群体性事件预防与化解研究

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群体性事件预防与化解研究

——以西安市碑林区为视角

摘要：群体性事件是转型时期中国社会管理的重点与难点，国内由于各种原因引发的群体性事件频繁发生，已经成为威胁我国社会稳定和经济发展的一个十分重要的“不安定因素”。如何构建群体性事件的预防化解机制是社会管理学者一项重要研究课题，同时也是摆在各级人民政府面前的一项重要任务。本文对群体性事件进行了概念界定、特征分析和类型归纳后，在解剖碑林区这个“麻雀”的基础上，分析了群体性事件的发展态势，主要包括群体性事件的发展过程分析、参与主体分析和爆发原因分析三个方面。其中发展过程有诱发、发酵、爆发、平息四个阶段。参与主体心态有三种，利益诉求心态、看客心态和蛮横暴虐心态；其行为主要集中于两种，围堵机关单位和封堵交通道路。群体性事件的爆发原因有表象原因和深层次原因两个方面，都值得我们深思和总结。本文还从碑林区近几年维稳工作实践，积累探索了一些经验和做法，提出了几项维稳工作应当把握的原则和采取的有效策略。通过分析目前维稳工作中存在的不足之处，对群体性事件的预防化解进行了较为全面的模式构建，包括预防工作、化解工作和配套机制三个方面，这些具体而翔实的工作建议对我们全面提高社会管理水平、建设国际大都市都具有十分宝贵的借鉴意义。

关键词：群体性事件；预防；化解策略

引言

和谐社会建设要求尽可能地协调社会成员间的利益关系、解决由利益冲突而产生的各种社会矛盾，从而维护整个社会的安定团结。群体性事件是转型时期中国社会管理的重点与难点，其背后隐藏的往往是复杂的利益矛盾和多元化的权利诉求。在矛盾得不到及时有效化解、权利诉求得不到合理公正满足的情况下，潜伏的社会矛盾在积聚到一定程度时就可能引发激烈的社会冲突，成为阻碍社会政治稳定、经济发展的重大隐患。

国内由于各种原因引发的群体性事件频繁发生，已经成为威胁我国社会稳定和经济发展的一个十分重要的“不安定因素”。如何构建群体性事件的预防与化解机制是社会管理学者一项重要的研究课题，同时也是摆在各级人民政府面前的一项重要任务。

一、群体性事件的理论解析

（一）群体性事件的含义解析

1、我国群体性事件的演变

自新中国成立以来，我国关于群体性事件的概念表述大体经历了以下过程：(1)上世纪的50年代—70年代末，这一时期一般将群体性事件理解或称谓为“群众闹事”、“聚众闹事”；[1] (2)上世纪80年代初—80年代中后期，这一时期配合改革开放和“严打政策”，将其称之为“治安事件”、“群众性治安事件”；[2] (3)上世纪80年代末—90年代初期，称之为“突发事件”、“治安突发事件”、“突发性治安事件”；(4)上世纪90年代中期—90年代末期，又将其列为“紧急治安事件”；(5)上世纪90年代末—本世纪初期，一般称之为“群体性治安事件”。[3] 2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“坚持依法办事、按政策办事，发挥思想政治工作优势，积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定”，首次把积极预防和妥善处置群体性事件正式写入党的重要文献。

2、群体性事件的概念

在西方社会学著作中，一般称之为“集群行为”、“集合行为”等，如美国社会学家帕克在其1921年出版的《社会学导论》一书中，最早从社会学角度定义“集合行为”，认为它是“在集体共同的推动和影响下发生的个人行为，是一种情绪冲动”。在我国台湾地区，一些学者则称为“群众事件”、“聚众活动”、“群体事件”等[4]。由于目前我国相关法律中未对群体性事件进行明确的概念界定，学者对此也有不同的认识和表述，一般包括以下几种类型：

（1）将群体性事件定义为广义群体性活动。这一理解不带有批判或否定评价，最大限度地描述了群体性事件的一个主要特征——“群体性”。 [5]

（2）认为所谓“群体性事件”是指信念或利益趋同的民众，公开自发聚集向政府及有关部门表达意愿和诉求、宣泄情绪、扩大影响或规模的聚众集体行为。其有些可能是合法的，例如经过政府批准的游行，而有些则是违法的。[6]

（3）中国行政管理学会课题组将群体性事件定义为群体性突发事件，是指因人民内部矛盾而引发，由部分公众参与并形成了一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成了影响的行为。[7]

（4）将群体性事件等同于群体性治安事件或者群体性违法事件。这种理解主要是从社会治安的角度出发，具有鲜明的否定色彩。根据2000年公安部发布的《公安机关处置群体性治安事件规定》，将“群体性治安事件”界定为“聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，严重扰乱社会治安、危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”这一界定及其所列举的表现形式主要侧重从消极的方面对群体性事件进行总结，但将群体性事件等同于群体性治安事件显然缩小了前者的范畴。

目前比较主流的观点认为“群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动，通常发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件”。[8]本文论述的范围即是如此。

（二）群体性事件的特征

1、群体性

依照中国传统认识通常应当为三人以上，参加事件的主体是具有某种共同性和特殊联系的群体，少则几十人，多则几千人、几万人，其实质性因素是能否在特定场合形成具有一定影响力的规模。

2、公开性

群体性事件是以一种公开的方式向社会和政府表达意愿和诉求，为了引发关注，往往选择有特别意义的日子和在重要的公共场合或政府机关门前举行示威、游行、静坐等系列活动。

3、传导性

在当前通讯媒介十分发达的情况下，群体性事件往往通过如网络、短信等现代化的传播渠道，进而形成地区互动，从而在速度上以及影响程度上引发更大规模的群体性事件。

4、复杂性

主要表现在：（1）参与主体的复杂性。从职业角度而言，几乎可涵盖社会生活的各个领域；从角色划分角度而言，又可分为骨干人员、支持者和附和者等。（2）诱发原因的复杂性。涉及房屋拆迁、工程承包、医疗卫生、政策落实等，甚至是偶发性的社会事件，如交通事故等，多种多样、千奇百态。（3）发展过程的复杂性。群体性事件往往会经历从诱发、发酵、爆发、传导、二次爆发的过程，在不同的时点和阶段，其表现形式均有所不同。

5、负面效应性

也可称之为社会危害性。从显性角度，堵塞交通、聚众闹事等会给当地带来巨大的经济损失，甚至影响当地今后的经济发展；同时它还干扰了民众的正常社会生活秩序，威胁到了人民的财产和生命安全，大大破坏了政治与社会的安定秩序。从隐性角度，给社会思想和公众心理带来负面效应，导致干群关系、官民关系紧张，破坏党和政府的形象，甚至影响到群体对政府的信任和对各种政策接受的程度等，这些都可能成为构建社会主义和谐社会过程中极大的绊脚石和隐患。

6、过激性

群体性事件参与者的行为方式往往采取语言行为或肢体行为上的冲突等集群性情绪化表达方式，甚至围堵党政机关、拥堵道路等不理智行为，严重干扰了正常的工作和生活秩序，无论其权益是否合法，其维权手段显然具有极大的偏激性。

除此以外，有些群体性事件表现出预谋性的特征，而有些则表现出突发性特征；有些表现为利益冲突性特征，而有的则表现为无直接利益冲突的特征。

（三）群体性事件的类型

依据不同标准，我们可以从不同的角度对群体性事件来进行类型划分。

1、根据参与主体的地域区别，可分为农村群体性事件和城市群体性事件。

2、根据性质划分，可分为纠纷性群体性事件和政治性群体性事件。当前我国绝大多数群体性事件都是群众进行利益诉求的表达，而不带有政治色彩。

3、根据作用区域的大小，可分为局部性群体性事件、区域性群体性事件和全国范围的群体性事件。

4、根据是否经过事前筹划，可分为偶发性群体性事件和有组织的群体性事件。

5、根据参与人数规模大小，可分为小规模的群体性事件、较大规模的群体性事件和大规模的群体性事件。

6、从学理研究角度而言，群体性事件由于其复杂性，往往需要从不同的维度来进行类型的划分及认识。

（表1）

有利益无有组织无

有组织、有利益诉求

的群体性事件无组织、有利益诉求

的群体性事件

有组织、无利益诉求

的群体性事件无组织、无利益诉求

的群体性事件

（表2）

目的维度暴力手段维度和平

利益诉求暴力式利益诉求和平式

规则诉求暴力式规则诉求和平式

公理诉求暴力式公理诉求和平式

如从组织维度与利益维度两个维度，即可划分为4类（如表1）[9]。从手段维度和目的维度两个维度又可以划分为6类（如表2）[10] 。这些都能在现实生活中找到具体的群体性事件来“对号入座”。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、群体性事件的发展态势探略

我国每年爆发的群体性事件数量没有任何政府机构和学术实体进行过完全的统计，事实上这一工作也是十分困难的。但不容质疑的是，群体性事件的发生数量近年来一直在高位运行。我们从以下数据可见端倪：

（1）政府论坛的数量统计。2009年10月25日的中国应急管理高峰论坛统计：从1993年到2003年的10年间，全国群体事件发生率平均每年递增17%，从1万起增加到6万起；从72万人增至302万人。2004年北京信访人数75750人，比2003年增加3万多人。2008年6月瓮安事件后，群体事件发生频率更高，规模更大。[11]

（2）科研机构的数量统计。中国社会科学院2010年《社会蓝皮书》指出：据不完全统计，1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起，2008年群体性事件的数量及激烈程度都超过以往。预计2010年及以后中国群体性事件发生仍然保持着多发的态势，这是因为一些地方在加速发展和转型的过程当中，积累了很多历史上的矛盾和问题，这些问题得不到及时解决，从而造成矛盾积累加深。[12]

即使上述数据经过“缩水处理”，不能完全真实准确反映我国当前群体性事件的真实数量，但从群体性事件的主要行业分布领域来看，主要集中在一些民生高危领域：（1）工资就业领域；（2）城市生活和管理领域；（3）城乡征地拆迁领域；（4）医疗卫生领域；（5）历史遗留领域；（6）民间融资领域等。

（3）碑林区范围的数量统计。以西安市碑林区为例，2007年发生群体性事件46起、参与者2536人次；2008年发生群体性事件72起，参与者2633人次；2009年发生群体性事件24次，参与者3303人次；2010年发生群体性事件77起，参与者3663人次；2011年1-10月发生群体性事件31次，参与者1750人次。从发生群体性事件的领域来看，主要集中在拆迁安置领域、购房过程中出现的房屋质量、物业管理、水电取暖等问题。历史遗留问题主要有涉军群体、民办教师落实待遇问题等。

本文对群体性事件的发展态势进行分析，建立在解剖碑林区这个“麻雀”的基础上，主要分析群体性事件的发展过程、参与主体和爆发原因三个方面。

（一）群体性事件的过程分析

尽管近年来群体性事件频繁发生，规模不断扩大，表现形式日趋多样，手段方式趋于激烈，造成的后果和影响也日益严重，但总的来说，当前的群体性事件多是组织结构松散、宣泄情绪的“集体行为”或诉求简单、有一定组织的“集体行动”（或是这两种形态的混合体）。其特殊性主要表现在从诱因事件发生到爆发群体性事件往往经历了一定周期，一般包括四个阶段：诱因——发酵——爆发——结果。

1、诱发原因

我国正处于社会转型期、矛盾多发期，当一些社会矛盾长期得不到有效解决时就会引发群体性事件。从宏观上看，尽管由于经济社会的发展以及法律、政策的变动，不同时期、不同地区引发群体性事件的具体原因各不相同，但基本上可归结为因利益或期待利益受损且难以通过正当程序得到满足，从而采取较为激烈的集群行为来表达其利益请求。

以碑林区2007-2011年群体性事件的主要诱因及比例统计分析来看：

表3 碑林区各年群体性事件诱因与所占比例

年份

原因 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

拆迁安置 14(30.4%) 18(25.0%) 1(4.0%) 9(29.0%) 12(36.4%)

工资福利 11(23.9%) 20(27.8%) 6(24.0%) 1(3.2%) 1(3.0%)

企业改制遗留 7(15.2%) 3(4.2%) 4(16.0%) 0 0

民事纠纷 7(15.2%) 9(12.5%) 7(28.0%) 4(12.9%) 5(15.1%)

集资诈骗 1(2.2%) 5(6.94%) 3(12.0%) 1(3.2%) 0

涉军群体 0 0 0 5(16.2%) 3(9.1%)

房屋附属权利纠纷 1(2.2%) 6(9.7%) 1(4.0%) 2(6.5%) 6(18.2%)

村务问题 0 4(5.56%) 0 8(25.8%) 3(9.1%)

其他因素 5（10.9%） 7（8.3%） 3（12%） 1（3.2%） 3（9.1%）

注1：民事纠纷主要包括合同争议、简单民事欺诈、股权利益、房屋所有权等。

注2：房屋附属纠纷包括供水、供电、供暖、相邻权、物业管理、房屋质量等。

注3：2011年统计从1月至10月。

从表3的分析结果来看：

（1）企业改制遗留问题引发的群体性事件，2009年以前占当年总量的15%左右，此后随着国有企业改制的推进，各级政府在处理此类问题时都积累了一定经验，并形成了较完备的方案，此类事件明显下降。

（2）工资福利问题，由于国家对社会保障事业的关注、发展以及政策落实，呈明显下降趋势，由前三年的25%左右下降至3%。特别是近些年农民工讨薪问题在全社会的共同关注下明显减少。

（3）涉房地产引起的群体性事件主要有两种：一种是由拆迁安置引发的群体性事件；另一种是房屋附属权利争议引发的群体性事件。拆迁安置引发的群体性事件一直保持在年均30%左右（除2009年外），同房屋附属权利争议引发的群体性事件两种总和由2007年的32.6%上升到2011年前十个月的54.6%，增长了22%，是当前群体性事件的主要诱发因素。

（4）伤害事件、恶性刑事事件引发群体性事件的比重有所提高，因其属非常态性问题故列入其他因素中。

此外涉军利益群体问题，在2010年与2011年平均达到12.6%，而此前三年此类群体性事件并不突出，这并非说明这一时期涉军优抚工作做得较好，恰恰可能是近年来涉军利益群体已经由个人寻求救济的模式转化为有组织的群体性要求解决诉求，应该引起有关方面的高度重视。

2、发酵、爆发和处理过程

一般来说，非组织化的集体行为发酵期比较短，在公共场所两三个小时就可以演化为冲突，比如2011年夏日夜间出租车司机和乘客发生纠纷、在南门外引发的出租车堵塞交通、司机聚集、围殴警察事件。而有目的诉求的集体行动，发酵期就稍长一些。总的来说，目的诉求越鲜明，组织化程度就越高，发酵期时间就越长。如兴正元商户业主要求开发商提高年租金返点比例问题，就有长达几个月的发酵时间。我们常说的“将事情控制在萌芽状态中”，这个萌芽状态实际就是“发酵期”。

对于社会管理者而言，面对社会冲突和社会抗议，要善于在“妥协”和“强制”之间的中间地带拿捏尺寸、掌握火候。这方面已有成功的经验，如碑林区化解60多农民工夜宿区政府，要求解决项目承建方拖欠农民工工资、强行清退农民工等问题。碑林区维稳办果断决定由碑林区联席办完善法律程序、碑林区法院依法保全冻结开发商银行账户，为妥善处理该事件提供了先决条件，解除了农民工后顾之忧。公安机关多次约谈劳务公司负责人，对其曾数次组织农民工利用过激手段讨要劳务费的违法行为给予警告，同时出警制止农民工过激行为。期间碑林区维稳办协调碑林区信访中心、碑林区人社局、碑林区住建局、承建方、劳务公司、七个农民工班组长共同参加劳务费结算专题会议，确定委托第三方进行评估，双方写出书面承诺。通过运用强制与妥协两手措施和连续18天的共同努力，妥善化解了这一群体性事件。

（二）群体性事件参与主体分析

从总体上看，我国目前群体性事件参与人数呈上升趋势，涉及行业越来越多，主体成分也日益多元化。近年来发生的群体性事件已遍及各个省（区）、市、县，涉及城市、农村、厂矿企业、机关、学校等众多行业和领域。过去参与群体性事件的多是农民、厂矿企业退休人员，现在则是下岗职工、农民、个体业主、教师、学生、技术人员、公务员、军人等各阶层人员。

组织者不同于一般参与者，他们是群体性活动的策划中心。因群体环境具有一定相对的独立性，而组织者就是活跃并扎根在这个隔离的环境中，其组织能力为周围的人们所认可的个体或群体。组织能力的发挥需要一定条件，随着社会的发展、整体教育水平的提高，特别是现实的组织体制的培养和训练，例如涉军利益群体，企业退休职工等等。尤其是涉军利益群体，具有超强的组织纪律性，容易形成规模，应当引起特别关注。还有少数群体性事件选取一名“发言人”之后，身后有一个协作的小团体进行组织策划，指挥发言人的喉舌，具有较强的隐蔽性。

伴随现代科技发展，畅通的联络与交际网络提高了群体社会交往的灵活性和广泛性。这也促成了各种新的群体产生，如名目多样的QQ群等。这类人群熟练利用现代网络技术，使群体内部保持信息畅通，加强群内人员的交往与接触，推动人们对利害关系认识的一致性，群主被默许推举或自封为组织者。

1、心理比较分析

群体性事件的参与者在通过其他途径寻求解决问题的过程中，可能发现存在与自己情况相同或相似的其他人，经过相互了解与初级阶段的共同行动之后，一些受过教育或在某一领域有能力的人逐渐获得了其他人的信任，此时便形成了一个有组织者与参与者的群体，通过集结串联共同向政府施加压力。我们认为，群体性事件的组织者与参与者的心理状态可以归结为以下三种：

（1）诉求心理

基于“趋利避害”的原则，人的各种性格要素间常会发生矛盾，并表现在实际的行动中。尽管民众对很多矛盾冲突有切身感受，但许多人都选择“消极忍耐”，既不向有关部门反映，也不诉诸法律。但是，出于“法不责众”的心态，这些人在争取权利时通过参与群体增强了心理强度和抗压安全感。

（2）看客心理

在一般群体性事件中，有些参与者并不积极寻求参与到群体性事件中，他们更多持有一种放任事态发展的心理态度，甚至是唯恐天下不乱的看客心理，从事件混乱发展的过程中取乐。如夏夜出租车聚集、跳楼自杀或民工高压线讨薪被大量围观就是明显的例证。

（3）蛮横暴虐心理

怀有这种心理的人多打着争取合法权利的旗号作出不理性的行为。他们通过多种媒介了解与事件相关的信息，吸收与自己观点一致的内容加以片面放大和传播，从而引发过激思想。这类人群善于利用舆论手段，缺乏理性，采取的诉求方式多伴随暴力行为。

通过对上述三种心理状态的分析，我们发现：因职业、受教育程度、社会关系复杂程度的不同，组织者相比于一般参与者在心理上具有更多的主动性，他们认为集结串联向政府施压更容易获得个体单独行动所无法获得的利益，所以他们把组织群体性事件作为自身获取利益的手段。参与者的动机多样，可能仅仅是简单的利益诉求，也可能因主体思想的不独立偏向积极心理（专横暴虐心理）或者倒向消极心理（看客心理），在利益诱导下所作出的非理性行为。同时仅就诉求心理而言，组织者也不同于参与者，他们积极主动采取集结串联这种方便快捷、成本低廉的方式来获取利益，而参与者的诉求心理偏向消极，既怕作为组织者受到处罚，又想通过参与这一群体行动获得利益。因此我们在化解过程中也要注意区分层次、进行分化引导。

2、行为比较分析

群体性事件参与者的行为主要有围堵冲击党政机关、非法游行堵塞街道以及围堵利益单位三种，现就碑林区2007年至2011年群体性事件的行为方式进行统计分析如下：

表4 群体性事件参与者的行为

年份

行为 2007年 2008年 2009年 2011年

围堵党政机关 16(36.4%) 39(54.2%) 11(47.8%) 10(30.3%)

非法聚集堵塞交通 10(22.7%) 30(41.7%) 4(17.4%) 21(63.6%)

围堵利益单位 15(34.1%) 2(2.8%) 8(34.8%) 2(6.1%)

几种行为并用 3(6.82%) 1(1.39%) 0 0

合计 44 72 23 33

注1：2010年参与者行为有缺漏，未作统计。

注2：2011年从1月至10月。

群体性事件的参与者采取围堵党政机关这一行为方式的比例逐年下降。非法聚集堵塞交通所占比例呈上升趋势，并在2011年达到63.6%的高峰，值得我们重点关注、分析和应对。这一类行为的表现形式多样，如拉横幅、组人墙、喊口号，推车堵路[13]等。特别应该注意的是借助死人的抗议手法，停尸抗议、抬尸游行、集体送葬、拒绝下葬等。究其原因，中国传统观念“死者为大”，凡遇人命官司纠纷，社会舆论往往同情死者，死者家属有理能闹、无理还闹，且敢于提出各种要求，如2011年夏省人大常委会大楼内发生凶杀案、死者家属纠集社会闲散人员搭灵堂、抬花圈、扬言自焚、围堵机关大门。

当然，群体性事件参与者并非只会简单地采取某一种行为方式，而是由一种方式向另一种方式转化，甚至是几种行为方式并存，其突发性、复杂性与交叉性，使得化解矛盾更加困难，必须引起有关部门的高度重视。

（三）群体性事件的成因分析

1、群体性事件的表象原因

（1）经济体制转轨过程中利益纠葛和社会结构调整引发的矛盾冲突。如企业改制过程中部分下岗职工收入减少、基本生活得不到保障。一些企业改制导致下岗失业人数剧增，同时改制过程中及改制后对职工的养老、医疗没有做出相应的安排，引发后续事端。如碑林区天顺服装厂部分职工因企业改制缺乏养老保障问题引发的聚集上访。

（2）违法违规操作（包括腐败行为）造成的后果。在经济体制过渡时期，一些人受经济利益驱使，趁有些政策法规尚未出台或不尽完善之际，采取非法或不正当手段，招摇撞骗、欺骗群众、骗取钱财，给当前社会稳定带来了极大隐患。如西安市山川林业非法集资案，涉及群众万余人、金额巨大，化解平息难度非常大。又如碑林区近期公开宣判的西安唐城集团百货公司总经理余翔贪污公款案，在前期该单位员工曾多次上访聚集，举报反映余翔经济违法行为。

（3）少数基层组织软弱涣散，工作上玩忽职守。在当前各种社会矛盾比较尖锐的情况下，基层组织作为维稳工作的免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一道防线，如果能有效发挥应有作用，很多情况下许多问题完全可以消灭在萌芽之中。但是，一些领导干部缺乏应有的政治敏感性、责任意识和解决问题的能力，导致少数基层组织威信下降，驾驭复杂局面、化解和控制矛盾纠纷的能力不足，不愿管、不敢管，把矛盾往上推、往外推，致使许多纠纷和矛盾处于无任何疏导的状态，甚至出现矛盾的大面积蔓延和激化。而我们反观这些源自基层组织的遗留问题，多是由于“一些地方党政领导干部缺乏民主和科学决策观念，决策质量低下，甚至决策失误，对出现的思想问题不能及时有效开展思想政治工作，疏导群众，使问题长时间得不到解决，成为诱发突发群体性事件的导火线。”[14]

2、群体性事件的深层次成因

（1）利益关系失衡

经济利益失衡既包括经济利益分配的失衡，还包括在具体的社会关系中部分社会群体经济利益所遭受的直接侵犯。我国群体性事件发生总量中相当大比例是因经济利益失衡原因引发的。当前我国正处于社会转型期，在面对经济主体的多元化、利益分配方式的多样化上，还缺乏科学合理的利益分配和协调机制，在有些社会关系中部分弱势群体的利益直接受到了一些相对强势社会群体的侵犯，例如城市化过程中农民失地补偿问题、非法集资给群众带来的经济损失等等。

（2）社会不公突出

转型时期社会不公现象的大量存在是酿成群体性事件这一社会冲突的重要原因之一。改革开放以来政府提出了“效率优先，兼顾公平”的基本政策，鼓励一部分人、一部分地区通过诚实劳动先富起来，先富带动后富，最终使整个社会的经济发展水平全面提高。但是政策的施行中总会出现一些无法实现预期和控制的社会问题，其在促进社会高速发展的同时，客观上也拉大了地区间、行业间、部门间的经济差距。相伴而生地也加大了全社会范围内的不平等程度，使社会公平成为当今中国社会面临的主要社会问题。对一个社会是否公平的判断在很大程度上构成了这个社会存在的合法性基础，如果人们产生了社会不公平的感受，伴之而生的将是强烈的“相对剥夺感”，而这些必将成为动摇社会合法性基础的因素之一，并最终导致剧烈的社会冲突。当前社会不公现象广泛存在与社会生活的多个方面，例如城乡二元结构所造成的不公、行业收入差距加大所造成的不公、社会不同阶层流动机制困难所造成的不公等等。

（3）合理诉求受阻

理性化的沟通渠道是现代社会的特征之一，也是实现社会稳定的主要制度之一。当前由于部分群体的合理诉求得不到重视，利益表达长期受阻，也是群体性事件高发的重要原因之一。“在利益主体己经多元化的今天，利益表达的问题，特别是弱势群体的利益表达问题，已经是一个无法回避的问题。建立起相应的利益表达机制，是构建和谐社会的重要环节。”[15]一般来说，较畅通的理性化沟通渠道与较高程度的政治稳定之间有着深刻的内在联系，畅通而广泛的社会沟通渠道有利于政府官员广泛听取群众意见和建议，正确把握民意，做出符合大多数人利益的科学决策，避免因不当政策而引起的社会不满。[16]

（4）政府社会管理与服务理念有待更新、水平有待提高

从目前发生的群体性事件来看，有些与少数地方政府部门的社会管理与服务理念落后、水平不高有相当大的联系，一些政府部门在面对社会群体事件时，在工作态度上，反映迟钝、相互推诿、欺上瞒下等不正确的工作态度广泛存在；在工作方式上，缺乏沟通、缺乏疏导、高高在上、单纯打压等不正确的工作方式也是较为普遍的。这些心态和现象都充分反映了当前我们有些政府部门的社会管理与服务理念上并未真正落实以人为本，在管理与服务水平上缺乏科学、合理的措施，既没有摆正自己的位置，又不具备良好的社会管理和服务能力，从而使一些本可避免的群体性事件得以爆发甚至是蔓延。

（5）普通民众法律意识淡薄、心理失衡

现阶段普通群众的民主意识、维权意识在逐步增强，但遵法守法的观念还是相对较低，从而形成了较为较高的民主参政意识与较低的法制观念之间的强烈反差。首先在群众当中没有形成依法办事的思想观念，仍然存在着“权大于法”、“人情大于法”的错误观念，主动运用法律作为自身维权武器的积极性还不够；其次尚未形成公民意识，许多人在个人拥有权利的同时，忘记了尊重和承认他人的合法权益，忘记了自己应当对他人、对国家、对社会所承担的义务。最后，心理失衡是社会转型期突发群体性事件发起者和参与者重要的社会心理根源。在市场经济的强烈冲击下容易产生偏颇、盲从等思潮，完全抛弃现有法律程序，通过集体性与政府施压谋求突破政策底线、实现个人利益上的实用主义。

三、预防与化解群体性事件的实践及反思

实践出真知。通过近几年碑林区维稳工作的实践探索，取得了一定的成绩，为相关政策的制定和调整提供了一些有价值的参考，为今后进一步弱化、减少此类群体性事件积累了一些经验和做法，也深切感受到维稳工作中的诸多艰难和不足。

（一）群体性事件预防化解的工作原则

群体性事件绝大多数属于人民内部矛盾，是“人民群众根本利益一致基础上的矛盾，其根本性质属于非对抗性，但如果我们处理不当，也会激化，以致发展到对抗的地步，成为社会不稳定因素。因此，正确处理人民内部矛盾，我们既要有信心，又不能掉以轻心”[17]。

1、严格恪守依法原则

相关部门在处理群体性事件时应严格依照实体法与程序法办理。依法行政是依法治国方略在政府管理过程中的具体体现，也是政府管理和处理各项事务必须遵循的基本准则。对突发群体性事件的处理，也应当严格执法、依法办事，纠正和防止一切损害社会主义法治的行为。一方面在应急处理机制中要避免再次或加重损害公民正当合法利益的情形发生；另一方面群体性事件的参与者也应当依照法定程序、遵循实体法的要求实现其诉求，严格守法。在群体性事件的预防与化解工作中要注意防止无法律原则、无法律根据地迁就不合理不正当的要求。在慎用警力的基础上，面对带有冲击机关、阻拦交通、哄抢财物、绑架扣押人质的行为，则需果断使用警力，控制事态发展、维持社会秩序。即使实体诉请是合法合理要求，一旦伴随在实现实体诉请程序上的违法行为，必须按照法律规定和法治原则进行处理。

2、以人为本原则

群体性事件的预防与化解工作应是建设性的以息当事人之事，宁当事人之心为出发点和最终目的，而不能推诿、掩盖或逃避，不能无视大局仅仅息本部门之事。由于群体性事件皆因利益冲突和价值冲突的不同而引起，因此在预防与化解工作中要认真倾听群体性事件参与者利益诉求中的合理方面，从价值观采纳上鼓励、容忍、理解与认可一种多元文化，问题化解上设身处地多为参与人着想，耐心细致地做好工作，真正体现以人为本的和谐理念。

3、公平公正公开原则

群体性事件的成功化解必须建立在分清是非、坚持政策、秉公处理的基础上，这体现了一个社会综合管理水平的高低，也代表了国家解决疑难复杂利益纠纷的立场和责任。任何偏袒和压制，势必引发更大规模的集群行为跟进、效仿，还会导致矛盾的激化和事态的恶化。因此，在群体性事件的预防和化解工作中，必须以公平、公正、公开为导向，通过合理、合法、透明的管理手段实现平息矛盾、社会进步。

4、防微杜渐原则

（1）尽早介入

群体性事件发酵期要建立高效、灵敏的情报信息网络，加强对社会不稳定因素的掌握和研判，逐步形成完善的预警工作机制。群体性事件形成期各有关部门要将事件发生的时间地点、现场情况、爆发原因和初步措施及时上报维稳指挥中心。维稳工作机构根据防控情况，及时调整措施，并安排相关人员、物资、资金和技术装备，防止事态扩大。公安机关要迅速调派足够警力到现场，采取教育劝散、现场控制、交通管制、重点目标保卫、对违法犯罪行为的侦查取证、驱散抓捕等措施开展先期处置，并将处置情况及时向维稳指挥中心报告。“事件一旦发生，必须及早介入处理，防止事态进一步扩大，减轻社会危害程度。这是能否处理好突发群体性事件的关键所在”[18]。群体性事件一旦发生并呈恶化态势时，首先要做的就是迅速控制事态发展，防止其蔓延扩大。

（2）措施得当

无论是预防、还是化解工作，都需要我们采取适当的措施、达到平息事端维护稳定的目的。一旦方法出现问题，局面将会失控、事态将会升级、后果不堪设想。针对严重违法、诉求不合法的群体性事件，在反复劝解无效后，对组织者和积极参与者应当及时依法惩处。

（二）群体性事件预防化解的工作策略

1、分工合作、统筹安排

在维稳工作中需要动员各方力量，明确责任分工，联合行动，形成合力和执行力，全面解决问题。同时注意利用不同组织的联系和影响力，约束或劝阻参与成员使其放弃过激行为，最大限度地减少人数规模和越轨言行。如碑林区成功化解东关南街停电事件。多年以来古迹岭与东关两小区1300多户居民由于拆迁历史遗留问题和小区物业管理不善等原因，拖欠电费高达320万元，供电部门多次拉闸催费。特别是冬夏两季用电高峰停电小区居民苦不堪言、怨声载道，数次上访封门堵路。碑林区委、区政府领导高度重视，协调组织碑林区民政局为辖区低保户等困难群体提供临时性救助、碑林区建设局解决必要设施的改造、碑林区城改办解决部分拆迁遗留问题，分工合作、统筹推进。同时责成东关南街街道办按照“借助外力、争取支持、分步实施、重在治本”的思路彻底解决群众实际问题。街道主要领导亲自带队多次与供电部门反复沟通协商，形成了“先行户表改造、后续电压增容”的解决思路。在供电部门的指导下，街道办组织两个社区干部发动居民楼长、直管党员、志愿者，牺牲节假日和夜间时间，分片包干、逐门入户，耐心细致地做好群众思想工作，按照有关规定清收了部分电费，并完成了电表入户改造工程。后市供电局城区分局积极向上级主管部门申请了安装变压器的资金、设备和器材，实施了安装工程，从根本上解决了这一长期隐患。这一案例充分说明，尤其是历史遗留问题，不能局限于按照当时的情境和条件解决问题。要本着从根本上清除不稳定因素、而不是做“面上文章”的高度，积极协调各种力量，以新的思路解决旧有的瓶颈问题。

2、预案周详、慎重果断

处置突发事件是一种典型的预备战、心理攻坚战，每一步决策都需要谨慎而不失果断。决策者必须处乱而不惊、理清思路，在错综复杂的问题面前，善于运用逆向思维、发散思维、开放思维进行多元化的思考，并按照预案缜密安排、确保万无一失。如碑林区成功化解敏感时期西藏驻西安办事处出现的藏民聚集事件，最初有40余人聚集，随后急速上升达到200余人。经维稳信息核实聚集人群有可能至千人，且该人群数天前曾在咸阳市民族学院有过类似聚集情况，是由西藏昌都地区及四川阿坝地区藏族人员组成，声称被传销组织骗至西安，后因传销窝点被打掉，无处可去、亦无归乡资费，故大规模聚集求助。碑林区维稳办免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一时间要求西藏办事处火速将此情况上报自治区，并请求协助开展工作。同时要求辖区公安机关、相关街道办、区民政局、区民族宗教局启动应急预案。另一方面从解决实际问题的角度出发，请求市维稳办协调西安市救助中心，利用现有救助制度解决百余人的吃住问题，等待当地有关部门将其及时送回原住地。这起事件的成功化解，采用了一种“迂回”策略，使“急促性”的爆发性矛盾得以成功疏导化解。

3、分类解决、刚柔相济

群体性行为参与者的文化层次、思想境界和具体的利益诉求各不相同，要尽力尽快、全面细致地了解上述情况。对于合法合理的利益诉求要给予认同，应当及时解决，其他问题在政策框架内尽量解决。使对抗性冲突和事态尽快稳定下来，进入平和理性对话解决阶段，该刚则刚，该柔则柔。“柔”主要是说服教育，疏导劝慰，动之以情，晓之以理，以柔克刚，而不是软弱优柔；“刚”主要是态度鲜明，刚强果断，适时依法强制，而不是刚愎自用。如西北大学女教员张某驾驶小轿车载一家六口出游，发生交通事故，造成进城务工老人任某死亡。事发后交警部门以事故原因无法查明未对张某采取强制措施。死者家属强烈不满，在西北大学门前设置灵堂、打横幅、摆花圈、讨要说法，引起围观群众大批聚集。碑林区维稳办了解情况后，立即协调督促交警部门尽快做出事故责任认定书。经过研判认为张某超载驾驶是事实、承担主要责任事实清楚，公安机关应当依法采取强制措施。在市维稳办的协调下，公安交警部门采纳建议，死者家属合理要求得到满足。在各方努力下，死者家属听从劝解、清理现场，死者的善后处理通过正常法律途径解决。

4、耐心倾听、真诚沟通

协调、平衡利益冲突应当采取非强制的解决方法，要充分听取群体性事件参与者的意见，群策群力、优化方案。在方案既定的前提下，对大部分群体性事件的盲从者通过和风细雨式的坦诚沟通，畅通参与者的情绪排解渠道，引导部分非理性参与者认识到问题全局和症结所在。如碑林区化解部分供货商拥堵省人大，要求政府解决西安海星超市有限公司歇业被购宝集团收购、供货款无法收回问题。碑林区维稳办将此事定位于清楚的供货纠纷、合同法律关系，与其坦诚沟通引导广大供货商通过诉讼渠道确认债权、实现诉求。同时建议他们通过公司关联关系、股东出资是否属实等方面进行调查，保障合法权益的可执行性。

（三）群体性事件预防与化解工作的反思

1、认识不能适应维稳需要

行动缘于认识。行动的步伐没有跟上时代的要求，主要原因在于头脑还没有跟上客观的发展形势。在维稳工作中认识不足是首要滞后因素，主要表现为社会管理者的认识与当前的维稳形势不相适应，主要表现在：

（1）领导干部对新生事物认识不足

社会发展日新月异、新生事物层出不穷。在群体性事件涉及新生事物时，有些领导往往缺乏基本认识、不能清楚地掌握其所蕴含的潜在风险，在处理时常因不能抓住主要矛盾而延误时机，致使事态恶化、扩大。如对网络、微博在群体性事件的功能和作用认识不够，又如对转基因食品的由来与危害可能性等涉及食品安全的风险不了解、不重视，更谈不上化解此类问题的针对性。

（2）基层干部对群体性事件爆发的可能性认识不足

少数社会管理者把政府对公众的服务职能单纯以管理姿态应付，没有看到基层组织在维稳工作免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一线的责任和义务，总是感觉维稳工作与自身业务工作没有直接联系、置若罔闻，甚至认同参与者的表面诉求，间接纵容、懈怠化解、酿成严重后果，如2010年“10·16”反日游行事件。

（3）职能部门领导全局观点不足

职能部门领导对群体性事件的预防化解，缺乏协调配合，存在各家自扫门前雪的心态，计较部门利益得失，忽视整体大局。在涉及多部门分工合作时，存在推诿扯皮现象，害怕承担工作任务。今后可以将维稳工作培训纳入领导干部培训内容，或安排其旁观现场化解工作，使其具备一种维稳的思路和决策感，意识到维稳是自身无法推卸的责任和义务。

2、维稳机制尚未完善

在改革发展的关键阶段，做好维稳工作是对我们执政能力的考验。当前维稳工作力量仅限于维稳工作机构自身，尚未达到“全社会参与、全社会覆盖”的保障机制，急需加强四个方面的权威性：“一是要强化分流指派的权威性；二是要强化协调调度的权威性；三是要强化检查督办的权威性；四是要强化责任查究的权威性”[19]。

3、缺乏财政经费支持

当前维稳工作仅仅建立了一个较为简单的工作机构，以西安市碑林区为例，区维稳办为非常设机构，维稳经费也限于每年十万元左右，力量过于单薄，现场处置和后期跟进明显力度不足。维稳是有成本的，也是要付出相应代价的，仅靠主观努力而没有资金支持的部门对一切蓝图都没有可实现性。“维稳是免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一责任”与“发展是免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一要务”反差悬殊。

4、技术工作流程空洞

技术性工作流程应当包括：对每一起群体性事件建档，内容包括登记调查表，涉及内容应当包括发生群体性事件的直接与间接原因、多种还是单一原因、问题的引发是制度原因还是人为执行问题、是政府职能部门的问题还是事件当事人自己的问题、诉求受阻具体在职能部门的哪个环节与时间段、参与群体性事件的人员是否与诉求有直接利害关系。还应具备责任单位化解方案、落实及反馈情况，进行事项建档，便于今后预测、分析、化解。然而这些内容在现有条件下根本无法完成。

5、事后工作制度缺失

大量事实证明，事态平息后的化解工作与事态平息工作同等重要，甚至更为重要。“重处置、轻善后”是酿成重大事件的严重教训。要求有群体性事件预防与化解的具体方案，方案是否落实的事后监督评审，对评审的事后总结，对未来工作的改进方案等，目前处于空白状态。

四、群体性事件预防化解的模式构建

（一）群体性事件预防机制的完善

任何群体性事件的发生都有深刻的社会原因，只有掌握群体性事件产生原因，采取合理措施消灭和弱化滋生事件发生的诱因，是预防群体性事件的必然选择。完善群体性事件预防机制应当从调查群体性事件诱因，评估各种因素诱发群体性事件的现实可能性，建立和利用社会矛盾化解机制消灭诱因或者阻止诱因继续发展，是防止和减少群体性事件发生的根本举措。完善群体性事件预防机制应从以下几个方面着手。

1、建立完善信息收集、核查、研判机制

虽然《中华人民共和国突发事件应对法》对收集突发事件信息做了规定，但还很不完善。预防群体性事件必须掌握群体性事件赖以产生的各种因素，散见于纷繁复杂的社会生活之中，这就需要从浩如烟海的社会信息中收集、分类、甄别，从而提炼出预警性信息。

一方面要通过专业研究机构定期在互联网内注意整理、评估、研判包括舆情在内的相关信息，运用专业机构和专业技术手段对网络新闻、专题、论坛、微博等在内的网络信息进行舆情监测，收集普通民众关于各种社会现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪等的总和进行整理分析，如有相关情况表现突出，免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一时间进行排查化解。

同时高度重视每月的矛盾纠纷排查化解工作，将维稳信息渠道不断从当前的街道办、城改办拓展至政府重点窗口部门，如民政部门、卫生部门、劳动监察部门等，还有人大信访室、纪委信访室、公安信访部门、法院信访部门等，提前发现矛盾苗头、提前掌握信息、提前介入解决。我国社会已进入一个矛盾快速积累期，公众日益增长的公共服务需求同公共服务供给短缺低效之间的矛盾日益突出，具体表现为：（1）司法不公和法律白条问题，反映出合法法律权益得不到应有保障；（2）MBO中存在的问题，使国有资产没有公平地市场化进行转让；（3）拆迁中存在农民合法的土地权益得不到保障的问题；（4）村民委员会选举中存在的问题，反映出农民民主政治权利得不到保障；（5）教育腐败剥夺了受教育者公平分享公共教育资源的权利；（6）民营企业责难国资垄断，反映出市场公平竞争得不到应有保障；（7）环保事件反映出长期效益和短期效益的冲突；（8）劳资纠纷的不断出现，通常是弱势群体利益不能得到尊重所致。应当全面收集公民、单位的意见和不满事项，关注民众意见，对潜藏纠纷的因素进行收集，对收集到现实中存在的违法行为进行分析，尤其应加强对行政行为的潜在风险分析。评估信息的范围包括收集到与诱发群体性事件可能有关的一切信息。

另一方面建议设立维稳信息奖励机制，充分调动街道办综治维稳信息员的集体力量。同时必须保证他们提供维稳信息的额外个体劳动得到应有的报酬和奖励，才能产生持续的正面效力。建议纳入地区维稳专项经费之中，根据信息提供的时间节点、重要程度予以不同程度的个人奖励。因为信息的力量虽不具备实体形态，但其所发挥的作用在群体性事件的预防和化解中是独一无刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、无可替代的。

2、建立政策、项目风险评估机制

风险评估是在政府制定政策和重大项目决策时，评估潜在的诱发群体性事件的各种因素，提出消除群体性事件发生的各种措施，完善决策方案，从源头上预防和减少群体性事件的发生。在各级政府应急预案中一般都规定有评估机制，但这些都是事中的评估，这里所讲的风险评估机制是在群体性事件发生之前的事前评估。

风险评估应当包括专业评估和综合评估。评估主体应当是职能部门的专业人员和维稳机构的专业人员。应当坚持“谁主管、谁评估”，由主管部门先行评估，再由综合部门进行评估复核，力求评估结果科学严谨。在评估事项涉及大众利益，应当听取利益相关方的诉求和意见。

评估内容包括合法性评估、合理性评估和风险性评估。合法性评估是指通过评价拟出台政策和项目是否合法，是否存在群众利益被侵害，从而给被评估事项给出法律评价，为纠正违法行为做出准备。合理性评估是对拟出台政策和项目判断是否存在群众合理诉求未被尊重的情况，是否统筹考虑发展需要与群众承受能力的关系，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益、局部利益和整体利益，为理顺关系体现民意做准备。风险性评估是指拟出台政策和项目是否会引发较大的社会问题，是否会诱发影响社会稳定的群体性事件。

3、建立群体性事件诱因消除机制

政权的性质决定了政府必须代表民意。通过对信息的收集和分析评估，就可以获知社会中现存的一些不能完全符合民意的现象和做法可能诱发群体性事件，我们必须予以纠正和消除。现在虽有社会矛盾的消除机制，但还不完善和十分有效，应当从以下几个方面去完善纠纷消除机制：

（1）完善诉求表达途径

当前发展因受经济成分、组织形式、就业方式、收入水平、消费习惯等变化，利益关系越来越呈现出多元化、多样化的趋势，使人们在思想观念、思维方式、行为准则上发生了巨大的差异，加大了政府进行社会管理的难度。政府应当建立和完善与各阶层组织的充分沟通机制，使政府决策能体现和符合各方诉求。完善与各种行业协会、工会组织、消费者协会、小区业主管委会等不同社会团体的沟通和协调，在网络时代背景下，政府应当及时回应不同利益主体的意见表达，尤其不应回避社会热点问题，通过及时有序沟通，使利益群体理性博弈，消除和预防利益冲突，减少群体性事件的诱因出现。

（2）加强弱势群体的利益保护

随着我国市场经济的快速发展，原有的利益格局被打破，贫富分化问题日益严重，弱势群体生活就业困难，仇富仇官现象日益严重，导致了大量群体性事件出现。保护弱势群体是减少社会群体性事件发生的必要措施，既要体现立法上，更要体现在政策上。现有政策在为弱势群体提供更多的就业机会、改善其居住条件、保障其子女上学条件，但在实际中因执法不严、司法不公的情况存在使得这些政策的社会效果大打折扣。必须防止强势主体滥用优势地位、严防执法司法不公，切实落实弱势群体保护制度。当强势群体和弱势群体同处于一个事件中时，可以通过行政行为适当约束强势群体的肆意作为，如建立审批项目时要求项目主体提供履约保证金、劳资保证金等制度，提高政府处置群体性事件的话语权，防止劳动者、普通业主、商铺租赁户、供货商、消费者等弱势群体维权无门、采取对抗方式维权。

（3）强化重点领域风险监控

总结群体性事件的发生，农民工工资纠纷、拆迁安置（城中村改造）、企业改制、境外劳务输出、涉军利益群体保护等是多发领域，加强对群体性事件多发领域的监控可以取得事半功倍的效果。对于上述领域政府可以制定不同制度加强管理、预防纠纷出现，如对农民工工资问题可以提高建设开发单位的工资保障金来解决；对群体性事件多发的拆迁安置领域应当在审批时加强对拆迁赔偿的审查，建立拆迁赔偿保证金制度；对于企业改制应当注重对失业职工利益的保障；境外劳务输出引发纠纷多是由于输出环节较多、对国外用工单位资信掌握不多所致，对此应当加强对组织境外劳务输出的国内机构的监管，并设立赔偿保证金制度；对涉军利益群体应当加强完善和落实优抚政策，使为国家做出特殊贡献的军人得到应有的关爱和补偿，消除社会矛盾。

4、严格违法责任追究机制

执法不严、司法不公是引发群体性事件发生的一个重要原因，只有加强违法责任追究，才能减少和消除执法不严、司法不公，而不至于产生新的社会问题，预防和减少群体性事件的发生。现在虽然有违法追责机制，但还是存在追责不严，人情大于追责的现象存在。严格和完善违法责任追究机制，不仅要追究引发重大群体事件责任人的行政责任，也要追究引发重大群体事件责任人的法律责任，使严格执行法律成为政府工作人员的刚性原则、不允许突破。

可以授予维稳工作机构向相关机关对责任人员追责的建议权，维稳工作机构并不限于在群体性事件发生时才能建议，只要从收集到的维稳信息中发现的违法情况，就可以建议其主管机关予以纠正并追究相关人员的违法责任。这样可以在政府不同部门之间建立信息联动，使监督进一步到位，最大可能消除导致群体性事件的违法行为。

5、落实大调解机制

为了化解纠纷，近年来许多地方建立了单位调解、社区调解、行政调解等多种纠纷调解机制，建立了人民调解和司法调解的良性共通，我们还应当加强人民调解员在法律素养、调解技巧上的培养，提高政府机关、企事业单位对人民调解的正确认识，以提高调解制度的实效性。同时发挥三级联调（市、区县、乡镇街办）、三调联动（人民调解、行政调解、司法调解）等现有制度措施，引导民间纠纷自行解决，“和为贵”、“息诉”等追求和谐的民族社会心理和历史文化传统。

6、强化警示引导机制

法治社会是人类文明的必然选择，法律途径解决纠纷是法治社会的必然要求。随着政府近年来重信重访工作解决力度的加大，许多历史遗留问题得到了解决，取得了重大成绩，但是由于一些政府机构解决问题的方法不够严谨，没有严格依据法治途径，也使极个别的信访当事人取得了额外利益。尽管这是个别现象，但却造成了极坏的社会影响，使许多人认为纠纷发生不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，无理闹事也能获得利益。近年发生的群体性事件，也存在恶意聚众闹事以期获取不法利益的情况，尽管是极少数事件，但不能姑息迁就，应当依法予以惩处非法缠访户，恶意组织、煽动、策划群体性事件扰乱社会稳定的当事人，使恶意聚众者得不偿失，否则必将纵容不法聚众事件再次发生。仅有妥协而没有打击，效仿的趋势会使处置难度更趋增大。因此，在群体性事件中一旦出现严重违法行为，反复劝阻无效时必须免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一时间坚决予以打击。对于通过网络组织非法聚集的、散播虚假信息的，可能造成严重后果的，也应当及时严厉惩处。同时应当加强引导当事人依据法治途径解决纠纷，避免采取极端行为，以减少群体性事件出现。

（二）提高群体性事件的化解能力

基于社会事务的复杂性和多变性，群体性事件在任何一个国家都不可能完全杜绝，在群体性事件发生时，如何采取有效措施妥善处理和化解群体性事件是每一个政府都要面临的课题。

1、制定贴近实战的各级各类应急预案

建立各种应急预案，对于提高政府解决群体性事件的应急能力、科学解决和化解群体性事件、避免临时盲目决策减少决策失误、调动利用一切资源化解纠纷具有重大意义。虽然各级政府都制定了各类事件的应急预案，但其实效性还有待检验和提高，只有通过不断总结各种群体性事件的经验和教训，充分明确承担群体性事件化解工作各个责任主体之间的责任范围，明确各自的分工和协作，开展各种应急预案的实战演练，才能建立和完善贴近实战的各项应急预案，提高群体性事件的实际化解能力。

2、提升群体性事件的现场化解能力

任何一个群体性事件的发生都会经历一个由小到大的发展过程，如何及时恰当控制群体性事件的事态进展，将群体性事件的损失降到最低，就要依靠政府相关部门现场化解能力的不断提升，应当做到以下几点：

（1）及时应对、倾听诉求

在群体性事件发生时，政府主要领导应当及时面对，倾听意见，明确诉求，不能拖延，拖延会使群众不满情绪激增，使事态扩大。多次严重的群体性事件教训证明，主要领导及时出现在事件现场对于平抑群众情绪、控制事态发展具有重要作用。处理群体性事件的领导应当与群众进行直接交流，调查事件发生的原因，了解参与群众的组成、数量，准确掌握群众的诉求，这样可以为及时控制事态的发展获得直接的资料和信息，也有利于稳定人心。许多群体性事件往往因为有关领导不能面对处理，而给组织者以政府置之不理的借口，致使事态扩大。

（2）准确定性、果断决策

在充分了解、掌握群体性事件参与者的诉求之后，要分析事件成因，群众诉求是否合法、合理，并对参与者的组成情况进行分析和区分。对于技术问题可以请专业人员会商、认定，对于法律关系复杂的事件可以召开听证会议，还可以请法律专家参加出具专业意见。力求定性准确，依法有据，不违事理。

在正确定性的基础上，对于人民群众的合理诉求，应当依法支持，追究责任人的责任，化解民怨、平息事态。对既有合理诉求又有无理诉求的情况，合理诉求要明确支持，对无理诉求要耐心说服，明确拒绝，要做耐心细致的劝导工作，慎用强力解决。对于无理诉求的，要坚持法律原则做解释说服工作，对于事态有扩大发展的，要坚决打击，予以阻止。

（3）讲究策略、区别对待

任何一个团体成员都有亲疏离散的区分，群体性事件的参与者可以区分为组织策划者、积极实施者、盲目跟随者和裹挟参加者。对于无理取闹的组织策划者、积极实施者在说服劝阻无效的情况下，要果断打击，依法惩处。对于盲目跟随者和裹挟参加者要说明真相，积极劝阻，耐心说服，宽大处理。

（4）信息公开、正确引导

在群体性事件发生时，一定会产生许多谣传，扩大事态发展，作为政府要及时通报情况和准确定性，避免谣言惑众，扰乱人心。应该占领新闻阵地，加强引导，使公众有正确认识，避免上当，盲目跟从，使政府决策得到广大人民的理解和支持。政府可以使用的宣传媒介有广播、电视、网络、手机视频和短信，同时在不法分子使用手机、网络散布谣言制造混乱时，可以适当关闭网络或者使用信息过滤功能制止谣言散布。

（5）抓住时机、慎重处理

群体性事件参与者的情绪随着事件进展会发生不同的变化，参与者人数也会有所变化，一般在参与者人数最多或情绪激动时，尽可能采用说服劝解工作，慎用警力，以避免情绪激化，事态恶化。在经过耐心说服劝解并说明真相后，事件参与者仍出现不同意见和看法时，在劝解仍不奏效的情况下，才可采取强制措施，这样可以减少阻力，避免损失扩大。一味以强力制止群体性事件，往往会造成很大损失，甚至激化事态。

3、积极开展善后工作巩固化解成果

社会矛盾不会随着群体性事件的结束而立即消失，应当密切关注群体性事件的参与者，适时安抚，随时了解其工作生活状况，帮助他们解决困难，恢复正常生活，消除矛盾，不使问题继续存在和激化。如果在群体性事件暂时平息后没有及时跟进、采取有力措施实际化解矛盾，新一轮的群体性事件必然又在酝酿之中。因此群体性事件的化解必须建立在事了上，而不单纯是平息即可。也就是说，前期的预防工作属于未雨绸缪，然而平息不是终结，化解引发问题的矛盾才是维稳工作真正的骨头所在。必须趁热打铁，马不停顿地把工作做好。对在现场承诺解决的问题要兑现政策、尽快落实、反馈情况、取信于民，不能久拖不决。

4、及时总结经验教训

事态平息后，应当及时总结每一次群体性事件的经验和教训，提高政府化解紧急问题的能力。如出租车聚集事件多发生于夜间繁华街区。今后对人群容易聚集的区域，日常管理工作应倾斜警力、并加强综合管理人员力量，让纠纷在免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一时间得到平息、分流围观人群，防止工作迟滞引发新的事端、避免事态扩大。

维稳工作是一项综合性很强的社会管理工作，主要体现在消除诸多责任主体日常工作所产生的复杂隐患。很多问题牵扯多家部门、多个单位，仅靠单一责任主体有时难以奏效。维稳工作机构可以发挥自身综合协调性，根据不同情况创造和调动新的利益资源解决现有问题，这也是维稳工作发挥创新性的一个重要突破口。

(三)健全群体性事件预防化解的配套机制

我们要真正将维稳工作摆在重要议事日程上，摒弃“平时不抓、出了问题才抓、出了大问题才大抓”的错误作法，保持清醒的头脑，敏锐的政治责任感，切实承担应承担的任务。

1、充实维稳工作机构

为了充分完成上述多项复杂工作，特别是前期综合预防工作，需要强有力的维稳机构设置。地方维稳机构负责人应由党委领导，分管领导主管，政府分管领导、政法委书记主抓，公安机关、信访部门、重点责任主体分管领导参加。维稳机构常设办公室下分预防部门、现场处置部门、督导追责部门等内设机构，外聘有关专家建立智库、针对不同群体性事件提供咨询意见以供正确决策。同时应加强基层基础工作，增强街道综治维稳工作机构的编制设置、人员配备、硬件措施、日常经费，保证维稳研判决策能够落到实处。

2、提供充足经费保障

建议建立专项维稳资金，如同信访资金或涉法涉诉救助金类型一样专款专用，用于解决群体性事件中的历史遗留问题、维稳信息奖励、群体性事件现场化解费用保障等。我们当前必须清楚地认识到没有稳定的发展是无价值的发展，必须摒弃旧有的单纯直进式发展才是发展，带有社会修正的发展和耗费维稳成本的发展就不是发展的观点，而后者才是符合客观实际的科学发展、符合哲学认识的螺旋式上升。建议专项维稳资金应当与当地经济发展状况相一致。

3、明确维稳工作机构权限

维稳工作机构应增大应急权限和资源调配能力，统一现场指挥权，及时控制事态发展。维稳机构有权要求责任单位限期拿出解决措施，并及时跟进情况发展，对现有工作措施及时调整应对方案。建议授予维稳机构相应的追责权限，可以直接针对单位和个人进行维稳一票否决制，维稳机构可向组织部门和工作目标考核部门提出每月、每季度、每年的维稳效果评价等级和分数，并纳入年度考核；定期对因领导不力、工作不实的单位和部门提出警告和通报；对其主要领导和分管领导进行诫勉谈话；导致矛盾激化造成严重后果的，要严格追究领导责任。对做出突出成绩的人员要给予奖励，并与年度考核、职务升迁直接挂钩。

4、建立总结交流制度

群体性事件的预防化解是一项长期而复杂的工作，应当不断进行总结和提高。每一次群体性事件化解后，应当组织开展对此次群体性事件的损失评估，认真剖析引发事件的原因和责任，及时总结经验教训，并形成专题报告上报有关决策机构。同时决策机构根据事件处置过程中暴露和发现的问题，提出修改、完善预案或向立法机关、职能部门提供完善相关法律、法规、政策的意见和建议，对涉事部门提出维稳建议函。加强与条、块维稳工作机构的交流、会商、学习和研讨，在总结中提高、在交流中进步，不断提升群体性事件的预防化解能力。

“最好的应急管理是避免危机的发生”[20]。群体性事件的预防与化解，仅靠“临时处理”难以有效遏制和解决，必须从全局和战略的高度，用符合时代发展的思想观念和行为方式，未雨绸缪、建立长效机制提高应对能力，提高社会管理能力，确保社会稳定、和谐发展。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">[1] 毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾》，摘自《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，第395页。

[2] 国务院：《人民警察使用武器和警械的规定》，1980年7月颁布。

[3] 公安部：《公安机关处置群体性治安事件规定》，2000年5月颁布。

[4]《国外应对重大危机事件的理论与与实践》课题组，国外应对重大危机事件的理论与实践〔J/OL〕，国际技术经济研究，2005（1）：9。

[5] 范明：《中外“群体性事件”问题比较研究》，中国人民公安大学学报，2003年第l期。

[6] 杨和德：《群体性事件研究》，中国人民公安大学出版社，2002年2月版。

[7] 中国行政管理学会课题组：《强化政府社会管理职能，提高政府社会治理能力》，中国行政管理，2005(3)。

[8] 叶笃初等主编：《党的建设词典》，中共中央党校出版社2009年5月版。

[⑨] 童星、张海波：《群体性突发事件及其治理一社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量》，公共行政，2008(6):57。

[⑩] 吕鹏：《社会学视野下的中国群体性事件研究》，中共中央党校硕士学位论文，2011年5月。

[11] 刘垠：《2009年首届中国应急管理高峰论坛透视社会责任》，大众科技报，2009年11月1日第A1版。

[12] 凤凰网：2010年社会蓝皮书发布暨中国社会形势报告会实录， /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">1607653.shtml，访问时间2011年10月10日。

[13] 2007年9月因建国路西安鑫园工贸公司企业改制，将贴有反腐标语的面包车推上街。