中国财税法制建设30年的主要成就和发展建议

　　摘要：改革开放以来，中国的财税法制建设围绕财税改革进行，为改革开放保驾护航，发挥了极其重要的引导、促进和保障作用。回顾30年来我国财税法制建设的光辉历程和主要成就，总结财税法制建设的基本经验，对于我们承前启后，振奋精神，开创未来，坚持中国特色的社会主义道路，发展社会主义市场经济，加快构建社会主义和谐社会，有着特别重要的意义。

　　关键词：中国；财税法；改革开放；法制建设

　　改革开放以来，中国的财税法制建设围绕财税改革进行，为改革开放保驾护航，发挥了极其重要的引导、促进和保障作用。回顾30年来我国财税法制建设的光辉历程和伟大成就，总结财税法制建设的基本经验，对于我们承前启后，振奋精神，开创未来，坚持中国特色的社会主义道路，发展社会主义市场经济，加快构建社会主义和谐社会，有着特别重要的意义。

　　一、财税法制建设30年取得的主要成就

　　与财税体制改革相适应，财税法制建设大致经历了以下三个发展阶段，取得了下述主要成就：

　　（一）有计划的商品经济时期（1978～1993年）

　　围绕对原有财税制进行调整和改革，财税法制建设取得突破性的进展，引导、促进以向企业减税让利、向地方放权为起点的财税改革，打破高度集中、统收统支旧的传统体制，引用物质利益原则来激发各方面发展经济的积极性。这个时期财税法制建设的成就作用主要表现在：

　　1.引导利改税和工商税制的全面改革。为了适应改革开放的需要，在健全涉外税法方面，全国人民代表大会于1980年审议通过了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》，1981年修改了《外国企业所得税法》，1983年全国人大常委会修改《中外合资经营企业所得税法》，1991年全国人民代表大会通过《外商投资企业和外国企业所得税法》。在利改税方面，国务院于1983年批准公布了《关于国有企业利改税试行办法》，于1984年公布了《国有企业第二步利改税试行办法》；在工商税制改革方面，根据1984年9月第六届全国人大常委会第七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》和1985年4月第六届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例的决定》，国务院先后制定了4个税收条例（草案）和8个税收暂行条例。通过财税法制建设引导了利改税和工商税制的全面改革，到1993年，我国共有37个税种，初步建立了以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的新的税制体系。这套税制的建立，由原来封闭型税制转变为开放型税制，由单一税制转变为复合税制，注重多环节、多层次、多方面地发挥税收的经济杠杆作用，基本适应我国财经体制改革起步阶段的经济状况，并与财经体制改革的总体进程协调一致，促进税收职能作用全面加强，税收收入持续稳定增长，宏观调控作用明显增强。

　　2.促进以放权让利为起点的财政体制改革。1979年中央决定对经济体制开始进行全面改革，并以财税制度改革为突破口先行一步，同年进行了试点。1980年在试点基础上，实行“分灶吃饭”的划分收支、分级包干体制，旨在扩大地方财权，加强地方责任，调动地方发展经济的积极性。为了改革中央财政与地方财政之间的分配关系，规范财政管理体制，自1979年起国务院先后发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的规定》、《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制的规定》和《关于地方实行包干办法的决定》等。在进行利改税和划分收支、分级包干体制办法的基础上，从1988年起，又在全国实行各种形式的包干办法。财政包干体制改变了统收统支体制下财权、财力高度集中的状况，扩大了地方的财权和财力，在一定程度上调动了地方理财的积极性，促进了地方经济的发展。

　　（二）向社会主义市场经济体制转轨时期

　　围绕过渡时期的财税改革，财税法制体系建设明显加快，有效保障财税宏观调控机制的建立健全，按照建设社会主义市场经济体制的要求，在充分发挥市场配置资源基础性功能的基础上，更好发挥财税宏观调控的重要作用。这个时期财税法制建设的成就作用主要表现在：

　　1.保障税收制度的全面改革。在深化工商税制改革方面，按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系，保障财政收入、建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”的指导思想，国务院先后出台了《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《企业所得税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》、《资源税暂行条例》等暂行条例，初步形成了与社会主义市场经济相适应的税特别策划收法规体系。通过税制全面改革，税种设置由原有的37个减至23个，基本实现了税制简化与高效的统一，初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的税收制度。

　　2.促进分税制财政管理体制改革。1992年开始进行了分税制财政管理体制的试点，1993年国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，将全部税种在中央政府与地方政府之间划分为中央税、地方税和共享税，确定中央财政和地方财政的收入来源和范围；同时实行过渡期中央对地方、上级政府对下级政府的转移支付制度，调节不同地区财力的差距，实现公平分配的原则要求和财权与事权的最后统一。通过分税制财政管理体制改革，较好处理政府间的财政分配关系，调动中央与地方两个方面的积极性，促进财政收入的合理增长；提高中央财政收入占全国财政收入的比重，增强财政的宏观调控能力；按税种划分收入的办法，促进全国统一市场的形成和发展，在企业间开展平等竞争，促进政府转变职能和优化资源配置。

　　3.规范财政监督管理，着力推进依法理财。在预算管理制度方面，1994年全国人民代表大会审议通过了《预算法》，1995年国务院颁布了《预算法实施条例》，1996年颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》。通过加强国家预算法制建设，促进国家预算法制体系的健全完善，将国家预算管理过程基本纳入规范化、法制化轨道，有力促进依法理财观念和机制的逐步形成，以适应发展社会主义市场经济的需要。在会计法律制度方面，1993年八届全国人大常委会通过了《中华人民共和国注册会计师法》，成立了中国注册会计师协会，由财政部门对注册会计师及其事务所和协会进行管理。1999年九届全国人大常委会重新修订了《会计法》，为规范会计工作，保障会计人员行使职权，发挥会计工作在经济建设中的作用提供了法律依据。1991年，国务院制定了《总会计师条例》，专门对总会计师的职责权限作出规定。通过会计立法，健全完善会计管理制度，规范会计核算，严格会计管理，加强会计监督职能，发挥会计工作在经济建设中的重要作用。

　　（三）构建社会主义公共财政框架时期（1999～2008年）

　　围绕公共财政框架建设，财税法制体系建设取得很大成效，基本建成适应社会主义市场经济要求的财税法律体系，在财税领域基本做到有法可依，为依法理财、依法治税创造了有利条件，同时促进政府在市场经济条件下调整与市场、与公众的关系，转变财政职能，重心转向宏观经济调节、社会公共服务，增强财政公共服务功能，优化公共资源配置。这个时期财税法制建设的成就作用主要表现在：

　　1.促进财政职能的转变和公共财政框架的构建。为了配合预算管理制度改革，强化人大对预算的审查监督，1999年全国人大常委会制定通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，规范了预算编制、管理监督、调整程序，严格了人大对预算的审查监督，对于深化预算管理制度改革，促进依法理财，提高预算管理水平，规范财政支出程序，减少资金周转环节，提高资金使用效率，推进政府和财政转变职能，发挥了重要作用。同年修订了《会计法》，严格会计核算和账户管理，有力促进会计职能作用的发挥。

　　2002年全国人大常委会审议通过了《政府采购法》，将政府采购规范化、法制化，置于严格的监管之下，被誉为“阳光工程”，有效提高政府采购效率，平均节约政府采购成本10%以上，大大提高财政资金的使用效益。为了理顺财政分配关系，优化财政收支结构，国务院2001年颁布了《关于印发所得税分享改革方案的通知》，2002年出台了《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》。随着政府职能的逐步转变，财政支出结构逐步调整，加大对教育、科技、医疗卫生和社会保障等社会公共服务的投入，并通过压缩一般性项目投资，增加对农业、能源、交通等基础产业和基础设施投资，从政策上支持国家支柱产业和高新技术产业发展。2007年中央财政教育支出增长76%，科技支出增长26%，医疗卫生支出增长296.8%，就业和社会保障支出增长13.7%，环境保护支出增长61%，用于“三农”的各项支出增长23%.

　　2.按照国际税制改革的发展趋势，促进税制结构的调整和优化。为了适应国际税制改革“简税制、宽税基、低税率、严征管”的发展趋势，1999年全国人大常委会对《个人所得税法》进行了修订，取消了储蓄存款利息的免税待遇，2005年进行了第三次修正，提高了对工资薪金所得税前扣除标准。2001年九届全国人大常委会对《税收征管法》进行了第二次修改，加强了税收征管。为了进一步减轻农民的负担，加强农业的基础地位，促进农村的发展，2005年12月十届全国人大常委会通过了《关于废止农业税条例的决定》，在全国范围内废止农业税，这标志着对农民征收几千年的“皇粮国税”终于成为历史。2007年全国人民代表大会审议通过了《企业所得税法》，统一了内外资不同的两套企业所得税法、企业所得税制，为内外资企业公平竞争创造有利条件。这些法律的制定出台促进了税制结构的调整和优化。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、财税法制建设30年的基本经验和主要启示

　　（一）开展财税法制建设必须围绕党和国家的中心工作

　　从本质上看，财税法制建设是为党和国家的中心工作服务的。因此，为了保证财税立法正确的政策取向，必须紧紧围绕党和国家的中心工作。如在市场经济体制转轨时期，财税立法要紧紧围绕体制转轨，配合财税改革，以利于促进社会主义市场经济体制的建立。这就要求财税立法不仅要同财税改革相协调，而且要同改革开放进程相适应。立法要总结改革开放的经验，把实践证明是正确的东西用法律的形式肯定下来，使改革开放的成果得以巩固。但仅仅这样做还是不够的，必须充分认识法律对社会经济发展的指导作用。应当通过法律来规范和指导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革开放中遇到的阻力，有力推动社会主义市场经济体制的建立。对于一些应兴应革的事情，要尽可能先制定法律后行动，可以适当打破一点常规。对于立法中出现的不同意见，要注重立法协调及时解决，以利于加快立法步伐，尽量避免税收立法滞后于财税改革，滞后于改革开放，避免脱离党和国家中心工作需要的状况。

　　（二）加快财税法制建设必须根据我国国情吸收借鉴国外经验

　　财税法制建设必须坚持实事求是的原则，坚持从我国国情出发，但并不排除我们吸收借鉴国外财税改革的成功经验和财税立法的有益成果。国外财税立法的经验成果，说到底，实质上是我们全人类共有的财富。凡是国外财税法制建设中的成功经验和有益成果、又适合我国国情的，我们都可以大胆吸收；凡是他们财税立法的反面教训，我们也应当认真借鉴，避免重蹈覆辙，多走弯路。有些适合我国情况的财税法律内容，可以适当移植过来，在实践中加以充实、不断完善。市场经济是开放型经济、国际性经济，与市场经济关系密切的我国一些财税法律，特别是税收方面的法律，需要与国外的有关法律相协调、与国际惯例相衔接。这样不仅可以加快我国市场经济立法步伐，还可以促进我国与国际经济的发展接轨，参与国际合作和经济竞争，促进外资企业走进来、内资企业走出去。

　　（三）加强财税法制建设必须为改革开放、财税改革保驾护航

　　我国的财税法制建设是为改革开放服务的，应为财税改革保驾护航。改革开放以来，特别是党的十四大以来，随着社会主义市场经济的发展，我国的财税立法工作取得了很大成绩，初步形成了适应社会主义市场经济体制要求的，以宪法为统率，以财税法律为主体，以相当数量的财税行政性法规和地方性法规为辅助的财税法律体系框架，不仅对于推进依法理财、依法治税，规范财税管理监督，优化财税收支结构，严格财经秩序，促进社会经济可持续协调发展，起了十分重要的推动作用，而且充分发挥财税法制建设对于财税改革的引导作用、促进作用和保障作用，强化财税宏观调控能力，加快公共财政建设，增强公共服务功能，促进财税职能的根本转变，起到为财税改革保驾护航的重要作用。

　　（四）提高财税立法质量必须注重民主立法、科学立法

　　财税立法关系到人民群众的切身利益，财税立法的质量和效率关系到财税法制建设的成败效果。为此，在财税立法中应当广泛发扬民主，认真听取各方面的意见特别是不同意见，在广泛发扬民主、深入比较研究的基础上进行科学集中，坚持从群众中来，再到群众中去，反复用实践来检验，使财税立法充分反映人民群众的意志和心声，不断提高立法的质量和效率。

　　（五）加快构建科学和谐的财税法律体系必须加强财税法理研究

　　理论来源于实践，又反过来指导实践。科学构建财税法律体系必须以科学的财税法学理论作指导。财税法学理论是一门综合科学，既涉及到财政税收的基本理论、有中国特色社会主义的理论，又涉及法学的基本理论和立法学理论。目前我国财税法学理论研究还比较薄弱，缺乏系统性和科学性，加快财税法制体系建设，必须加强我国财税法理研究，尽快建立健全有中国特色的社会主义财税法学理论，并用法理指导财税立法规划和法律起草工作，从而为构建科学和谐的财税法律体系奠定良好基础，这样才能使制定的财税法律规定符合有中国特色社会主义的发展方向，体现人民群众的意志和利益，才能建立科学和谐的财税法律体系，为建设有中国特色的社会主义法律体系作出更大贡献。

　　三、对现阶段财税法制建设的主要建议

　　党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的战略任务，这是现阶段（到2020年）我们党和国家面临的奋斗目标。从目前到今后一段时期内，加快财税法制建设，深化财税体制改革，重点包括以下几个方面的主要内容。

　　（一）加快财政法制体系建设，深化财政管理体制改革

　　现阶段加快财政法制体系建设、深化财政制度改革，主要有以下几方面的内容：

　　1.必须理顺政府间的分配关系，构建政府间和谐的财政关系。为此，要适时制定中央财政与地方财政关系法：一是按照集权和适当分权相结合的原则，合理划分中央政府与地方政府之间的事权和财政支出范围，中央政府主要负责全国性的事务，地方政府主要负担地方性的事务；二是按照受益范围原则、公平与效率兼顾原则，划清由中央政府承办的事务、由地方政府承办的事务、由中央承办地方协助的事务、由地方承办中央资助的事务，在此基础上明确各级政府的行政管理权限、经济管理权限、科教文卫等事业发展方面的权限；三是按照财权、财力与事权相适应的原则，明确划分中央财政、地方财政与事权相匹配的财权、财力，理顺中央财政与地方财政的分配关系，确保各级财政正常履行相应职能和提供公共服务的基本需要。

　　2.促进增长方式转变，大力发展社会生产力是构建和谐社会的物质基础。为此，一要制定公共财政法，从总体上贯彻落实科学发展观，构建公共财政框架，确定公共财政的适用范围、基本原则，坚持五个“统筹”发展，理顺财政分配关系，调整财政收支结构，促进财政职能转变，加强公共服务功能，优化公共资源配置。二要适时制定财政支出管理法，明确划分财政支出管理权限，规范财政支出的方向范围、原则要求、方式方法和监督管理，综合运用财政支出、税收、国债、财政补贴、转移支付等财税政策工具，加强和改善宏观调控，调整优化财政支出结构，加大公共服务支出，严格支出监督管理，提高财政资金的使用效益，推动发展方式转变，加快经济结构调整，促进产业结构升级换代。

　　3.理顺分配关系，扭转收入差距扩大趋势是构建和谐社会的必要途径。为此，一要全面修改预算法，正确处理效率与公平的关系，理顺预算分配关系，调整预算收支结构，加大对“三农”和贫困地区的投入，运用多种财税杠杆，调节过大的收入差异，提高低收入者收入水平，促进共同富裕。二要及时制定部门预算法，将部门改革的成果用法律形式固定下来，明确部门预算的适应范围、原则要求，将预算内外收支综合起来，统一编制到部门预算中来，增强部门预算的完整性和科学性，提高预算资金的使用效益。三要及时制定财政监督法，明确财政监督的适用范围、基本原则，规范财政监督的实施主体、主要内容和运行程序，加强财政监督管理，严格依法理财，强化财经法纪，整顿财经秩序，堵塞收入流失，严厉打击非法暴富活动，坚决取缔非法收入，为促进和谐社会建设创造良好的法治环境。

　　4.改革完善财政转移支付制度，实现公共服务均等化是促进区域经济协调发展的重要手段。为此，一要尽快制定财政转移支付法，及时改革目前的财政转移支付办法，以公共服务均等化为目标，将“基数法”改为“因数法”，采用规范化、公式化的计算方法，测算出标准收入和标准支出及其差额，并根据各地的实际情况，核定各地转移支付的规模，健全规范转移支付办法，减少转移支付的随意性，提高透明度；在规范转移支付办法的基础上，促进财政转移支付的规范化、法制化，逐步实现公共服务均等化；逐步扩大财政转移支付的规模，加大对中西部地区转移支付的力度，提高中央对地方的一般性转移支付的比例，适当降低专项转移支付的比例，以增强欠发达地区财政的造血功能，促进区域经济协调发展。二要制定财政补贴法，改革财政补贴管理制度，划分财政补贴管理权限，规范财政补贴的方向范围、原则要求、方式方法和监督管理，调整优化财政补贴结构，加大对“三农”和中西部地区的补贴力度，严格补贴资金的监督管理，提高财政补贴资金的使用效益，促进构建和谐社会。

　　5.健全完善社会保障制度，切实保障人民群众基本生活是构建和谐社会的根本保障。为此，一要适时制定社会保障预算法，建立社会保障预算制度，加大公共财政对社会保障的倾斜力度，多渠道筹集和积累社会保障基金，适时开征社会保障税，确保社会保障资金的稳定来源，促进以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，覆盖城乡全体居民的社会保障体系的建立健全，同时加强人大对社会保障资金的审查监督，提高社会保障资金的使用效益，从根本上保障人民群众的基本生活；二要制定社会保障资金管理法，建立社会保障资金管理制度和社会救济资金、失业救济资金、职工养老资金、医疗资金、优抚安置资金等各专项资金管理制度，调整国家在各专项资金的筹集、分配、使用和管理的过程中所形成的社会保障资金收支管理关系，多渠道筹集社会保障资金，确保社会保障资金的稳定来源，强化资金监督管理，保证社会保障资金专款专用，提高资金使用效益，保障人民群众的基本生活，加强对弱势群体的保护，促进构建和谐社会。

　　（二）加快税收法制体系建设，深化税收制度改革

　　在社会主义市场经济条件下，税收的职能范围主要包括：一是筹集国家财政收入，为巩固政权，发展经济建设和社会各项事业提供资金保证；二是调节收入分配，促进社会稳定和经济可持续协调发展。围绕构建和谐社会，现阶段深化税收制度改革的重点有以下几个方面：

　　1.构建和谐社会，必须公平收入分配，注重发挥税收调节收入分配的重要作用。为了尽快扭转收入差距扩大趋势，加大对收入分配不公的调节力度，目前应当重点制定和修改以下税收法律，一要全面修改个人所得税法，合理调整费用扣除标准、完善费用扣除办法，实行综合与分项相结合的个人所得税模式，将经常性的主要收入项目合并汇总计算，并课以超额累进税率征收，有效加大对高收入的调节力度，缓和个人收入分配不公；二要适时制定物业税法，开征针对房产和其他资产合并征收的物业税，将现行的房产税、城市房产税和土地出让金等税费合并集中起来，由企业单位和居民个人的房产保有者缴纳，加大对社会贫富悬殊、居民收入过大差距的调节力度，缓解收入分配差距过大的矛盾；三要制定遗产与赠与税法，开征遗产与赠与税，增强对继承人继承遗产而获个人所得的调节，同时防止被继承人生前通过赠与方式转移财产非法避税，作为个人所得税的重要补充，不仅加大对社会收入过大差距的调节，而且有效防止个人所得税的流失，尽快扭转收入差距扩大趋势。

　　2.构建和谐社会必须转变增长方式，优化产业结构，有效利用资源，提高经济效益，保护生态环境。为此，一要尽快制定资源税法，推进资源税改革，建立资源有偿使用制度，实行资源分类从价计征，促进资源节约利用和有效保护，提高资源的使用效益；二要适时制定增值税法，推进增值税转型改革，在完善增值税转型试点办法的基础上，由生产型增值税转向消费型增值税，提高企业的有机构成，加快企业设备更新和技术升级，促进企业技术进步；三要制定环境税法，开征环境税，促进生态环境保护，加快经济结构战略性调整，加快发展高新技术产业和现代服务业，建立资源有偿使用制度和生态补偿机制，促进资源节约型和环境友好型社会的建设。

　　3.构建和谐社会必须保证人民群众安居乐业、无后顾之忧。为了切实保障人民群众的基本生活，健全完善社会保障制度，要适时制定社会保障税法，开征社会保障税，以严格规范的税收征管办法取代社会保障费征集办法，切实保证社会保障基金的高效征收和稳定来源，促进社会保障制度的健全完善，保障社会保障资金的专款专用，严格社会保障资金的监督管理，促进社会保障资金的有效使用，确保人民群众的基本生活。

　　4.税收法制建设应当体现科学发展观和统筹兼顾的要求，改变过去税收偏重于增加财政收入而忽视调节社会经济、分配功能的倾向，要向民生倾斜，进一步贴近民生、服务民生、改善民生。为此，一要制定税收基本法（或税法通则），明确规范税收立法、税收执法、税收司法的基本原则；调整确定税制结构，根据现阶段建设和谐社会、环境友好型和资源节约型社会的要求，适当增设一些促进环境保护、节约资源和综合利用的税种，扩大资源税的范围；明确税务主管部门的主要职责和权限、纳税人的基本权利和义务，规范税收征管的主要原则，理顺税收分配关系，促进以法治税；明确修改法律法规的权限，及时修改与人民生产生活密切相关的税法，根据生产成本上升、物价上涨和改善生活的需要等因素，不断提高起征点，适当降低所得税率，降低纳税人的税收负担，以利于加快和谐社会建设。二要修改税收征收管理法，按照精简效能、优化服务、有效监管的原则，改革税收征管制度，减轻纳税人不必要的负担，最大限度地简化办税程序，税务机关尽可能地为纳税人提供便利，满足纳税人的需求，同时划清税收征管权限，规范征管程序，明确法律责任，以利于严格依法治税，促进构建和谐社会。