月20日）、《黔东南苗族侗族自治州里禾水库水资源保护条例》（2004年6月22日）、《务川仡佬族苗族自治县城镇环境管理条例》（2004年6月22日）、《三都水族自治县乡村公路条例》（2005年5月27日）、《黔东南苗族侗族自治州城镇建设管理条例》（2005年9月10日）、《玉屏侗族自治县乡村公路条例》（2006年9月22日）等单行条例7件；修改了《玉屏侗族自治县个体经济私营经济发展保护条例》（2004年6月4日）等单行条例4件，废止单行条例1件。这些法规的制定和实施，对保障党和国家民族宗教政策在贵州民族地区的贯彻落实，保证贵州民族自治地方的自治机关充分行使自治权，促进当地各民族团结、经济发展和社会进步发挥了重要作用。

　　四、当前我国西部少数民族地区民主法制建设进程中存在的不足及完善

　　自改革开放以来，虽然我国西部少数民族地区的民主法制建设取得了可喜的成就，但仍存在着一些不足，主要有：

　　（一）民族立法工作滞后，不能适应新形势的发展要求

　　至2004年，作为国家根本大法的宪法已前后作了四次修正，《中华人民共和国民族区域自治法》也在2001年2月28日进行了修正，但很多制定于计划经济时代的自治条例、单行条例及有关法律、行政法规、地方性法规中涉及关于民族问题的规定却仍未完成相应修改，致使西部少数民族地区在处理一些改革开放中遇到的、涉及与上级国家机关权益划分的问题时缺乏应有的法律依据，难以有效保障西部少数民族的合法权益。同时，西部少数民族地区的经济发展和基础设施相对落后，部分少数民族人口还生活在贫困线下，但这些地区的旅游资源和矿产资源却很丰富，且民族文化独特，可针对这些方面制定的自治法规仍较少，没能充分发挥国家西部大开发中自治法规在自治地方政治经济生活中应有的作用，一定程度上制约了当地的经济社会发展。

　　（二）民族立法体制不合理

　　按照现行宪法和法律的规定，民族自治地方单行条例的制定权和修改权只能由民族自治地方的人民代表大会行使，民族自治地方的人大常委会作为人民代表大会的常设机关却不能行使，只能根据法律法规的授权制定变通或者补充规定。而人民代表大会一年只开一次，每次时间有限且议题很多，既没时间对每个法规议案或草案进行详细审议，也不可能一次人民代表大会审议多个法规议案或草案，致使一些拟订中的自治法规草案和法规修改草案迟迟不能出台，严重影响了民族立法特别是民族经济立法的进程，很不适应当前民族自治地方在社会主义市场经济中对民族法规特别是民族经济法规的需求。

　　（三）立法语言文字不规范，内部结构不严谨

　　以《中华人民共和国民族区域自治法》为例，有些条文是对宪法相应条文的照搬与简单阐释，政策性语言较多，如“领导”、“帮助”、“照顾”和“自主”等在多处重要条文中出现。由于这些词语灵活性大、可操作性差，一定程度上影响了立法的严肃性和权威性。此外，《中华人民共和国民族区域自治法》既具有组织法的特点，又具有民族法的特点，且组织法的色彩比较浓，自治法应有的体系和内容没能充分显现，使得法的内部结构不严谨。

　　（四）监督制约机制不完善，官本位思想严重，“家长制”作风盛行

　　民主和法制从其直接的目的来看，是为了对权力的合理制约，其深层的目标是为了更好地实现个人自由与社会发展的有机结合。但现实中一些自治地方的政府及官员，由于民主法制意识淡薄，加之监督机制的不完善，使得“家长制”作风盛行，人为地阻碍了当地经济社会的发展。

　　（五）民族立法理论研究滞后，民族法学研究跟不上民族社会经济发展的需要

　　目前，西部地区民族法学的理论研究基础还比较薄弱，对民族法制建设面临的重大实践问题还缺乏深入研究。这种民族法制理论研究的滞后与薄弱，既使得民族自治地方的立法质量不高，又使得民族立法实践缺乏理论的指导，带有一定的盲目性和随意性。加之民族法学研究领域内的主要力量分别集中在民族学和法学两个领域，造成懂民族学的不懂法学，懂法学的又不懂民族学，使得民族立法理论研究的思想性、理论性和针对性不强，难以切中要害和发挥民族立法应有的作用。

　　依照当地民族的政治、经济和文化特点及风俗习惯进行民主法制建设，是我国西部少数民族地区行使自治权的充分体现，因此，对于以上我国西部少数民族地区民主法制建设进程中存在的不足，笔者以为应主要通过以下途径完善：

　　1.建立健全民族立法民主化机制

　　努力拓宽民族法律法规草案起草渠道，实现立法工作者、实际工作者和理论工作者相结合，保证各族人民群众都能参与到民族立法的活动中来。

　　2.对现行民族法规中不合理的规定部分进行修改加快民族立法，并在立法中充分体现西部少数民族地区建设中国特色社会主义和党在社会主义初级阶段的基本路线、方针和政策。

　　法律的制定是一件复杂的工作，由于民族自治地方社会关系的复杂性及立法者对社会关系认知能力的有限，立法时难免出现疏漏。而经济社会的发展，也会使施行中的民族法规遇到新情况、新问题，这就要求我们必须掌握从实际出发，实事求是，原则性与灵活性相结合的立法原则和方法，在民族立法工作中既坚持改革开放的方针，服从稳定的大局，又能体现应有的民族特点和地方特点，促进当地经济社会的发展。

　　3.加强和完善监督制约机制

　　“没有社会制约的国家权力总是危险的和不可欲的，它是对专制主义的放纵。”[8]P120因此，为了避免国家权力产生异化，防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，我国西部少数民族地区在民主法制建设过程中，在赋予地方政府进行公共管理权力的同时，还必须建立有效的权力制约与监督机制，让少数民族地区的人民有权力、有能力通过监督机制纠正和遏制地方政府及其官员的不当行为，阻止他们对合法权益的侵犯，确保自治权在法定范围内和轨道上有效行使。

　　4.加强民族法理论研究，规范立法语言，提高立法质量

　　理论研究对建设实践能提供理论依据和指导作用，因此，我们应增加从事民族法学和民族法制研究工作的吸引力，建立一支高质量的研究队伍，通过加强民族法的理论研究，保证民族立法的质量和改变民族自治地方法制建设滞后的现状。

　　5.加强西部少数民族地区民主法制的宣传教育工作，确保法的施行

　　民族法作为法律，是国家意志的体现，它的效力及于全国，并不仅限于少数民族和民族地区，也决不仅仅是少数民族和民族地区应该了解和遵守的法律规范。从实践上看，许多民族法规范涉及到的是国家机关与民族地区的关系、汉族与少数民族的关系。因此，民族法得到有效实施的一个重要前提，就是全社会的公民和组织都应了解它，遵守它。为此，民族自治地方应把当地少数民族的基本知识、民族理论政策以及民族法律法规的宣传教育纳入当地的公民道德教育和法制教育的全过程。通过在当地机关、学校、社区的宣传橱窗，和当地新闻媒体上开辟固定的“民族法治专栏”等方式、手段对人们进行民族法律知识的普及和宣传，逐步提高他们的民族法律意识，使他们真正了解法律赋予民族自治地区的各项权利，从而更好地保障少数民族的合法权益。

　　任何民主权利都是法律所赋予和规定的民主权利，超出法律范围之外的民主权利是不存在的。任何法律也都离不开民主，离开了民主，法律就不能存在，就不能反映人民的意志。而要使法的这一本质特征充分地显现出来，西部少数民族地区就必须在民族立法的创制活动的各个环节充分发扬社会主义民主，阻止少数个人或组织操纵立法工作，堵塞言路，甚至把立法当做推行专横的手段。这种建立在民主基础上的立法机制，既是少数民族人民意志的确实反映，又是现代法律理性化的内在要求。正如邓小平所说：“要加强民主就要加强法制，没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”“民主坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”