对集体建设用地入市流转的法律思考

　　摘 要 城镇化、工业化进程的加速，需要进一步整合土地资源。统筹城乡建设用地，加快农村集体建设用地的流转已经是我国土地改革的明确发展方向。促进农村集体建设用地合理有序有效的流转，离不开法制的保障，然而，我国相关土地法律制度在现实发展中已显滞后。本文对如何通过法律途径规范集体建设用地的入市流转作了简要的分析和论述。

　　关键词 土地资源 集体建设用地 土地法律

　　一、集体建设用地入市流转的现状和发展趋势（一）集体建设用地入市流转的现状我国的土地，按照所有制性质划分，分为国有土地和集体土地；按照土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。长期以来，基于城乡二元制结构，国有建设用地和集体建设用地属于两个不同的管理范畴，国有土地所有权人和集体土地所有权人享有的土地权益是不平等的。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”即集体建设用地使用权的土地使用者以转让、出租、抵押等形式处分集体建设用地使用权的行为基本是被禁止的，代写论文集体建设用地使用权入市流转的途径就是改变土地的所有权性质——被征收为国有土地。然而，在实践中，集体土地从未因为法律上的禁止而停止流转，隐性流转大量存在，尤其是在经济较为发达的沿海和江浙地区。通过集体建设用地的流转，农民得到了更高的土地收益，增加了收入，提高了生活质量。土地通过流转，避免了由于务农人员外出打工而造成的土地荒废，进一步盘活了存量土地，促进了土地的高效利用。这说明集体建设用地的流转不仅有其发展的空间，还符合经济发展的规律。

　　（二）集体建设用地入市流转的发展趋势随着城镇化的推进，农村经济的发展和产业结构的调整，集体建设用地的流转已经成为必须正视的问题。如果不加以规范性的引导，势必会对我国严格的土地管理制度形成干扰，造成国有和集体财产的流失。近年来，国家对集体建设用地流转的探索一直没有停止，从1999 年至 2000 年，国土资源部在芜湖、苏州和湖州等地布置了集体建设用地流转试点，这些省市试点的经验也得到了一定的总结和认可。试点省市相继制定了集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法对集体建设用地的流转进行规范。党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》文中明确指出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”这进一步表明了国家对集体建设用地流转问题的重视。2008 年 12 月 4日，中国首家农村土地交易市场——重庆农村土地交易所正式挂牌成立，农村集体建设用地试点实践进入了更深入的阶段。集体建设用地流转已经成为了新时期解放和发展农村社会生产力，促进新农村建设的重要力量。但是，地方创新和政策导向对农民的保护是有限的。解决集体建设用地非法入市流转、保护好农民的土地权益，必须将相关规定和政策上升为法律，形成一套统一的土地管理法制体系。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、集体建设用地入市流转存在的主要法律问题在集体建设用地入市流转的制度体系尚未完全规范的背景下，贸然推进流转进程，势必不利于其的良性发展，甚至会破坏我国现有的土地管理体制。依法治国，法律制度是规范秩序的根本，解决集体建设用地入市流转的问题，必须厘清其存在的法律问题。

　　（一）上位法和下位法不统一《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可见，在法律层面，农民集体土地在不改变所有权性质的前提下是禁止入市流转的。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，但这只是政策指导，缺乏法律支持。虽然一些试点省份的人民政府制定了各省的集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法，但其只是规章。而《土地管理法》是全国人大常委会制定的法律。在规章和法律规定不一致的情况下，按照法理，应当遵循法律的规定。下位法与上位法形成冲突，名不正言不顺，难以进一步推进集体建设用地的入市流转。

　　（二）不完整的财产权我国于 2007 年颁布并施行了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），《物权法》第二条规定：“本法所称物，包括不动产和动产。本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”第三条规定：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”按照《物权法》的规定，集体土地的所有权人——农民应当享有对集体土地直接支配的权利，集体土地应当享有和国有土地同样的法律地位和发展权利。然而现实中，相对于国有土地所有权，集体土地所有权是被弱化的产权，受到了种种限制。农民对土地所有权的具体份额，以及由此产生的占有、使用、支配和收益等权能并不是实实在在的。中共十七大报告提出：“创造条件让更多群众拥有财产性收入。”财产性收入就是指通过资本、技术和管理等要素参与社会生产和生活活动所产生的收入。是指家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券）和不动产（如房屋、车辆、收藏品等）所获得的收入。土地是农民赖以生存和养老的基本保障，还是他们获得经济和生活发展的保障，是农民最重要的财产。如果农民的集体土地所有权得不到完整的保护，就难以保障农民增加财产性收入，提高生活水平。

　　（三）“土地财政”阻碍集体建设用地入市流转推进集体建设用地入市流转，农民收入得到增加，政府财政也得到充实，农民、集体经济组织和政府存在着共同的利益。但是由于国家征用农村集体土地，补偿农民的土地价值是按照土地种植的亩产值，这种补偿远远低于当前土地在市场上的流通价值。近年来，随着城市化和工业化进程的推进，土地有偿使用收入迅速增长，已成为地方政府的主要收入来源之一。相对于集体建设用地直接入市流转，由国家先为征收再进行土地流转更为政府所接受。1998 年至 2008 年间，中国土地有偿使用收入飞速增加，由507 亿元上升至 10375 亿元。据中国社科院财贸所研究，土地有偿使用收入占全口径财政收入的比重，由 1998 年的 3％上升至2008 年的 11％，是财政来源中上升最快的一种。2008 年杭州全市地方财政收入 455.35 亿元，而土地出让金为 243.3 亿元，约占前者的 53.43%.根据北京市土地整理储备中心的数据测算，全年通过招拍挂方式成交的各类土地达 247 宗，成交金额达 928 亿元，土地出让金收入占财政收入比重达到 45.9%.种种数据表明，“以地生财”已经成为了政府发展地方经济的重要盈利模式，这自然阻碍了集体建设用地的入市流转。

　　三、集体建设用地入市流转的法律建议（一）坚持严格的土地管理制度集体建设用地入市流转看似是对土地使用权流转的一种放开，实质应该是在遵守严格的土地用途管理制度的基础上，对土地资源做出的新的整合。修改相关土地立法必须坚持严格的土地用途管理制度，以整合土地资源为目的，而不能只着眼于经济利益。完全排他的、自由的所有权是不存在的，在尊重保护农民对集体土地所有权的同时，必须注意维护社会公共利益，保护好耕地。《全国土地利用总体规划（2006-2020 年）》中规定，全国耕地保有量到 2010 年和 2020 年要分别保持在 18.18 亿亩和 18.05 亿亩。我国耕地的红线是 18 亿亩，而 2009 年耕地的总数是 18.26亿亩，已经接近红线了。一些省份耕地保有量已接近于或已突破规划目标。同时，数量的背后还有质量的危机，十八亿亩耕地当中有效灌溉面积大概只有 8.7 亿亩，并且这些灌溉设施老化失修现象严重，造成耕地质量不高，产量受限。在推进城镇化的过程中，补充的地相对于所占用的耕地常常是差地。面对并不乐观的土地现状，如果不能够坚持严格的土地用途管理制度，将会不断引发只着眼于经济利益的土地交易，扰乱土地市场，侵害农民和国家的长远利益。

　　（二）加快对集体建设用地流转管理的立法工作集体建设用地入市流转的管理必须依托在规范的立法基础之上。《土地管理法》的相关内容已经适应不了当前土地改革的形势，《物权法》出台后，《土地管理法》对集体土地所有权的保护更是凸显滞后。应当依照《物权法》的精神，对《土地管理法》中行政权力过强的条款进行修改，完善集体土地的产权体系，在尊重公共利益的前提下，赋予集体土地与国有土地平等的市场地位。总之，如果不能够承认并赋予农民集体完整的土地权利，农村集体土地难以顺利流转，集体土地产权也难以落到实处。通过各试点省市制定的集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法的施行，应当认真总结地方经验，将地方规章上升到国家级法律法规，加快出台《集体建设用地使用权流转管理办法》。

　　（三）加强对农民土地权益的保护当前，集体建设用地流转过程中，地方政府和集体组织的积极性很高。而村民上访反映的集中问题之一就是土地流转问题。这在一定程度上反映出了集体建设用地流转并没有真正使得农民个人成为最受益者。农民离开土地，需要有合理的退出机制和健全的社会保障机制，而当前我们缺乏让农民离开的土地制度条件，自然会引发一系列的矛盾，导致农民的土地权益受到侵害。维护农民的土地权益，首先，应当搞好农村土地确权、登记、颁证工作，让农民的土地自主权利有现实的基础。其次，要强化农民在集体土地流转过程中的话语权，扩大农民个人参与的范围和程度，实行听证制度，完善农村基层治理结构，强化村民自治。最后，还应当完善对农民的法律救济，设立专门的法律援助机构和援助基金，保障农民个人利益在受到侵害后能够通过正规的法律程序得到解决，减少上访压力，维护法治的权威。