关于扬州市流动人口管控法治化建设调研报告

摘要：随着扬州市经济的快速发展，扬州市流动人口的数量也随之迅速增长。流动人口为扬州市的经济社会发展作出了巨大贡献。但因流动人口快速增长所带来的服务和管理的压力也越来越大。加强社会管理创新，探索符合地区特点的、具有较高法治化水平的流动人口管控制度，是扬州市实现经济社会持续发展面临的现实而紧迫的任务。论文就扬州流动人口管控工作制度化建设问题进行了调研，对扬州市在这一工作中取得的成绩和存在的不足进行了统计分析，尤其对存在的问题作了深入探讨并就如何完善流动人口管控法治化建设方面作了一定探索。

关键词：流动人口；调研；管控；法治化建设

流动人口，是在中国户籍制度条件下的一个概念，是指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口。 在我国，有学者称，人口流动是人们用脚投票，他们从经济相对落后的安徽、甘肃、贵州等地区向广东、浙江、江苏、上海等经济发达地区流动[1]。流动人口为城市重点工程的建设、城市面貌的改观、城市第三产业特别是服务业发展贡献了力量。更重要的是流动人口填补了城市某些职业的空缺，他们干的是城里人不愿意干的重活、脏活、累活。因此现代中国城市的发展已经离不开流动人口。但与此同时，随着大量流动人口涌入各大城市，也逐渐暴露了一些无法避免的问题。大量的流动人口使得城市的交通、住房、学校、公共设施等基础设施面临巨大的压力，增加了城市发展的成本。扬州市坐落于长江三角洲地区，是我国经济发展较快的城市之一，由于其良好的经济和社会环境成为许多流动人口就业的首要选择。随着扬州市流动人口的大量增加，所带来的社会治安、社会福利保障、流动人口子女教育、公共卫生服务等方面的问题也日渐显现。为了能科学应对流动人口所带来的现实问题以及可预见的问题，必须深入研究并掌握扬州市流动人口的真实情况，从而为制定出适合扬州市流动人口管控的公共政策提供更扎实的学术准备。

一、扬州市流动人口管控法治化建设基本情况

扬州市作为长三角经济区重要的城市之一，流动人口呈现出逐年增长的趋势。截至2010年，扬州市流动人口已达到80余万，对于扬州市来说治理流动人口效果的好坏关系到整个扬州市社会的长治久安，需要对其流动人口情况进行深入的分析。

为了掌握扬州市在流动人员管控法治化建设方面的一手材料，笔者带着问题在扬州市进行了实地调查。调查以实地走访、查阅资料、调查问卷等方式进行。具体走访了扬州市公安局、查阅扬州市流动人口的文件资料。同时，科学设计调查问卷，问卷主要涉及了流动人口的文化程度、劳动权益、子女教育、社会福利保障、公共卫生服务等问题。并向300名在扬的流动人口发放问卷，实际回收有效问卷289份，收回率达到96.3%。通过这样一些调查方式的开展，我们发现扬州市在流动人口管控法治化建设方面取得了不菲的成绩但同时也存在诸多不足。具体调查情况如下：

（一）扬州市流动人口管控法治化建设取得的成绩

根据问卷调查的结果显示，78%的受调查者对问卷中“与在原户籍地或在其他地方的生活质量及获得的服务等方面的比较”的答案都是扬州市的生活质量水平和服务比较好。这充分说明了扬州市在流动人口管控中取得了一定的成效。

通过实地走访扬州市公安局等部门，翻阅文件资料从官方获得了扬州市在近年来流动人口管理中所作出的努力和取得的成绩。

1、居住证制度

扬州市已于2011年4月1日在全省率先颁布了《扬州市居住证管理暂行办法》，规定在扬州市正是实施流动人口“居住证制度”。扬州市的居住证制度作为一个管理的引擎，将通过提升政府部门的服务质量来保障各项福利待遇能够得到实实在在的落实[2]。但是，扬州市居住证制度的实施细则还未公布。在居住证的具体实施上扬州市可以借鉴上海、广州等已经实施居住证制度的城市，并且根据本市的具体情况，制定符合地方特点的措施。

2、具体的创新措施

扬州市作为流动人口输入的大市，用以往的管理方法很难进行行之有效的管理，为此，扬州市政府采取了比较有效的几项创新措施来对不断增加的在扬流动人口进行管理。如：推行集宿化管理、居住房出租管理、人口信息采集等方面都做了探索。

（二）扬州市流动人口管控法治化建设存在的问题

通过向300名外来流动人口发放问卷，充分了解他们对扬州市流动人口管控的意见和建议。

1、扬州市流动人口认为自己的合法劳动权益得不到有效保障。问卷结果显示，43%的受调查者表示自己在求职过程中遭到中介机构的欺骗；87%的受调查者称自己的合法权益遭到用人单位的侵害，有很多受调查者称自己不能按照法定的节假日放假休息，且加班得不到相应的劳动报酬。其中有受调查者反映用人单位不与之订立劳动合同，这严重的违反了我国《劳动法》的规定。还有一部分受调查者称自己经常碰到用人单位拖欠甚至不给工资的情况。

2、扬州市流动人口对子女教育问题反映很多情况。63%的受调查者称由于没有学校愿意接收，自己的子女没有学校可以就读。86%的受调查者称学校的学费高，自己无法负担。还有47%的流动人口反映子女在学校受到的教育质量不行。

3、扬州市流动人口对问卷中的社会福利保障问题普遍表示不满意。其中有47%的受调查者称他们没有参加任何形式的社会保险。参加社会保险的受调查者中，91%的人认为自己的社会保障的福利待遇低。还有的一部分受调查者称自己曾经参加社会保险但是经常转移地方后就不能继续参加保险了。

另外根据调查显示，流动人口还对扬州市管理的其他方面也存在着不同程度的意见建议。

根据实地走访扬州市公安局，翻阅资料了解到扬州市流动人口管理还存在着一些问题。

1、扬州市流动人口犯罪率逐年上升。据统计，在扬州市的犯罪案件中半数以上的作案人员是流动人口。流动人口经常实施的犯罪主要有：盗窃、抢劫、强奸、杀人等。仅盗窃罪而言，流动人口的作案率达到70%-80%。并且，流动人口犯罪呈现出突发性、流窜性、隐蔽性和低龄化等特点。流动人口犯罪的增多给扬州市的稳定和发展造成的一定的影响。

2、扬州市流动人口在卫生公共服务等方面存在问题。扬州市的计划生育政策在流动人口中难以实施，许多流动人口仍然生第刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、第三个小孩；许多流动儿童不能再扬州市接种各种疫苗，造成在流动儿童中许多疾病的产生；另外流动人口容易受到性病、艾滋病、结核病等传染病的侵害。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、扬州市流动人口管控法治化建设存在的问题的原因分析

流动人口是扬州市社会发展不可或缺的力量，但在现实生活中，他们的合法权益却屡屡得不到有效的保障，甚至有时遭到了非法的侵害。面对流动人口合法权益得不到保障这一现实问题，探索他们合法权益得不到保障的原因是我们找出解决措施保护流动人口合法权益的必由之路。通过对调研资料的综合分析，笔者认为扬州市在流动人口管控中存在问题主要源于以下原因：

（一）从根本上来说，没有适应当前形势下流动人口管理的基本法律。

目前，有关流动人口的全国性法律法规主要包括：（1）《中华人民共和国身份证法》、《暂住证申领办法》（2）1958年，全国人大常委会公布实施的《中华人民共和国户口登记条例》（3）1985年，公安部印发的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》（4）1995年，公安部公布实施的《租赁房屋治安管理规定》等，这些法律法规都是上世纪制定，大多是对流动人口的限制性规定，显然与现在对流动人口管理以服务为主的管理观念不相符合[3]。扬州市虽然十分重视流动人口问题，先后制定了几个文件和工作意见，但是这还远远不够，对流动人口的管控需要法律法规的规范指导。只有制定相应的法律法规，才能真正做到流动人口管控的法治化、规范化、程序化。因此扬州市应该加快对流动人口管控法律法规的立法工作。

（二）具体来说，在劳动权益、子女教育、社会保障、社会治安、公共卫生服务等方面都存在一定问题。

1、从劳动权益问题上来看，主要原因有：（1）由于扬州市的人力资源中介机构没有统一的规范管理，使得人力资源中介机构整个行业非常混乱，乱收费等事件屡屡发生，侵害了在苏求职的流动人口的合法权益（2）流动人口自身缺乏法律意识和维权意识，使得一些私营企业为了利益，利用流动人口维权意识的淡薄，侵害他们的劳动权，剥夺了劳动者的休息休假权及其他权益（3）一些私营企业利欲熏心，不顾社会公益，故意不与流动人口签订劳动合同，借以逃避支付劳动报酬、经济补偿金，侵害了流动人口的合法权益[4]。

2、从流动人口子女教育问题上来看，主要原因有：（1）流入地的政府资金投入不足。我国法律规定：流动人口子女的义务教育经费仍由流出地政府财政负担，因此流入地政府没有足够的资金来应对不断增加的流动人口子女[5]。扬州市虽然为流动人口子女教育投入了大量资金，但是仍然不能满足日益增多的流动人口子女的教育需求。（2）扬州市没有对流动人口子女学校的办学进行规范化，使得许多流动人口子女学校的办学条件、学校的师资力量、教学设备等都不符合规定（3）流动人口本身自己不重视子女教育问题，造成他们子女的失学现象严重。

3、从社会保障问题来看，主要原因有：（1）我国主要的社会保险制度都是实行属地管理的，使得流动人口异地流动时经常发生失保、断保现象，使得流动人口社会保障不连续[6]。因为这个原因，扬州市对于从外地流动过来的流动人口的社会保障为题也无能为力（2）由于流动人口本身的收入不高，没有能力按照城市标准缴纳社会保障费用。同时由于扬州市政府缺乏对社会保障政策的宣传而使得他们对社会保障政策的认识不够，使得参保率很低（3）扬州市政府对社会保障的投入还不够。

4、从社会治安问题来看，主要原因有：（1）从流动人口自身来看，他们本身的法律知识欠缺，使得他们的法律意识淡薄。同时他们处在扬州市这种经济水平相对较高的城市，整体的扬州市市民的生活水平较高，使他们会产生心理上的不平衡，诱发他们犯罪的动机（2）从社会原因来看，扬州市有些社会管理部门管理不到位，给了他们犯罪的空间。并且社会上某些人歧视流动人口，某些黑心企业主侵害他们的合法权益，但又疏于对流动人口的防范，造成了流动人口的犯罪。

5、从公共卫生服务问题来看，主要原因有：（1）流动人口数量多，且传统生育观念较重。并且要求实行流出地的生育政策，不愿配合扬州市市地区的计生管理（2）我国的儿童免疫计划是按照户口实行分地区管理的模式[7]。因此流动儿童离开原籍后，一般在扬州市就不再进行疫苗接种（3）流动人口容易受侵害的传染病有：性病、艾滋病、结核病等。他们的生活环境相对较差，容易感染传染病，且他们大多在人口密集地方居住容易引起传染病流行。同时流动人口没有固定的工作和住所，导致有关部门无法对他们进行有效的追踪防治传染病的盛行。

三、扬州市流动人口管控法治化建设对策措施

扬州市市政府十分重视流动人口的管控工作，先后制定了流动人口管理、信息化采集等方面多个文件；成立了扬州市流动人口综合治理委员会，该委员会制定了《进一步加强全市流动人口服务和管理工作的实施意见》；2011年4月1日颁布了《扬州市居住证管理暂行办法》。虽有多项措施出台，但扬州市在流动人口管控的实际工作中还是存在着不少问题需要解决，可提升的空间还相当大。笔者根据调查中发现的问题认为在以下几个方面急待完善。

一、劳动权益保护方面

扬州市经济的持续快速发展离不开流动人口，而流动人口最关心的问题就是他们的就业问题，因此，保护流动人口的劳动权益至关重要。扬州市政府部门必须采取措施保障流动人口的合法劳动权益。

首先，扬州市应制定规范人力资源中介机构的法规政策，从根本上遏制黑中介侵害流动人口的发生。通过法规，对人力资源中介机构的办理资格、条件，机构的具体运作流程，机构的收费等问题做出规范性的指导。从而确保流动人口在求职过程中的合法权益受到保护。

其次，扬州市劳动部门应该对私营的中小企业进行行业整顿规范。定期对这些企业进行监督检查，保证这些企业严格按照《劳动法》的规定执行劳动者的休息休假的权利。对违反者予以罚款等处罚，保证流动人口的合法权益。同时应该对劳动者进行法制宣传教育，提高他们的法律意识和维权意识。

最后，扬州市应制定保护流动人口取得劳动报酬的法规，从立法上确保流动人口能拿到劳动报酬。对于拖欠，逃避支付劳动者劳动报酬的企业，给予罚款、责令停产停业、暂扣营业执照等行政处罚措施。同时，可以试点在流动人口中成立“流动人口劳动权益保障协会”“工会”等组织，为流动人口提供必要的法律援助。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、流动人口子女教育方面

针对流动人口子女在就学中所遇到的问题，扬州市需采取有效措施保障流动人口子女在义务教育阶段的受教育权。

首先，加大扶持力度。扬州市应在教育经费中预留一部分用于流动人口子女的教育，多兴办一些专门的流动人口子女学校以满足不断增加的流动人口子女。在政策上，扬州市应该制定相应政策帮助减轻流动人口子女的学杂费负担，规范各种名目的借读费的收取。同时扬州市还可以引入社会资金力量来帮助解决流动人口子女教育经费不足问题。

其次，提高教育质量。扬州市应加大对流动人口子女学校的设备、教学资源的经费投入。对于兴办的子女学校，教育部门应加大年检和审批的力度，保证这些学校的办学资格和条件。同时教育部门应通过集中培训等各种形式，为流动人口子女学校培养合格的师资力量，并且要保证能留住这批人员。教育部门还应对于学校在收费、课程设置、教学资源等方面加以规范，保证流动人口子女享受到与扬州市市本地学生同样的教育质量。

然后，扬州市还可以借鉴浙江的经验，实行“流动人口子女入学卡”制度。对于持有该卡的流动人口子女异地流动时可以减少他们在入学时繁琐的手续，避免“借读费”、“赞助费”的发生。

最后，要加强对流动人口的教育，要让他们认识到其子女教育的重要性。对流动人口进行宣传教育，提高他们的家庭教育能力。

三、社会保障方面

针对流动人口社会保障中存在的问题，扬州市应采取积极措施保障流动人口的社会保障权益。

首先，建立针对流动人口的最低生活保障制度。大部分流动人口本身在扬州市就属于相对弱势的群体，建立最低生活保障制度，对于流动人口中的生活困难的人群有很大的帮助。在实施中可以由扬州市政府财政拨款，并结合社会各界的帮助建立最低生活保障制度，保障部分流动人口的基本生存。

其次，建立针对流动人口的养老、医疗、工伤和失业等保险制度。流动人口是扬州市社会中的一个特殊的社会群体，因此要建立特殊的保险制度保障他们的合法权益。对于养老保险，要建立养老金由国家、企业、个人承担的养老金个人账户保险制度；对于医疗保险，要区别对待。对于稳定就业的流动人口最好能够纳入城镇基本医疗保险的范畴，对于流动性强的人群应该参照养老保险建立医疗个人账户的保险措施；对于工伤保险，扬州市市政府要保证所有用人单位为员工缴纳了工伤保险费用，并完善工伤保险的后续工作。针对失业保险，要扩大失业保险的覆盖面，保证流动人口失业时能拿到失业保险金，同时要对失业人员进行免费的职业培训保证他们有一定的职业技能，能够再就业[8]。

最后，参照城镇社会保障制度，提高流动人口的社会保障待遇。

四、社会治安方面

扬州市对流动人口的犯罪管控应该从预防和控制两方面来进行布局：

从预防角度来看：首先，扬州市要加强对流动人口的法制宣传和教育，提高他们的法制观念和守法意识，把法制宣传教育融入到对流动人口的日常管理中去。其次，要提高所有公民的防范意识，也要对他们进行法制的宣传教育，帮助他们正确的认识法律。最后，公安、劳动、民政、工商等部门应该加强合作，充分发挥各自的职能，综合管理，预防流动人口犯罪的发生。

从控制角度来看：首先，加强治安管理。扬州市公安机关应结合扬州市近期实施的居住证制度，加强和完善流动人口的登记，并将流动人口纳入到计算机网络管理之中。扬州市公安机关还应同流动人口输出地的公安机关加强合作与联系，核实流动人口的身份情况，对已经有案底的流动人口要密切予以关注和监管。对于犯罪高发的地区和单位，公安机关应当配备适当的警力，安排人员长期进行巡逻检查，保证犯罪高发地区的稳定和安全。其次，加强劳务管理。扬州市可以加强与流动人口输出地的合作，建立劳务信息的合作交流机制，了解流动人口的具体信息[9]。同时，扬州市应该加强对流动人口的职业技能的培养，以此来提高流动人口的就业率，使他们能有工作和一定的收入，从而相应的降低流动人口的犯罪率。再次，除了降低流动人口的犯罪率，扬州市还应该为流动人口受到犯罪侵害提供帮助的途径，如建立专门的流动人口服务中心，各级行政部门设立一站式的服务中心以满足流动人口的需求。同时要加强对流动人口的法律教育，由各级的司法行政部门举办对流动人口的法律培训讲座，提高流动人口的法律意识。

五、公共卫生服务问题方面

公共卫生服务切实关系到流动人口的生命健康安全，需要扬州市政府加大对着方面的政策关注，并且可从以下几方面加以改进。

首先，在计划生育方面，根据流动人口的分布特点，进行分布指导，做好流动人口计生工作。（1）借鉴和推广扬州市平江区的经验，全面实施非户籍人口计划生育服务管理卡制度，对自觉遵守计划生育法规的流动人提供免费服务以及实行长效节育措施奖励政策（2）在流动人口比较聚集地区的各社区、街道定点发放计生用品，加强计划生育的宣传教育，促使流动人口遵守扬州市地区的计划生育政策。

其次，在儿童免疫计划方面，卫生部门要加强对流动儿童的监管。在流动人口聚集的社区、街道的卫生服务中心（站）要对流动儿童接种疫苗情况进行登记，确保每个流动儿童都接种到疫苗，保证这些流动儿童的健康成长。

最后，在传染病问题方面，有关部门要加强对流动人口的追踪管理。可以组织医疗小分队定期的去流动人口比较聚集的企业、社区、街道为流动人口提供免费的传染病检查，并做好登记管理工作。对检查中患病的人，要重点对他们进行检查并做好对这些人的心理疏导工作。

四、结语

流动人口是推进扬州市经济“又好又快”发展不可或缺的力量，围绕当前流动人口服务和管理工作中出现的新情况新问题，扬州市相关部门应该大力开展调查研究，不断创新体制机制和方式方法，提高工作水平。深入研究人口流动规律特点，科学预测流动人口规模与质量的走势，加强政策建设，促进流动人口规范有序流动，提升流动人口服务经济社会发展的质量和效益[10]。同时，要大力宣传流动人口服务和管理工作的方针政策，动员社会各界积极参与流动人口服务和管理工作，努力形成全社会尊重、关心流动人口的良好氛围。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">[1]杨淑珍，《流动人口对我国社会经济的影响》，载《现代经济信息》，2010年。

[2]叶继红，《城市实行外来人口居住证制度的公共政策分析》，载《人口与发展》，2009年第2期。

[3]黎光宇，《我国流动人口管理的法律制度问题研究》，载《江西行政学院学报》，2007年第9卷第4期。

[4]陈玉友，《流动人口合法权益受侵害原因及对策》，载《福建公安高等专科学校学报--社会公共安全研究》，2000年第4期。

[5]陈健，《流动人口子女义务教育边缘化问题的对策》，载《贵州教育（半月刊）》，2005年第8期。

[6]徐晓琪、杜炳汉、罗元文，《城市流动人口的社会保障问题与对策》，载《中国城市经济》第70-72页。

[7]黎慕、徐缓，《我国流动人口基本公共卫生服务研究进展》，载《现代预防医学》，2010年第37卷第19期。

[8]王培安，《完善流动人口社会保障制度的思考》，载《行政管理改革》，2010年第7期。

[9]杨晶，《流动人口犯罪的犯罪社会学分析及其社会性防治对策》，载《法制与社会》，2008年。

[10]孙天文，《我国流动人口管理服务工作的缺失及其完善》，载《民主与法制》，2007年第1期。