完善香港行政主导体制的思路

完善香港行政主导体制的思路

——实现从殖民统治模式到现代国家治理模式的转变

关键词: 行政主导体制/殖民统治模式/现代国家治理模式/管辖权与治理权

内容提要: 将香港行政主导体制运行所面临的问题纳入“从殖民统治模式到现代国家治理模式的转变”这一视角中考察，这样可以从宏观和微观两个视角来认识香港问题。由于我们在理解什么是现代国家问题上显得落后，从而导致管辖权（主权）与治理权间界限的模糊，造成以行政长官为首的行政主导体制受到来自地方民主政治发展的挑战，而这种挑战本可以纳入治理视角层面进行有效处理的，但是因为在当初“基本法”制定时，对于主权的理解不到位，导致了在政治事件上行政主导体制变成了直接与地方民主政治相冲突。解决这个冲突的根本途径在于将主权问题法治化，并将主权与治权相分离，逐步将香港问题纳入国家治理的层面，从而为行政主导释放足够的空间，并通过香港本地政治的良性发展，找到有效治理的方式。

香港问题并不是在1997年7月1日凌晨随着权力交接仪式的举行就宣告完结了，事实上，很多问题反而变得更加突出，甚至很多原本未曾预料到的问题都显现了出来。当然，一个矛盾解决了，新的矛盾又会产生，这是矛盾的永恒性决定的。政治问题也是这样，制度在变迁过程中总会产生一些新的因素和问题，同时这些因素反过来又制约着制度的进一步变革，因而需要政治家和研究者不断地努力，找到有效解决问题的方法。

完善香港的行政主导体制是香港政治的核心问题，它涉及到“一国”与“两制”的关系，中央与香港特别行政区的关系，以及香港本地政治当中行政与立法、司法的关系，关系到政党政治发展等等[1]。因此，完善香港行政主导体制对香港政治发展的关系重大。但是，既然在实践过程中产生了很多问题，自然说明这个制度在与政治文化传统的相适性、与政治统治的目的性、与法律体系的相容性以及与利益整合能力的要求等方面存在问题，这要求我们有必要从这些方面入手，寻找香港当前政治制度生成的历史脉络，并从演化的细节中寻找制度成型的因素，从而在历史的框架中，借助政治学与法学的分析方法去认识这个制度之存在的原因，以及发现和整理出完善行政主导体制的思路。

本文所运用的分析方法是，将行政主导体制纳入“从殖民统治模式[2]到现代国家治理模式[3]”的视角中分析。为什么要用这个框架？因为行政主导体制问题的主要转折点是在1997年香港回归的那一刻。回归前，英国政府对香港实行的是殖民统治模式下的治理，统治优先于治理。1980年代以后，尽管英国政府为维护自身在回归后的香港的长期利益，在政治上精心布局了一番，但是依然无法改变其殖民统治的政治性质，而这个性质始终决定着香港在回归以前其政治运行的基本逻辑和政治架构。香港回归以后，从中央政府和香港特别行政区关系来说，中央政府对香港不是实行殖民统治而是国家治理。在现代国家，中央与地方的关系主要是治理层面的关系，在这样的关系中，香港问题不应成为宪政层面的冲突问题，而是共同治理的协作问题，这是良性关系模式中应有的状态。但是在实践中，我们发现，香港问题远比这个要复杂，远远超出现代国家治理的范畴，那么原因在哪？如何将问题重新纳入一个良性的关系模式中？这是本文试图要回答的问题。

一．当关系模式的转换遇到路径依赖的问题

英国统治着香港近一个半世纪，能够使香港成为治理最成功的殖民地之一，总督制功不可没。香港与英国相隔8000多英里，如何对殖民地进行有效控制是英国政府首要考虑的问题，因此，需要在法律上保障总督的绝对权力，使整个港英政府都听命于总督。在当时的香港，政治与行政集权于总督一身，而英国与香港的关系则集中于港督对英国国王（女皇）的效忠上。这种政治格局与法律关系模式类似于欧洲封建时期——即封建法和庄园法的交叉点与政治的分封同一于地方诸侯的身份上，使得在制度安排上，无论是在政治还是在法律上都存在两个主体，在两个主体间有一个相互连接的纽带，港督也是扮演着这个中间角色，发挥着这样的作用。

在港英政府时期，政治与行政高度合一，事实上就是一个行政主导体制。港督是英国主权者的代表，在香港拥有最高的治权，但是这种治权在很多方面又受到英国法律和政治制度的制约，特别是英国拥有对香港的立法和司法的最终决断权力，使得在实际运作上，香港和英国不是一个封建的关系，港督仅仅是英国的公务员，并未具有多少地方性政治的性质[4]。也正因为港督在香港的绝对治权，特别是在行政上的权力，使得在很长一段时间，香港的行政自由空间挤占了香港的政治空间，香港的行政自由空间是指香港文官队伍的逐渐形成，越来越多的中国人出任行政职务，使得在行政体制内部，存在官僚制与港督的权力制衡关系，尽管这种制衡是有限的，但是就是这有限的制衡，却制约了外在政治空间的生成。所以，从这个层面上来说，“行政吸纳政治”一说是有一定道理的。这是社会学和人类学家对社会的经验，是对社会现象的一种描述，至于其深层次原因还需要从英国对香港的殖民统治这一政治层面来考察，也正是基于这样的政治制度安排，制度塑造了香港基本的政治文化——缺乏地方性民主政治的行政与法制文化。

也许，正是基于对当时香港政治文化的认知，在《中英联合声明》中，双方同意保持香港基本政治制度不变，即依然坚持行政主导体制[5]。然而，就在《声明》签署前几年，英国政府开始为继续获得将来在撤出香港后的利益布局，他们推行“非殖民化”政策，积极推进行政改革，通过收缩行政空间来释放政治空间[6]。代议民主制的推行、政党政治的发展无疑增添了香港未来政治的变数。从那一刻起，发端于殖民统治模式的香港政治开始向新的模式转变——是否朝向我们对现代国家治理模式的愿景方向发展依然是一个有待观察的事情。在这种转变过程中，我们要注意香港一百多年已经通过制度所规约出的政治文化，这种历史文化传统可能导致香港在回归以后的制度演化困境，事实上，这种路径依赖的结果甚至得到《香港特别行政区基本法》的确认[7]，出现了我们现在所看到的，在香港，政治冲突主要表现为地方性民主政治与“基本法”宪制之间的根本冲突，而产生这种冲突的原因便是，我们在当初立法过程中，没有完全意识到，香港在回归前后关系模式发生了根本转变，因此导致具体制度设计者在制度安排上出现失误。

如何从这种关系模式的转换视角来认识这个问题呢？我们注意到，港督这个身份其实是十分关键的，他是主权与治权的统一体。前文虽说香港在历史上“行政吸纳政治”在一定程度上是存在的，但是，因为港督的存在，香港的政治空间是可控的，这恰恰不是因为港督本身，而是立法权与司法权控制在英国政府手里，因此，港督可以放手治理香港，既可以成为一方诸侯，又可以放任自流，拱手而治。这种殖民统治与治理模式事实上很接近于现代国家的关系模式了，如果当时只是在这种模式基础上稍作转变，倒是不会出现什么大问题，比如中央收回立法权和司法终审权，而把地方行政权交由香港政府。这样的关系转换其实更贴近香港的原来政治形态。但在政治根本性质上却悄然发生由“殖民统治模式”转为“现代国家治理模式”，这种转换的方式实际是要求我们在解决香港问题上要把主权和治权分清楚，两者各自归属于哪些范畴。

我们最初只是考虑到可能的制度演化困境问题，所以尽力保持香港的基本制度不变。但是，因为政治关系模式的转变，反而放大了这种制度的路径依赖问题。很多人都以为这是所谓社会主义制度与资本主义制度的矛盾，其实也没有那么基础和严重。我们需要思考的是，什么原因制约了我们对这种政治关系模式转变的认知。

二．制度设计的得与失：我们的观念是否已经转变？

从现在已经成型的制度设计来看，我们的观念并未实现根本的转变，甚至比殖民模式的政治制度设计还要落后一些。考虑到香港的政治文化传统，尽量保留香港的治理方式不变是无可厚非的，但是我们不能把香港政治简单地概括为行政主导，而忽视其它制度存在之必要性和影响，或者说，虽然港英政府时期的政治安排在政治与行政上高度集中于总督一身，但是，当我们将其放到更大的法学和政治学框架中来审视的时候，我们发现，这种制度始终是在殖民政治的关系模式中的。但中国政府不同于英国政府，中国政府与香港的关系不同于英国政府与香港的关系，中国政府不是对香港实行殖民统治而是国家治理，这是最为本质的区别。这种区别决定了旧有关系模式的解体和新的关系模式——现代国家治理模式的形成。

那么，现代国家治理模式是什么？前文提及，英国与香港的关系类似于欧洲封建时期的中央与地方关系，但是英国政府掌握着立法与司法的决断权力以及对总督的行政任命权，这又类似于欧洲绝对君主制下的中央与地方关系。因而在很大程度上又呈现出现代国家的制度形式。这种政治形式与现代国家政治制度模式相比，其所缺乏的只是完善的地方民主政治，即香港不是完全自治的，其总督不是民众选举产生的，因此，这种奇特的政治关系模式杂糅了单一制的中央集权政治要素与联邦制的地方分权政治要素。

基于这样的理解，按照《中英联合声明》的精神，在制定“香港基本法”的时候，应该朝向一个现代国家关系模式迈进，保留已有的能够体现现代国家形式的内容，比如国家对立法和司法的最终决断权力，所要改变的是那些不利于现代国家统一和治理的因素。如果说，我们对香港特别行政区的制度设计之“得”体现在保留了香港原有政治的基本形式，这种形式符合香港传统政治文化要求，那么其“失”也是十分明显的，主要体现在两个方面：一是，按照现代国家标准，相较于港英时期的殖民政治关系模式，如今在“一国”层面上的制度设计是倒退的[8]，特别是中央对司法权的放弃以及“地方法优先于中央法”的倾向使得回归以后，中央在香港治理问题上与香港本地政治存在冲突。二是，在现代国家中，中央和地方普遍存在离心力，只是在单一制国家中表现得要敏感一些，但是在制度设计中却进一步引入了“二元制”[9]的领导模式，这种模式不是英国的政治模式，而是类似于美国的政治模式，这又会增添新的关系模式的冲突。

夸张一点说，我们在对待香港问题上仍存一种特殊的优越感，把恢复行使主权看成是走向盛世的标志，于是“大方”地免除了香港市民的很多义务，比如：向中央政府纳税、服兵役等。这些根本不是什么纯粹的义务，而是国家主权的基本内容。国家之所以称之为国家或者共和国，是指国家最高主权与公民之间保有一种法律上的关系，这种关系是基于宪法和法律规约的，否则，单单是中央政府与地方政府的关系则是属于联邦制范畴的问题。由此观之，在政治认知上，当时的具体制度设计者并未完全转变观念，即以现代国家观来解决香港问题。前文已经提及，即使是英国那种殖民政治模式也未曾放弃立法与司法权决断权。现代国家在政治上最为突出的标志是，“中央法优先于地方法”以及司法终审权归中央所有。可是，我们放弃了后者，对前者也赋予了香港很大的自主权，至少在程序上放弃了法律决断权。

导致香港行政主导制难以有效运行主要有几个原因，一是，现在的行政长官已经不会像港督那样拥有那么大的权力了，而且随着普选进程的推进更可能被削弱。行政长官与港督最大的区别就在于前者已经不再是主权的代表了，这时候主权完全归属于中央。只是当初制度设计者把对香港的有限行政权理解为现代国家的主权象征，结果我们把很多的愿景都寄托于行政长官的身上。二是，从香港政治本身的横向上来看，香港的政治架构较回归之前发生了很大的改变，立法机关和司法机关都有扩权的倾向。立法权与司法权的扩张势必会压缩行政空间，从而使得行政主导体制的落实变得艰难。三是，香港政党政治逐步发展，民主政治空间有扩展的趋势。政党政治与代议制最为契合，香港立法会权力的扩展以及政治精英对普选制的预期，使得政党政治有了很大的发展，这又进一步推动了香港地方民主化的进程。四是，由于中央政府一直未将管辖权与治理权分开，而是寄希望于行政权的集中行使来实现对香港的治理就未免太过简单。管辖权与治理权实际上就是主权与治权的区别，前者体现为立法与司法的主权正当性，后者体现为香港公民治理本地的正当性。因为中央政府没有分清这两者关系，从而加剧了行政主导的难度。前三个原因是香港政治自身的原因，第四个原因则是前文所指的，制度设计者在对现代国家的认知上未完全转变的外在表现。

我们还要反思的一个问题是，为什么在讨论一个地方的政治问题时要在议会制与总统制之间争论不休呢？

在西方的话语中，这是国家层面的制度安排，却很少用于讨论地方政治。一国之内的地方主要是治理问题，尽管地方也逐步发展民主政治，民主的形式也在变动（比如德国），但是都不涉及主权问题，即使在联邦制国家，主权也只是在联邦层面以及国家与公民权利层面上来讨论的。香港特别行政区直属于中央人民政府，按照级别相当于省一级，是一个地方政治实体，因而，在主权问题上不应有什么争论，所争论的是采用什么样的治理形式，即地方领导机构的产生方式以及治理方式。但是，由于我们将主权问题与治理权问题混淆了，导致在处理香港问题上瞻前顾后，左右为难。我们对于主权的理解还只停留在“独立与分裂”、“统一与服从”的主权决断层面上，而现代国家的主权已经多样化了，且分散于不同实体中。我们对照一下现在的“一国两制”与港英政府时期的“殖民政治模式”，我们发现，若将两者与现代国家的基本标准相参照，后者要比前者更接近于一个现代国家的地方治理。

这是一个十分吊诡的事情，现有的制度安排已经运行了十余年，而且“基本法”被看成是解决香港问题的小宪法，地位相当高，若在尊重程序正义基础上做出修改，难度很大，这是制约行政主导体制本来目的的最大障碍。但是，障碍本身说明问题的根结，说明矛盾的主要方面在何处，行政主导体制的出路也可能在此。

三．理想与现实的差距：出路何在？

香港回归十多年来，围绕行政主导制度的落实所产生的问题已经广为人知，无需一一赘述，理想与现实之间已经形成巨大的落差，这一方面是因为英美国家的政治制度在历史上也经历了两三百年时间的磨合，再智慧的制度设计者也无法一步到位实现制度设计的完美无缺；但是另一方面，我们不能坐以待毙，而是要从这种差距中寻找可以使其走向完善的途径，这才符合政治制度演化的特性。

基于前文两个部分的论述，基本的出路已经明了，即将管辖权与治理权分离，前者是主权范畴的决断问题，就是要逐步确立“中央法优先于地方法”的原则和解决司法终审权问题。我们要将香港问题纳入现代国家建设的框架中，即与中国社会转型同步。全国人大有必要对宪法做出修改，增加“国家法优先于地方法”这一明确条文，从而有利于明确“宪法”与“基本法”之间的关系，将“基本法”纳入宪政的框架中，从属于宪法。关于司法终审权的问题需要重新协商，最高人民法院不妨以香港公民同时是中华人民共和国公民的名义做出司法解释，强调香港公民有权利获得国家法律的保护，从而逐步收回司法终审权。中央政府还需在征税以及服兵役等规定上做出调整，让香港市民切身体验到作为国家公民的荣耀感和使命感。这是将“主权在民”原则具体化的体现，将主权分散于不同实体中，从而通过制度（法律关系的调整）来塑造国家认同感，而不是依靠爱国教育这种弱宣传。

中央政府与香港特别行政区政府之间主要解决的应该是治理权上的关系问题，中央需要在两个层面解决。一是，“解放”行政长官。治理的实现依赖于一个行政集体共同履行职责，行政长官虽具有双重身份，但是，这并不意味着代表中央政府的只有行政长官。中央政府可以将国家治理职能委托给香港行政部门来实施，让香港的行政部门分担行政长官的身份压力，这样可以把国家治理权力很好地落实到地方，而不至于造成两套机构间的冲突。二是，积极引导香港特别行政区地方政治变革。香港未来政治将朝向什么方向发展关系到行政主导体制的落实。从“基本法”的导向来看，最有可能产生“二元”领导体制，即由于行政长官与立法会都来自选民直选而各自对选民负责，形成二元领导体制，从而加剧理想中的行政主导体制模式实现的困难。

行政主导体制的核心应该是赋予行政长官以及其管理下的行政部门与立法会共同承担治理香港的职责安排。如果能把香港地方政治纳入国家治理层面，那么香港各政治机构及政治团体就将被纳入到如何治理的框架中，也就有利于实现行政主导体制，所以，根本路径还是要在主权明确（法治化）基础上释放行政主导的空间。这种主权明确，不是举行仪式对香港宣布行使主权就可以的，而是要在宪法与“基本法”关系上作出调整，按照主权与治权分离原则构建一个现代国家内部的治理秩序。

注释:

[1] 具体内容可参阅：萧蔚云.“论香港基本法的十项关系”[C].论香港基本法的三年实践，北京：法律出版社，2001。

[2] 殖民统治是指帝国主义国家通过政治干涉、经济剥削和军事侵略把弱小国变成殖民地、半殖民地的政策。这里的“殖民统治模式”是指英国政府在对香港的殖民占领和治理时期的香港政治制度及政治安排。

[3] 现代国家治理模式首先强调的是这个国家要是一个现代国家，治理理念是建立在现代国家观之上的，对于什么是现代国家，本文将在下面做出阐释。

[4] 关于英国管制香港的港督制度的研究，可参阅：刘曼容.“保障与制约：英国管制香港的港督制度”[J].中共中央党校学报，2006（3）。

[5] 《声明》第二条规定了香港与中央的关系，给予香港高度的自治权；第三条则具体规定哪些政治权力，并强调法律基本不变，也就说明基本制度保留；第四条所规定的香港政府的人员产生方式，出特别行政区长官外，其他基本没有变化；第五条更是明确规定了现行制度不变。具体参见《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》 ：（二）香港特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府。除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权。

（三）香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。现行的法律基本不变。（四）香港特别行政区政府由当地人组成。行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。主要官员由香港特别行政区行政长官提名，报中央人民政府任命。原在香港各政府部门任职的中外藉公务、警务人员可以留用。香港特别行政区各政府部门可以聘请英籍人士或其他外籍人士担任顾问或某些公职。

（五）香港的现行社会、经济制度不变；生活方式不变。香港特别行政区依法保障人身、言论、出版、集会、结社、旅行、迁徙、通信、罢工、选择职业和学术研究以及宗教信仰等各项权利和自由。私人财产、企业所有权、合法继承权以及外来投资均受法律保护。

[6] 关于香港代议民主制以及政党政治的发展信息，可参阅：强世功.《中国香港——文化与政治的视野》，香港：牛津大学出版社，2008；或，周建华.“‘九七’前后香港政党政治发展分析”[J].广东行政学院学报，2005（2）。

[7]《基本法》“总则”第刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、第五、第八条分别对《中英联合声明》的相关约定做出规定。具体可参见：《中华人民共和国香港特别行政区基本法》：

第二条 全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

第五条 香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。

第八条 香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。

[8] 欧洲从封建社会到现代国家的过渡经历了很长的历史过程，其间也有很多制度发生了变迁。如果将欧洲封建社会理解为传统社会，市场社会理解为现代社会，从传统社会到现代社会跨越了一个很大的鸿沟，这个鸿沟可以表述为：“传统社会→现代性因素萌发的社会→现代性因素大量出现的社会→无限趋近于现代市场国家的社会→现代市场国家社会”。从一个历史发生过程来看，传统社会一定有其自身的特征，这种特征不是通过现代社会去认知的，而是自身显明的，比如欧洲曾有过的封建社会时代，那时的主要特征表现为：以地域为中心，强调恪守祖先留下的土地；在政治上为分封制，在法律上则是通过封建法体系调节国王与诸侯关系以及领主与农民关系，城市则形成自己的城市自治法，教会主权与世俗主权在土地和人口方面展开竞争，经济自给自足，贵族主要依靠土地出租获得收益。现代社会则是以文化认同为中心，采用自由宪政民主的政治制度，小共同体高度繁荣，统一的国内市场且市场化程度高，法律之前人人平等，法律成为一国政府和国民必须遵守的行为准则等。从而看出，这两种社会并未存在多大的相似性。由此，通过比较两种社会的特征，我们自然会发现他们之间存在一个很大的鸿沟，这个鸿沟就是“现代性因素萌发的社会→现代性因素大量出现的社会→无限趋近于现代市场国家的社会”这一过程。

[9] 即随着将来香港双普选的推开，因为香港立法会和香港特别行政区行政长官可能都由民众直选产生，从而形成两个相互独立的代表民意的主体，形成“二元制”。