论警察盘查权的法律控制

　　福柯曾说：“虽然警察作为一种制度确实是按照一种国家机构的形式组织起来的，虽然它确实是与政治统治权的中枢直接相联，但它所运用的权力，它所操作的机制，它的对象都是特定的。这种机构必须与整个社会机体有共同的范围。这不仅仅是在时空的边界极限方面，而且在它所关注的细枝末节方面。治安权力必须‘遍及一切事物’。它必须像一种无面孔的目光，把整个社会机体变成一个感知领域；有上千只眼睛分布在各处，流动的注意力总是保持着警觉。”①福柯的这段话提示了现代社会中警察权力运作的特点。为适应这种特点，各国法律均赋予警察以盘查权，以维护社会秩序，打击和预防违法犯罪，进而有效监控整个社会。但在我国，由于存在着法律规定粗略、实践与法律规定脱节等问题，导致警察在行使盘查权时产生诸多问题。因此，对警察盘查权进行法律控制显得十分必要。

　　一、警察盘查权概述

　　（一）警察盘查权的涵义。盘查权是法律赋予公安机关人民警察的一项重要职权。1995年颁布的《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问检查对被控有犯罪行为的，或有现场作案嫌疑的，或有作案嫌疑身份不明的，或携带物品可能是赃物的犯罪嫌疑人，可将其带至公安机关继续盘问。”根据此条规定，笔者认为，警察盘查权不仅包括当场盘问、检查权，还应包括继续盘问权（留置盘问权）。当场盘问、检查权是指公安机关的人民警察在巡逻执勤中，为维护社会治安秩序而对其认为有违法犯罪嫌疑的人员，当场出示相应证件，依法进行盘问、检查的权力；继续盘问权（留置盘问权）是指公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查后，对符合法定情形的对象，带至公安机关进行留置盘问的权力。

　　（二）警察盘查权的性质界定。关于警察盘查权的性质问题，探讨最多的是：警察的这样一种盘查行为是单纯的行使行政权的行政行为，还是一种刑事侦查行为？笔者认为，警察的盘查行为不是单纯的行政行为也不是单纯的刑事侦查行为，而是两种性质兼而有之。

　　首先，这是由公安机关的性质和任务所决定的。公安机关的性质和任务决定了它既享有行政权，又享有刑事侦查权。公安机关身兼双职，运用行政权做出的行为是行政行为，运用司法权做出的行为是刑事侦查行为。

　　其次，这是由行使盘查权所要达到的目的所决定的。警察行使盘查权对犯罪嫌疑人进行盘问和检查，以及时发现治安隐患，维护社会治安稳定，这时警察的盘查行为是行政行为；如果警察对犯罪嫌疑人的盘问和检查，是要达到发现犯罪线索或犯罪证据，尽早侦破刑事案件的目的，那么该盘查行为被认为是案前的初查，是一种刑事侦查行为。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、目前我国警察行使盘查权时存在的问题

　　（一）超范围行使盘查权。一是适用对象超越范围。《人民警代写论文察法》第九条明确规定了盘查的对象是“一个前提，四种对象”。②但在执法实践中，一些民警随意扩大盘查对象。如将打架斗殴的当事人进行留置；对已查明有违法犯罪事实的人员仍适用留置；将有关的证人作为留置对象等。③二是行使主体超越范围。盘查权是法律赋予人民警察的一项职权，但在执法实践中，普遍存在着不具备执法资格的人如保安、治安志愿者等擅自行使盘查权的情况。

　　（二）超时限行使盘查权。超时限行使盘查权的典型方式是将盘查与拘传或者传唤并用，以致于超过盘查所规定的时限。在侦查实践中，某些侦查部门为了延长侦查时间，往往先对犯罪嫌疑人使用盘查留置，再使用传唤或拘传；或者在传唤、拘传后，再采取留置，形成对犯罪嫌疑人长达60小时④的审查。这直接侵犯了公民的人身自由权。

　　（三）违反法定程序行使盘查权。1.盘查留置的审批不严格。按照规定，24小时留置应由派出所一级的基层公安机关批准，48小时留置则由县级以上公安机关批准。而在实践中常发生先留置后审批的情况，在留置48小时后仍不办理审批手续的现象也时有发生。2.盘查留置通知书的签发不合格。24小时留置不发通知书的现象非常普遍，一些公安机关甚至连48小时留置也不给当事人发通知书。3.不通知或不及时通知被盘查留置人员的家属或单位。《人民警察法》第九条第二款规定：“对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或所在单位。”但在实践中，一些民警为图省事，常常不通知其家属或所在单位，导致被盘查留置人员的家属或单位不知其去向而到处找人。

　　（四）其他问题。1.通过行使盘查权来达到罚款的目的。在当前财政拨款普遍不足、办案经费十分紧张的情况下，一些公安机关就用下罚款指标的办法来弥补经费不足，于是不少办案者就用留置盘查的方法迫使违法者交纳治安罚款。2.对被留置人违法使用械具。盘查留置的对象是有违法犯罪嫌疑的人，在没有查清这些人是否有违法犯罪事实之前，绝不能将其等同于违法犯罪分子，因此在对其进行留置时使用械具是不符合“使用械具”的三个前提条件的，因而是违法的。3.在盘查留置过程中，不少一线警察戒备心理较弱，有的甚至没有防范意识，以致于警察伤亡事件时有发生。

　　三、警察盘查权的法律控制

　　（一）法制原则。在法治社会，警察行使公权力介入到公民私权利领域需要遵循三大原则：法律保留原则、比例原则、司法令状原则。警察盘查权的行使同样需要遵循以下法制原则。

　　1.法律保留原则。法律保留原则是源于德国的一项法治原则，其基本内容是：对公民基本权利的限制只能由国家立法机关以制定法律的形式进行。也就是说，没有法律的明文规定，不得对公民的基本权利加以限制。警察盘查权关乎公民的基本权利之人身自由权，应当适用法律保留原则。即没有法律的明确授权，公安机关不得限制公民的人身自由。按照我国《立法法》和《人民警察法》的规定，警察盘查权的启动必须依据法律的规定，且要严格按照法律的规定予以行使，并在行使过程中注意尊重和保障人权。

　　2.比例原则。比例原则是一种用来避免行政、立法、司法三种权力恣意行使，调和公共权力与公民权利，以达到实质正义的一种理性思考的法则。盘查权是警察的一项重要职权，它的行使与公民的人身自由权等密切相关，并且警察在其行使过程中拥有较大的自由裁量权，因此，盘查权使用不当极易对公民的基本权利造成侵害。可见，将比例原则作为警察行使盘查权所应遵循的一项基本原则是十分必要的。在警察盘查权的行使过程中，比例原则的含义应当包括适当性原则、必要性原则以及法益相称性原则。也就是说，公安机关及其人民警察在面对多种选择时，应该选择与法律目的最接近且对公民权益损害最小的手段和方式。目前，我国有关警察盘查权的法律规定尽管也体现了比例原则的精神，但在警察盘查权的启动条件、盘查留置的时间等方面和比例原则的真正精神还有一定的差距。

　　3.司法令状原则。令状的实质要件是在申请时要有一个具体的事由且要经过法定的程序；形式要件是指一个合法有效的令状在内容形式上应当具备的条件，特定性是令状形式要件的主要内容。⑤令状的特定性就是要求所有的令状必须有具体的范围，确定的对象、地点，执行令状的理由以及令状的有效期限等。对于警察盘查权来说，要求警察在行使该权力时要明确盘查的对象、盘查的地点、盘查的理由以及盘查的时限等。遵循司法令状原则，有利于防止警察违法行使盘查权或者在盘查过程中滥用自由裁量权，有利于保障被盘查人的权利。

　　4.救济原则。有权利必有救济，没有救济也就无所谓权利。如前所述，警察盘查权的行使与公民的人身自由密切相关，它的不当行使极易侵害到公民的基本权利。因此，必须通过设置法律上的救济手段来保障公民的基本权利得以更好地实现。（二）具体制度。1.立法体例。就立法体例而言，可以借鉴德国、日本以及我国台湾地区的经验，采用刑事诉讼法与警察法相结合的立法模式。首先由刑事诉讼法对盘查做出授权性规定，然后再由警察法对盘查的启动标准、实行力度、盘查权的行使程序等问题做出详细、明确的规定。从国外的理论和立法经验看，普遍采用“警察任务”和“警察职务”分别立法的模式，前者着重于解决警察的任务和组织构成、警察机构的职权，具有警察“组织法”的性质；后者主要解决警察执行具体职务时的条件、程序等问题，具有警察“行为法”的性质。德国、日本等国均采用这一立法模式，这一模式使得警察在执行任何具体的职务时，都能找到相应的法律依据。这就如同在《法院组织法》、《检察院组织法》之外，还要制定《刑事诉讼法》一样，前者是“组织法”，而后者是“行为法”，只有两者相结合才能保证刑事诉讼活动在法定轨道上进行。⑥我国《人民警察法》主要规定的是人民警察的任务、职权、权利、法律责任等，属于警察“组织法”的范畴，而没有对警察执行具体职务时的条件、程序等问题做出规定。因此，要完善警察行使盘查权的程序，必须另行制定《警察职权行为法》，就盘查的启动、盘查的程序等问题做出明确、具体的规定。

　　2.程序内容。盘查的程序设计包括盘查的启动标准、盘查的实行力度以及救济程序等内容。

　　（1）盘查的启动标准。就盘查的启动而言，可以借鉴日本的立法表述：“合理判断后有相当理由足以怀疑”，并对美国判例上的做法加以参照，“警察在公共场所或公众可以出入的场所，根据异常举动或其他周围情况，并参酌其个人经验，对有合理理由怀疑为已有犯罪行为之人或将有犯罪行为之人，经出示相应的证件、表明警察身份后，可以拦阻并当场进行盘问、检查。”⑦

　　（2）盘查的实行力度。由于情况的复杂性，在盘查的范围和深度等方面可能更多地要依赖于实践中判例规则的建立。但是，在立法上还是应当明确以下原则： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，应当强调盘查中强制力行使的必要性。为此，可以考虑规定行使强制力的总原则：“警察依据本法规定行使职权时，在必要性的前提下，可以行使强制力。”第二，对于盘查后留置的时间应当通过立法予以明确限定。如可对《人民警察法》第九条做适当的修改：删除原条文中“在特殊情况下，经县级以上公安机关批准可以延长至48小时”的规定。这是因为，留置盘问作为一项过渡性措施，其对公民人身自由的强制不应超越一定的限度，如果允许将留置盘问的时间延长至48小时，那么，这将超过留置盘问在公民人身自由强制性方面的限度。对于这一问题，应当通过在立法上限定盘查的时间予以纠正。

　　（3）盘查的救济程序。根据我国实践中的做法，对于警察的违法盘查，公民可以提起行政诉讼，这与德、日等传统大陆法系国家的做法是一致的。但是，此做法在《人民警察法》中并没有明确规定，导致公民难以及时、有效地主张自己的合法权益。另外，对于能否因警察的违法盘查给公民的人身、财产造成损失而获得国家赔偿的问题，法律上语焉不详，实践中也一般不予赔偿，这些均不利于公民的权利救济。我国台湾地区《警察职权行使法》规定，警察执法时，民众如认为警员侵害其利益的，可以当场陈述理由，表示疑义，警员如认为有理，应立即停止或更正其行为，如民众要求说明，警员应将疑义理由制作记录交付，民众也可依法提起诉愿及行政诉讼，若有违法情事，更可请求国家赔偿。⑧对于我国台湾地区的这一立法经验，我们可考虑予以借鉴。

　　注释：

　　①艾明：《论警察盘查措施—比较法视野下的考察》，载《公安法制研究》2006年第2期第17页。

　　②“一个前提”：有违法犯罪嫌疑为前提。“四种对象”：被指控有犯罪行为的或有现场作案嫌疑的或有作案嫌疑身份不明的或携带的物品可能是赃物的为对象。

　　③高文英：《我国警察盘查权运行及其理论研究现状》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2006年第4期第12页。④盘查留置48小时加上传唤或拘传12小时。

　　⑤孙长永，高峰：《刑事侦查中的司法令状制度探析》，载《广东社会科学》2006年第2期第185页。

　　⑥万毅：《论盘查》，载《法学研究》2006年第2期第136页。

　　⑦⑧杨志明，杨婧妤：《我国盘查制度存在的主要问题及其改革思路》，载《河北公安警察职业学院学报》2007年第3期第38页。

　　参考文献：

　　〔1〕余凌云。警察行政强制的理论与实践〔M〕。北京：中国人民公安大学出版社，2003.

　　〔2〕高文英。警察行政程序案例与理论分析〔M〕。北京：群众出版社，2005.

　　〔3〕万毅。论盘查〔J〕。法学研究，2006，（2）。

　　〔4〕高文英。我国警察盘查权运行及其理论研究现状〔J〕。中国人民公安大学学报（社会科学版），2006，（4）。

　　〔5〕杨志明，杨婧妤。我国盘查制度存在的主要问题及其改革思路〔J〕。河北公安警察职业学院学报，2007，（3）。