城市房屋拆迁制度的非公共性分析

　　摘要：从公共政策的非公共性视角入手，探求城市房屋拆迁制度引发社会矛盾的原因及对策，认为协商对话是和谐社会公共政策制定和执行的主导方式。

　　关键词：房屋拆迁；非公共性；协商对话

　　随着近年来我国城市化进程的不断加快，各级政府为打通城市发展的“快车道”，往往在规划建设新城的同时也在着手进行旧城改造。而旧城改造会涉及到许多问题，当然也不可避免地会涉及到城市房屋的拆迁问题，这是发展中国家现代化、城市化进程中普遍存在的问题。为解决城市拆迁问题，国务院先后颁布了《城市私有房屋管理条例》（1981）、《城市房屋拆迁管理条例》（1991）、《城市房屋拆迁管理条例》（2001）；国家建设部出台的《城市房屋拆迁估价指导意见》（2004年1月1日施行）和《城市房屋拆迁行政裁决工作流程》（2004年3月1日施行）；各省、自治区、直辖市人大常委会或政府依据《城市房屋拆迁管理条例》也制定了关于房屋拆迁的地方法规和地方行政规章；省、自治区政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大常委会或政府依据《条例》也制定了关于拆迁的地方法规和地方规章。

　　然而，作为一项公共政策，城市房屋拆迁制度在实践中却引发了大量矛盾。大连、北京、沈阳以及湖南嘉禾等地都发生过“暴力拆迁事件”或“野蛮拆迁事件”，这些事件，件件都令人触目惊心〔1〕。而由此而引发的起诉、上访甚至群体性事件也接连不断，已经成为影响城市社会稳定的不和谐因素之一。笔者拟从公共政策的非公共性视角入手，分析我国城市房屋拆迁制度导致矛盾的原因，并提出相应的对策，以期对我国城市房屋拆迁有一定的指导作用。

　　一、城市房屋拆迁制度的非公共性（一）公共政策的非公共性一般意义上，公共政策是“对全社会的价值作有权威的分配”〔2〕2，或“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”〔2〕9.笔者这里强调的公共政策的公共性，即政府为公共的问题所制定的为实现公共利益的规范或准则。事实上，公共性是公共政策的本质属性，是其区别于其他政策的根本特点。但在现实生活中，我们的公共政策往往表现为非公共性，如地方政府在农村税费改革后增加各种收费项目，变相抵消了税费改革的积极作用。

　　公共政策的非公共性，是“公共政策诸要素包括公共政策主体、公共政策问题、公共政策目标、公共政策信息等在公共政策运行过程中所表现出来的垄断性和自利性、主观性、非公平性、非共享性等与公共性相对立或相排斥的性质的统称”，它具体表现为公共政策主体的垄断性和自利性、公共政策问题的主观性、公共政策目标的非公平性与公共政策信息的非共享性〔3〕。

　　（二）城市房屋拆迁制度（公共政策）的非公共性分析当我们从公共政策的非公共性视角去看我国的房屋拆迁制度时，我们发现城市房屋拆迁制度在现实中的表现及其引发的矛盾，表面现象是政府在管理城市房屋拆迁上的“越位”或“缺位”，而其深层次的原因却是该公共政策的非公共性。具体表现如下：

　　1.城市房屋拆迁制度制定主体的垄断性和自利性。城市房屋拆迁制度是政府为实现城市化、推动地方社会经济发展而制定的。但在现实中，大部分城市政府忽视各地的具体情况，只根据上级制定的总的拆迁制度去制定地方性的拆迁制度，而很少征求地方民众特别是拆迁户的意见。在具体执行时，政府往往利用手中的强势资代写论文源和行政权利，任意侵犯公民对房屋的私人占有权，无视其他公共政策主体如社会舆论和广大民众的参与权利。 “政治上发达的社会与政治上不发达的社会，其区别就在于它是否有能够赋予公共利益以实质内容的政治制度。”〔4〕28如果社会缺乏这种制度，赋予公共利益上的政策偏离公共性质，引发各种矛盾也就不足为怪了。

　　政府作为一个组织，也是一个利益主体，也存在对自身利益的追求。在房屋拆迁中，地方政府利益、地方公共利益和拆迁户利益是同时存在的，如何协调三者的利益均衡是政府应该优先考虑的。在“野蛮拆迁”、“暴力拆迁”的背后，其实是地方政府假借城市房屋拆迁的名义追逐自身利益而牺牲了公共利益和拆迁户利益。“把政治职位当作致富的工具，意味着政治价值和政治制度服从于经济价值和制度，政治的主要目标已不是在实现公共目标，而是在促进私利的实现。”〔4〕67特别是少数领导人的政绩工程和为房地产开发而进行房屋拆迁的过程中有巨大的利润空间，很容易发生权力寻租，最终损害的只能是拆迁户、弱势群体的利益。

　　2.城市房屋拆迁制度的主观性。一些政府官员特别是地方政府官员以发展地方经济为借口，大规模、无计划地成片拆迁城市房屋，搞“政绩工程”、“形象工程”，向上级显示自己的“显性”政绩；他们甚至不顾地方的具体情况，任意决定建“大广场”、修“宽马路”，拆迁一些不必拆迁的房屋，导致拆迁户的抵制，矛盾由此产生。

　　政府发展地方经济、提高人民生活水平本是无可厚非的，但经济发展问题从本质上讲是市场的问题，属于私人领域的事务。地方发展经济应是地方政府调动社会各方面的积极性由社会实体和民间力量来实现的〔5〕。尽管这种带有主观性的房屋拆迁制度会引起民众的不满和抵制，但最终还是会被拥有强势资源的政府去强制执行。此类情况下的工程往往经不起社会发展的考验，缺乏长远性、战略性，而大量的公共资源却被浪费掉了。

　　3.城市房屋拆迁制度目标的非公平性。公共政策的目标是公共政策主体根据现实问题所要追求的一种状态。城市房屋拆迁制度的目标应是国家为实现城市化，在科学发展观的指导下对城市进行重新规划和调整，以满足城市居民不断增长的需要，使人民的生活更加美好。但在实际的运作过程中，地方政府的目标却是短视的、浅显的，这是由于“从事长期行为的人，只承担长期行为的成木，而未必能得到长期行为的收益”〔6〕。再加上政府的自利性和狭隘性，政府公共政策目标的确立往往只着眼于眼前利益或当代人的利益，而不同程度地忽视了后代人的利益。城市房屋拆迁制度目标的非公平性还表现在政府对待房屋开发商与拆迁户的利益上，政府维护的往往是开发商的利益而不是拆迁户的利益。

　　4.城市房屋拆迁制度信息的非共享性。公共政策信息只有真正、真实地公开，公众才有可能在同一信息平台上与政府对话，参与对公共事务的治理。虽然我国提出政务应该公开，但没有制定相关的法律作保障。政府垄断了大量政策信息，未能及时、全面地公布，在城市房屋拆迁信息上也是如此。政府与承包商、开发商之间的“暗箱”操作比比皆是。由于政策信息在传播渠道和沟通渠道上被堵塞，城市房屋拆迁制度信息的非共享性已经成为影响其合法性、可执行性的重要因素。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、城市房屋拆迁制度非公共性的对策分析建构和谐社会、实行科学执政是党在十六届四中全会上提出的关于政府管理的新使命、新理念，它意味着我国各级政府的执政目标、执政重点和执政方式以及衡量政府业绩的标准都将发生根本性的转变。对于正在执行中的城市房屋拆迁制度来说，它必须在科学执政的理念下，削弱和抑制其非公共性，提高其公共性和公众的接受性，为建构和谐社会发挥应有的作用。

　　1.确保政府职能的“归位”。和谐社会的核心理念是综合平衡、统筹兼顾，政府要想使社会的总体功能和总体利益达到最大化，必须协调公共政策过程中利益的多元化。城市房屋拆迁制度应是以人为本、以社会公共利益为本。政府在实施拆迁时，不能为了自身利益、开发商的利益而牺牲其他人的合法权益。对于商业经营目的的拆迁，是否拆迁、补偿多少、如何安置等拆迁事务，本质上是一个民事合同关系，完全是开发商和被拆迁户自己的事情，应由双方平等协商解决，而不应由政府包揽。政府的职责主要是对城市发展进行总体规划，对拆迁项目进行审查和认可，对拆迁过程进行规范和监督，对拆迁补偿制度进行创设和完善，对各方利益进行调整和均衡。

　　2.建立强有力的监督机制。这里所说的监督不仅包括对城市房屋拆迁制度的制定和执行进行监督，也包括对政府领导人即决策者进行监督。为此，必须加强对重大拆迁特别是为公共利益而拆迁的监督，防止假借公共目的而行商业目的之实的事件发生；必须逐步建立民主协商决策机制，保证城市房屋拆迁政策的正确方向；建立领导决策失误追究制度，消除因个人专断而形成的“形象工程”、“政绩工程”。对那些给国家和社会带来重大损失的行政领导者，必须从行政上、法律上对其进行责任追究，才能使决策主体的民主监督意识得到自我约束和自我完善。监督主体应该多元化（包括人大、社会团体、新闻媒体、第三部门等），形成立体式监督网络。

　　3.城市房屋拆迁制度的目标应该是使每一个政策主体、利益主体都可以获益且尽可能地公平。虽然绝对的公平是不存在的，但我们也不能因为这样就只顾效率、利益而不顾公平。政府在制定和执行房屋拆迁政策时，要实行程序与实体并重的政策制定和执行机制，从程序上保证公平。在程序过程中，必须以民主协商代替盲目制定决策、暴力执行决策。在公共利益的框架下，通过有效的协调体制与协商过程，达成利益表达、利益协调与利益实现。同时要建立畅通的利益救济制度，如行政救济、司法救济，允许公民充分表达自己的利益诉求。

　　4.加强城市房屋拆迁制度的政策信息共享。公开拆迁信息，首先要使公众理解拆迁的具体目的，形成政府与公众相互理解、相互支持的良性政策环境〔7〕，这有利于公众对于拆迁的认同。其次，“阳光是最好的防腐剂”，拆迁信息的共享有利于社会民众、媒体等对政府行为的监督，杜绝“暗箱操作”以及由此产生的腐败。

　　城市房屋拆迁制度是解决城市建设、推动城市经济发展的重要的公共政策，政府在借助其行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能只为少数人或少数集团牟利，或者只为政府谋私利。政府应以公共利益的实现为自己的政策导向〔8〕。在这个过程中，协商对话将发挥越来越重要的作用，因为协商对话的基本形式是把公民公共意志的协商放在首位，同时也重视政治精英的利益协调，它是公民协商与政治组织相结合的新模式。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，由于城市房屋拆迁制度在实践中存在的非公共性影响了城市的和谐发展，导致了众多矛盾，已经成为社会的不稳定因素之一，建设和谐社会必须消除和抑制这种非公共性。以公共利益为导向，以协商对话为主导，以共赢为主要思维方式的科学执政理念才是和谐社会所需要的理念。 “当利益和价值取向在共同体内部相互冲突而不能达成共识时，我们需要的是一种平衡。把更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来，可以依靠彼此之间的协商来实现利益的平衡〔9〕

　　参考文献：

　　[1]转引自杨峰。房屋拆迁与社会公共利益[J].中南大学学报（社会科学版），2005（10）。

　　[2]陈庆云。公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.

　　[3]苗振国，王家斌。公公共政策的非公共性：公共政策研究的新视角[J].行政与法，2006（1）。

　　[4]塞缪尔·亨廷顿。变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.

　　[5]郭剑鸣。地方公共政策研究：一种政治学的范式[M].北京：中国社会科学出版社，2005：38.

　　[6]陈振明。非市场缺陷的政治经济学分析：公共选择和政府分析学者的政府失败论[J].中国社会科学，1998（6）。

　　[7]郭剑鸣。地方公共政策研究：一种政治学的范式[M].北京：中国社会科学出版社，2005：73.

　　[8]唐贤兴。王竞晗。转型期公共政策的价值定位[J].管理世界，2004（10）。

　　[9]朱勤军。中国政治文明建设中的协商民主探析[J].中国政治，人大复印资料，2005（1）。