完善我国行政复议范围立法的思考

　　[摘要]合理的划定行政复议范围，事关行政相对人合法权益保护的广度和对行政行为监督的深度。本文通过对我国行政复议范围的分析，指出现行法律规定的不足，进而提出完善立法的建议。

　　[关键词]行政复议范围；行政主体；抽象行政行为；内部行政行为

　　随着经济的发展，改革的深入，人民群众依法维权意识的不断提高，现有的行政复议制度难以适应新形势需要。尤其是行政复议范围过于狭窄，严重影响了行政复议功能的发挥。因此，急需完善行政复议立法，扩大行政复议范围，将更多的行政纠纷主要化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政程序中。

　　一、行政复议范围的划定

　　行政复议范围，又称行政复议受理范围，即指行政复议机关受理行政复议案件的权限范围。对行政相对人而言，行政复议范围是行政相对人依法可以申请行政复议的范围；对行政复议机关而言，行政复议范围是其受理行政复议案件的主管权限范围。从我国行政复议实践看，我国行政复议范围经历了一个不断扩大的发展过程。1990年4月颁布的《行政复议条例》将行政复议范围仅限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同。《行政复议法》规定的行政复议范围大大宽于行政诉讼的受案范围。

　　《行政复议法》 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一章第2条和第二章的三个条文，分别以概括式、列举式、补充式和排除式划定了我国行政复议范围。《行政复议法》第2条以概括的方式明确界定行政复议范围只能是具体行政行为，而不包括抽象行政行为。《行政复议法》第6条以列举的方式规定，行政相对人可以对行政机关作出行政处罚，行政强制措施，对许可证、执照、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销行为，行政确权行为，侵犯经营自主权的行为，干涉农业承包合同的行为，违法集资、征收、摊派等要求履行义务的行为，不予颁发许可证、执照等许可行为，未履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的行为，行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为以及其他侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为。《行政复议法》第7条以补充的方式规定，行政相对人在申请行政复议时，可以对具体行政行为所依据的有关规定提出审查申请。《行政复议法》第8条以排除的方式规定，行政相对人不服行政机关作出的人事处理行为和民事纠纷处理行为，不能提出行政复议申请。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、我国现行行政复议范围的缺陷

　　《行政复议法》划定的行政复议范围，虽然扩大了对行政相对人权利的保护，体现了行政复议范围扩大的发展趋势，但从实践看，现行行政复议范围仍然存在一定的缺陷，影响着行政复议功能的进一步发挥。

　　1.对具体行政行为的重复规定。对于哪些具体行政行为可以申请行政复议，《行政复议法》第2条和第6条分别采用概括的方式和列举的方式予以规定。根据《行政复议法》第2条的规定，只要行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，均可提出行政复议申请。《行政复议法》第6条采用列举的方式规定了十种可申请复议的具体行政行为。由于法律滞后于现实生活的客观规律性，导致法律不可能穷尽现实生活中的一切具体行政行为。所以，《行政复议法》第6条在列举了十种具体行政行为之后，又增加了一个“兜底”性的规定，即行政相对人认为其他具体行政行为侵害自己合法权益的，也可以提出行政复议申请。可见，《行政复议法》第2条和第6条的规定实属重复规定

　　2.混淆了行政主体与行政机关的概念。《行政复议法》立法目的之一，是防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为。因此，《行政复议法》第2条进一步规定，行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，均可提出行政复议申请。从《行政复议法》的立法目的和适用范围看，只要行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，都可以提出行政复议。众所周知，行政主体除了行政机关以外，还包括法律、法规授权的组织。然而，《行政复议法》第6条，则将行政复议范围界定为行政机关作出具体行政行为。可见，《行政复议法》第6条的规定显然违背了《行政复议法》的立法目的，缩小了行政复议范围。

　　3.“规定”和“规章”概念模糊，难以区分。《行政复议法》第7条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款规定，行政相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。该条第二款又规定，前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。可见，立法者的本意是指行政相对人在对具体行政行为提出行政复议时，如果认为具体行政行为所依据的国务院部门、地方政府规章以外的规范性文件（以下简称：规章以下的规范性文件）不合法，可以一并对其提出审查申请。然而，根据《规章制定程序条例》第6条的规定，规章的名称一般称“规定”、“办法”。因此，在实践中，就会出现有的“规定”是“规章”，有的“规定”不是“规章”的情形。如何判断国务院部委或者有立法权的地方人民政府的“规定”是不是“规章”是一件很困难的事情。这就导致行政相对人究竟可以对哪些“规定”提出审查申请而无所适从。

　　4.有限的将部分抽象行政行为纳入行政复议范围。《行政复议条例》明确规定，行政相对人对抽象行政行为不服，不得申请行政复议。《行政复议法》第7条规定，行政相对人认为具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件不合法，在对具体行政行为提出行政复议时，可以一并提出审查申请。学界普遍认为这是《行政复议法》的一个重大突破，是对我国行政复议制度的重大发展。但是，笔者认为《行政复议法》将抽象行政行为纳入行政复议范围的规定仍然存在以下不足： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，将规章排除在行政复议范围之外。第二，行政相对人对规章以下的规范性文件提出的审查，只是一种间接审查。换句话说，行政相对人只能在对具体行政行为提出审查时，一并对具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件提出审查申请，而不能单独就规章以下的规范性文件提出行政复议申请。第三，抽象行政行为被撤销或改变后是否具有溯及力没有具体规定。抽象行政行为经过复议以后，可能会被有权机关撤销或者改变，那么原来依据该抽象行政行为所作出的具体行政行为如何处理呢？《行政复议法》没有明确具体的规定。

　　5.将内部行政排除在行政复议范围之外。《行政复议法》第8条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。行政机关作出的行政处分、辞职等内部管理行为针对的对象是特定的，即公务员，且这种内部行政行为也可能会影响公务员的合法权益。可见，行政机关这种内部管理行为本质上是具体行政行为。因此，笔者认为，依据《行政复议法》第2条的规定，公务员对行政机关作出的行政处分、辞退等内部行政行为不服的，有权提出行政复议。然而，《行政复议法》第8条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款却将内部行政行为排除在行政复议范围之外。这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济，也与现代行政法治的平等精神相背驰。①

　　三、完善我国行政复议范围立法的思考

　　为了更好地发挥行政复议功能，使行政复议成为解决行政争议的主渠道，笔者认为应当从以下几个方面完善行政复议范围立法，扩大行政复议范围，使得更多的行政纠纷解决在行政程序中。

　　（一）统一行政主体的界定

　　既然《行政复议法》第1条和第2条没有将“具体行政行为”限定为行政机关作出的具体行政行为，那么，“具体行政行为”应当包括法律、法规授权组织作出的具体行政行为。《行政复议法》第15条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款第（三）项的规定就是最好的例证，即行政相对人对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。因此，为了维护法律条文之间的统一，笔者认为修改《行政复议法》时应当增加一项，即“公民、法人或者其他组织认为法律、法规授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益的”，作为该法第6条第（十二）项。