湿地保护地方立法存在的问题与法律对策

　　湿地作为国民经济可持续发展的重要资源之一，湿地保护已引起了全球的广泛关注。从总体情况看，我国天然湿地数量减少、质量下降、功能退化的趋势仍在继续，湿地生态系统依然面临着严重的威胁。如果不采取强有力的保护措施，湿地资源的破坏将严重威胁当地经济发展和居民的生存环境，保护湿地及其生物多样性已是刻不容缓。在党中央和国务院的号召下，各省纷纷制定或加快制定湿地保护的地方立法，但相对于其它生态系统的研究，湿地生态系统保护与管理的研究和实践均相对滞后。特别是我国从科学角度强调湿地保护与管理的历史仅仅有30年，而对不同区域的保护与管理研究更显薄弱，所以目前湿地保护地方立法还存在着很多问题，使得实际对湿地保护所起到的作用不尽如人意。

　　一、湿地保护的立法动态

　　1992年我国加入《湿地公约》，2000年国家林业局会同外交部、公安部、财政部、国土资源部、建设部、水利部、农业部、环保总局等17多个国家部门，编制了《中国湿地保护行动计划》，为全国今后一个时期实施湿地保护、管理和可持续利用提出了行动指南。而后国家林业局又分别于2002年、2005年相继编制了《全国湿地保护工程规划（2002－2030）》、《全国湿地保护工程实施规划（2005－2010）》等湿地保护规划，指导全国湿地保护工作。2004年6月国务院办公厅发出《关于加强湿地保护管理的通知》（国办发〔2004〕50号），要求各省市抓紧编制本地区的湿地保护规划，明确奋斗目标、建设布局、重点项目和政策措施，并将其作为生态环境建设的重要内容纳入本地区经济和社会发展计划，认真组织实施。响应国务院的号召，黑龙江省于2003年率先制定颁布了国内 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部地方湿地保护立法，即《黑龙江省湿地保护条例》，随即国内各省纷纷出台了省级湿地保护规划、条例或办法。截止2009年底，全国34个一级行政区只有12个出台了以湿地保护命名的的地方性法规，地方规章有8个，可见包括地方规章在内地方的湿地立法还很有限。由于制定全国性的湿地保护法律不是一挥而就的事情，而湿地保护地方立法却能够结合本地区湿地资源的特点，快速且有效地开展湿地保护和开发利用，且可操作性强，使得当前保护湿地最有效的方法就是加快地方立法，这也为本文的研究提供了必要性和可行性。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、湿地保护地方立法中存在的问题

　　我国湿地资源的地方立法自身存在诸多缺陷，亟待解决。总体考察我国现行地方湿地资源法律的规定，最基本的指导思想定位不准确，管理体制混乱，侧重实体法规定，欠缺程序法规定；重于公法调整，疏于私法规制；局限于省内法规制，缺少国内、国际法合作；原则性规定居多，可操作性不够；主观性规定凸现，客观性规定欠缺等等，所有这些都是我国地方现行湿地资源保护法规和条例自身存在的缺陷和不足，从而使各地现行的湿地资源法律规定处于一种失衡状态，极大地削弱了它们的可操作程度和对湿地资源的保护力度。尽管湿地资源保护立法仅仅是我国自然资源立法的一个分支体系，但我们可以把握共性问题，来完善湿地立法的研究。

　　（一）立法指导思想的定位不准确

　　根据对12部各湿地立法地方法规文本的比较和分析，总结出其指导思想的共性是坚持将保护湿地及其基本功能作为立法指导思想。其中只有黑龙江省及重庆市的湿地保护条例规定了“全面保护”的原则，此外，在现有的条例中只有一半左右的省市将保护生物多样性作为湿地保护的指导思想，可见保护生物多样性还并未引起各地方立法机关的足够重视。

　　湿地保护的程度大部分定位于“维护”。比如《湖南省湿地保护条例》第1条规定“为了加强湿地保护，维护湿地生态平衡……”《甘肃省湿地保护条例》中首次强调了“恢复”湿地的基本功能，辽宁省和广东省则强调“改善”湿地的生态状况。但无论是“恢复”还是“改善”，大部分的地方立法机关还没有意识到人为的“拯救”湿地的重要性，与现在国际上“恢复湿地”的保护方向还有很大的距离。相较于其它省，云南省则在强调保护湿地的同时更加强调湿地的开发与利用。总体来说11部条例基本上仍然属于自然资源法，而不是湿地生态保护法。强调湿地资源的可持续利用，没有将“生态优先”作为指导思想。

　　（二）管理体制不顺

　　目前我国的湿地保护工作实行综合协调、分部门实施的管理体制，即规定由人民政府林业行政主管部门为湿地保护的行政主管部门，其它的农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门按照各自的职责做好湿地保护工作。比如湖南省、陕西省的湿地保护条例都是如此规定。而保持湿地保护区生态系统的完整性和现实中湿地资源权属按地域、部门分割管理的矛盾，使得湿地保护区管理体制的问题凸显出来。管理体制已经成为制约跨行政区、跨部门湿地自然保护区发展的一个重要因素。作为湿地管理的主管部门林业部门的规定，在执法实践中会产生许多自身难以化解的矛盾，在一些地区，林业和地方在资源管理上剑拔弩张的局面不时出现，政府部门之间目前急需在管理方面加强协调与合作。

　　（三）执法方面存在的问题

　　地方湿地保护条例中的一些法律规定还存在着简略粗疏、不够详细具体，仅具有宣示作用，缺乏可操作性的现象，使得执法的效率大打折扣。

　　1.资金投入不足

　　基础设施建设还很薄弱。目前省级财政没有湿地保护经费，只有靠各地政府和有关部门多方筹措。财政状况好的地方，对保护区的投入有所倾斜，但也不能满足实际工作的需要；财政状况不好的地方，保护区管理机构的人员经费得不到保证，影响了管护队伍的稳定性。有的保护区为了维持机构的运行，要自筹经费，甚至开垦湿地或向外发包湿地，破坏了湿地资源。退耕还湿工作受政策和资金等因素制约很大，没有资金支持，根本执行不了。

　　2.程序性规定欠缺

　　制定得再完美的法律文本，没有公正的程序保驾护航，也必将沦落为宣示性的口号而无实际执行之可能。比如湿地保护地方条例中规定了生态效益补偿制度，它是鼓励公民保护和恢复湿地的做法，但实际上却缺少相应的补偿条例和办法，并不能解决湿地保护所涉及到的效益补偿问题。由此看来缺乏相配套的实施细则及相应的程序，所有的规定只是一纸空文，难以实施。

　　3.执法监督不力

　　存在着自己执行自己监督的情况，比如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》第14条规定“省人民政府鄱阳湖湿地保护综合协调机构，应当定期组织对鄱阳湖湿地保护与合理利用总体规划的执行情况进行检查和监督”。而根据其第6条的规定所谓的“综合协调机构”就是指各司其职的环保，林业，农业，水利部门。又比如黑龙江省规定湿地只有经过认定为湿地的才由本条例来调整，而实际上湿地认证工作迟迟没有开展，也无人监督和管理。

　　4.法律责任处罚力度不够

　　湿地是脆弱而又敏感的生态系统，一旦遭到破坏后很难恢复。纵观现有的湿地保护条例，处罚的力度都不够，尤其是对破坏数量较大、情节严重的违法行为，由于刑法对此未作定罪量刑，司法机关无法受理这类案件，不能追究其刑事责任，只能罚款了事，发挥不了震慑作用。而且部分省市湿地保护条例规定的罚款数额偏低，也发挥不了处罚教育的作用。

　　三、完善湿地保护地方立法的建议

　　我国湿地保护的现状与保护湿地生态系统和生物多样性的要求有很大差距，保护湿地是我国当前一项重要而紧迫的任务，为使之规范化、制度化，需要加强法制建设。笔者认为，结合各省湿地保护和管理现状，在全国湿地保护立法没有出台前，对湿地保护地方立法进行完善和制定是一项十分重要的工作，对各地方省市的生态环境建设意义重大。在湿地保护的地方立法中应注意以下几个方面：

　　（一）明确立法的基本理念

　　1.应将生态优先作为立法的指导思想

　　根据中国人口、资源、生态和环境的现状，湿地立法应以维护湿地系统生态平衡、保护湿地功能和湿地生物多样性，实现资源的可持续利用为基本出发点，坚持“全面保护、生态优先、突出重点、合理利用、持续发展”的方针，坚持保护生态平衡是 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一性的代写论文，其它与之有利益冲突的开发与利用都是第二性的。只有这样才能保障湿地在国民经济发展中的生态、经济和社会效益的充分发挥，避免湿地破坏和湿地资源短缺引发人民群众的不满，防止湿地生态环境的退化对经济构成威胁，实现湿地资源的可持续发展。

　　2.应将环境保护与社会经济可持续发展相协调作为立法的基本原则

　　可持续发展就意味着既要发展经济，又要使经济的发展在环境、社会可以承受的范围内，形成持续性。如果过分地强调经济利益而忽视环境利益，则极有可能会使经济发展超过环境所能承受的限度，环境和经济都会形成不可持续性，不但环境遭到了不可弥补的破坏，经济的发展也成了短期效应。如果过分强调环境利益而完全忽视经济利益也会造成社会的不可持续性。〔1〕

　　对于湿地利用与保护中的利益权衡，我们既要立足于环境保护与经济发展这一所有资源利用保护中共有的利益冲突的权衡，同时也要结合湿地独有的特点进行分析。二者的统一点正是可持续发展，即环境利益和经济利益的实现都是为了社会的可持续发展。我们应该以可持续发展目标为基点来对各种利益进行调和取舍，从而达到一种经济发展与环境保护相协调发展的应然状态。〔2〕这是在制度湿地保护的立法中应该遵循的基本原则。

　　（二）理顺湿地的管理体制在管理体制上应进行改革理顺，单独建立一个自上而下的专门管理机构。目前，我国学者普遍认为湿地应该统一由一个部门管理，避免各个部门由于交叉管理和职责不清而出现互相推诿、见利就上的现象，从而有助于湿地的整体保护。具体由哪个部门进行管理存在着不同主张，有人主张由现有的某个湿地管理部门进行统一管理，比如林业部门或者国土资源部门，或者由地方政府进行统一管理，〔3〕也有人建议可以成立一个跨行政区域的专门管理湿地的部门。〔4〕

　　笔者同意后一种观点，认为成立一个专门管理湿地的部门比较合适。正如有的学者认为的那样：一是如果将湿地管理部门定位在林业部门或者国土资源部门，这一部门在管理湿地的同时，还要管理其它资源，工作任务会很繁重，而且对湿地这一需要紧急特殊保护的资源保护能力会降低，有关专家和人员的配置也很难达到任务的要求；二是在湿地管理过程中遇到与本部门利益冲突的情形下，也缺乏相应的协调能力；三是林业部门或国土资源部门直接归地方政府领导，地方政府也只能是委托一个行政部门进行管理，而对于跨行政区的湿地保护工作仍将难以协调。〔5〕

　　（三）加大执法力度

　　1.落实和扩大资金来源

　　首先要加强资金的管理，做到专款专用，如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》规定“省人民政府和鄱阳湖湿地区域人民政府应当采取多种形式，多渠道筹措和安排专项资金用于湿地保护。有关部门应当加强对湿地保护专项资金的管理，做到专款专用，任何单位和个人不得侵占或者挪用。”其次要扩大资金的来源，不仅仅依靠国家和地方政府投入的资金，还要想方设法引进国外的资金；组织和个人的捐赠；依法收取的保护管理费等。

　　2.细化公众参与制度

　　引进企业环境信息公开机制制度，加大执法监督主体。湿地属于全民所有或者劳动群众集体所有，因此社会公众有权对湿地资源作出保护、利用、处置等行为，进行监督和参与管理。细化公众参与条款，使其具有可操作性，增补人民群众监督的方式和方法，如可以规定在保护区湿地管理委员会聘请执法监督员，设立举报和立案制度，有效遏止在保护区滥采滥挖及伤害野生动植物的行为。同时引入企业环境信息公开机制，可对政府管理部门的决策实行有效监督，在公众信息知情权与实现企业环境信息公开的成本之间确定一个相对合理的界限，制定企业强制性和自愿性相结合的环境信息公开模式，〔6〕以拓宽公众参与监督的渠道，提高湿地周边企业减少污染排放的自觉性，使执法更行之有效。

　　3.完善执行程序

　　首先在制度实施程序方面，各地方政府应该完善与执法相配套的实施程序与办法，使执法机关有法可依，防止制定的法规徒有其表，中看不中用。其次在完善处罚程序方面，对处罚数额较大或被处罚人对造成损失的数额有重大异议的，应当采用召开听证会、由鉴定机构进行鉴定评估等科学合理的方法来进行审查。使处罚行为公开透明，接受社会的监督，充分发挥法律规范应有的示范、指引的作用。在处理程序上设置复议和诉讼程序，赋予行政行为相对人行政和司法救济的权利。可借鉴《陕西省湿地保护条例》第34条规定“应当告知当事人有要求举行听证的权利”、第35条规定“当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”而具体的听证、复议、诉讼的可参照行政复议法及行政诉讼法。

　　4.加重处罚力度

　　笔者建议：首先，适当调高经济处罚的标准。湿地保护条例中处罚标准过低，起不到惩戒的作用。罚款金额应与造成的湿地生态损失大体相当。其次，加重处罚措施。对破坏湿地的行为处罚中只有经济处罚，对造成严重后果的破坏湿地行为应当增加限制人身自由的行政处罚的规定。可以对情节严重的破坏行为，做出行政拘留的决定，由公安机关执行。最后，可增加限期恢复的规定。借鉴广东省的作法，对破坏湿地的行为，在进行经济、行政、刑事处罚的同时，增加要求限期恢复湿地的规定。对拒不恢复或者恢复湿地不符合国家有关规定的，由湿地保护管理部门代为恢复，所需的费用由当事人承担。

　　五、结语

　　湿地作为国民经济可持续发展的重要资源之一，其重要性已经不言而喻，而运用法律的手段保护湿地是一项重大的工程，任重而道远，不可否认湿地保护条例在保护地方湿地上发挥了重要的作用的，但同时在施行的过程中也暴露了一些不容忽视的问题，亟待解决。为全面推进湿地保护、湿地恢复、湿地合理利用以及湿地管护能力建设，逐步建立起结构较为合理、功能较为优化的湿地保护法律体系，实现经济、社会的可持续发展，还需要湿地保护立法研究工作者付出更多的努力。