关键词：收费公路改革；重大节假日；小客车
公路本属于公共设施，理应政府财政投资建设，但改革开放伊始、百废待兴，在公路建设紧迫性和建设经费短缺性的历史背景下，我国采取了公路建设资金筹集和公路投资经营的多元模式，即在政府财政拨款、贷款建设公路的同时，还采用BOT方式允许民间资本投资路桥建设与经营。这样，按照投资建设和经营模式的不同，我国公路可以分为三种：政府财政拨款公路、政府还贷公路和经营性公路。其中，政府财政拨款公路不得征收通行费，而政府还贷公路和经营性公路根据《收费公路管理条例》之规定，经批准有权在25年甚至30年的期限内收取车辆通行费，这就是我国收费公路的由来。随着我国经济30年的高速发展，具有历史正当性的收费公路在促进经济社会发展的同时，也因其网络密布、降低运营效率、提升物流成本等弊端的不断显现，日益受到社会诟病。故此，国务院“国发【2012】37号”文件的出台意义重大，其顺应民意开启了我国收费公路改革的大门。
根据《收费公路权益转让办法》的规定，政府还贷公路和经营性公路包括收费权、广告经营权、服务设施经营权在内权益可依法转让。同时，收费公路的建设经营和权益转让，又需要有权机关——依照法律主要是省级人民政府——的许可。可见，在收费公路的投资建设和经营管理程序中，至少涉及两个行政许可和两个合同。在法律上，重大节假日免收小客车通行费应视为公路收费权的中止。因此，该项惠民政策的落地，就需要在政策实施前后恰当处理好上述行政许可法律关系和合同法律关系所涉利害关系主体的权利义务。根据《行政许可法》第8条的规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”既然《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》经过了国务院的批转，那么该批转通知可视为行政法规性文件。因此，各省出台免费通行的具体实施方案变更先前的收费许可决定就有了合法性基础。同时由于国务院37号文件没有规定行政许可变更时对利益受损者的补偿问题，根据信赖保护原则，各省的政策措施就应该对此予以落实，以减少不必要的抵触情绪和法律纠纷。但是这里又会产生悖论，补偿的资金来源于政府财政，财政经费主要来源于收税，部分纳税人在免除了通行费的同时，却在另一方层面失去了税金，纳税人的社会供养成本并没有减少！
根据公路法的规定，公路包含着机场高速和浮桥等桥梁，因此浮桥等桥梁隧道在四大节假日内对小客车免收通行费是通知的题中应有之义，不属于免费通行范围的扩展。至于机场高速为什么有省级政府决定是否免费通行，决策者主要“基于机场高速的特殊性考虑，因为机场高速的通畅程度直接决定了市民的民航出行，而且节假日往返于机场的人流尤其多，保证机场高速的通畅比保证其他线路通畅更为重要。”其实，只要配套措施适时跟进，机场高速不但不会就形成交通拥堵，而且还会提高运速，因为机场高速的公路历程大多不是很大，大家不会因为少了十元、几十元的机场通行费，就从其他出行方式改为民航出行。
可见，重大节假日小客车的免费通行的意义并不在于其惠民的程度，而在于其打破了公路收费制度改革的“一汪春水”。从经济学上讲，收费确实具有调节车辆理性出行的功能。不过，当刚性的车辆运营需求存在的前提下，收费调节的作用就有待从新考量了，而且调节还有燃油税等收税方式，并非只有收费一途。以免费通行会带来拥堵压力来搪塞收费公路的改革，恰恰证明了我们有待提高的交通治理能力。所以，笔者以为，既然改革的大门已经开启，政府就要依照法律一边有序的免费通行，一边按照社会公共利益的内在需要有计划地适时提前收回收费公路权益，正在让公共设施公共化。
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