农村土地承包经营权的性质演变

　　土地制度改革的历史上，土地承包经营权最初并非物权，而是经历了一个从劳动义务到合同债权，再从合同债权到用益物权的性质演变过程。本文以法学原理，结合相关政策法律，联系社会状况，对这一过程展开分析论述。

　　一、家庭联产承包责任制的产生

　　新中国成立以来，中国共产党领导全国人民在农村开展了一系列的改革，其核心是土地制度的改革。在这些改革中，规模最大、历时最长、影响最为深远的是起始于1953年旨在建立社会主义集体经济的合作化运动[1]（321）以及人民公社化运动。通过这两次集体化的运动，截至1958年年底[1] （366），我国农村普遍建立起来了政社合一的人民公社体制。人民公社，被誉为是中国人民的一个伟大的创举，但是它却并不符合当时的中国国情。在随后的几年里，人民公社的弊端日益显现。具体到劳动分配上，人民公社统一安排劳动、集体作业，拉大了农民与土地的距离，降低了农民对土地的热情；“干多干少一个样，干与不干一个样”造成了农民劳动支出与劳动收益的分离，极大地挫伤了农民的劳动积极性。虽然在以后的几年里，中央不断地调整人民公社的管理体制，实行“三级所有、队为基础”，提倡尊重生产队的自主权；但是，这并没有从根本上解决问题。对此，资深农业问题专家杜润生先生认为：“它的体制背离了农业生物学特性，使农民疏远了土地，无从建立起持久不衰的劳动兴趣和责任感，从而影响他们的生产积极性。”[2]（98）

　　1980年，中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，对农村自发搞“包产到户”的政策有了转变，在提倡专业承包联产计酬责任制，将劳动产量和劳动报酬联系起来外，还允许在偏远山区和贫穷落后地区实行包产到户和包干到户。1982年，中共中央又下发了 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个“一号文件”《全国农村工作会议纪要》，正式确认了包产到户和包干到户作为家庭联产承包责任制两种重要形式的合法性。从此，家庭联产承包责任制迅速地在全国范围内得到了实行。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、从生产责任制的劳动义务到家庭经营的合同债权的过渡

　　根据1982年中央“一号文件”的规定，包产到户和包干到户都只能作为一种生产责任制和获取报酬的劳动义务而存在，不可能发展成为一种独立的权利，特别是包产到户。因为，包产到户就是指“包产到队，定产到田，责任到人”。[3](144)在此情况下，农民仍然对土地没有安排生产的权利，也没有对劳动收益剩余的所有权，只能在超产时获得奖励。所以它只能是一种劳动生产责任制，一种履行劳动义务的方式。包干到户与此略有不同，它是指“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。 [4](44)在这种情况下，农民的生产经营权虽然还受到某种限制，但是，对于劳动生产的剩余，农民却拥有了所有权。更为重要的是，包干到户的生产经营方式，淡化了生产队对劳动生产的经营权、管理权和监督权，使农民对土地享有了某些权利。

　　1983年的中央“一号文件”不仅将包干到户定性为“一种新型的家庭经济”，同时还要求“建立和健全承包合同制”，从而在政策上将农民对土地的经营初步确立为一种“权利”。但是，此时的权利，还欠缺法律意义上的保障。这是因为：首先，村委会依旧拥有着随时调整土地的权力，这就是所谓的“大稳定、小调整”；其次，由于政策并不完全具有法律的效力，农民的土地承包经营权在受到侵犯时往往缺乏法律救济的途径。在这种情形下，农民只能通过私力救济或上访来维护自己的权利。1986年以后，情况发生了变化。首先是最高人民法院于1986年4月14日颁布了《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》的司法解释。该司法解释不但将承包经营权纠纷界定为一种合同纠纷，而且规定了相应的违约责任，从而认可了农民土地承包经营权的合同债权性质。同年6月25日，全国人大常委会通过《土地管理法》。该法第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。”至此，农民的土地承包经营权有了法律依据，作为一种合同债权也就名正言顺了。1986年的《土地管理法》使农民对土地的经营完成了从一种劳动义务到合同债权的过渡。

　　三、从合同债权到用益物权的过渡

　　1986年《土地管理法》第十二条将土地承包经营权规定为合同债权，而却在第十一条（“依法登记的土地所有权和使用权受法律的保护，任何单位和个人不得侵犯。”）将土地使用权规定为一种物权，进行了不同的权利配置。不同的权利配置往往反映了不同的法律价值观念。1986年《土地管理法》之所以作如此规定，唯一的解释就是，立法者并不想让土地承包经营权独立于农民与集体经济组织之间签订的承包合同之外。

　　但是这种权利配置以及价值观念却并不符合我国农村经济的发展趋势。首先，随着人民公社体制的瓦解和农村改革的深入，作为集体经济组织的人民公社、生产大队以及生产队在名义上已经不存在了，农村的土地所有权主体出现了虚位状态[5](96)，村委会取而代之行使所有者权利。但是，村委会在性质上却是一个拥有公共权力的行政色彩浓厚的自治组织。由村委会行使农村土地所有者权利，势必使公共权力的因素渗入其与农民之间签订的承包合同之中，从而左右承包合同的变更和解除，侵犯农民的土地承包经营权。[6](51)其次，随着我国经济的发展，城乡收入差距的拉大，土地的生产收益越来越不能满足广大农民群众的生活需求和致富心理，促使大批农民离开了土地涌向城市[7](36-38)，造成土地流转的频繁发生。而土地承包经营权的合同债权性质却构成了土地流转的障碍。最后，随着我国城市化进程的加快，城市向郊区扩展，占用大量农村土地[8](85)，进而侵犯了农民的土地承包经营权。但是，合同的相对性原理限制着土地承包经营权对第三人的效力，使土地承包人绕开村委会便无法进行权利救济。总之，将土地承包经营权界定为一种合同债权，并不能满足农民对土地权利的需求。特别是在农村社会保障体系[9](14)还没有建立起来的情况下，为了维护农民的利益，农民的土地承包经营权的法律效力必须加强，使之具有独立性和排他性，成为一种用益物权。

　　1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知要求“乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”。土地承包经营权证书的发放，使土地承包经营权在形式上具有了物权的特征——公示性。从此，也就开始了土地承包经营权由合同债权向用益物权的过渡。1998年，中共中央召开了十五届三中全会，通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。这是一份在中国农村改革历史上具有重要意义的文件。该文件明确规定了“实行土地集体所有、家庭承包经营，使用权同所有权分离”，“保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权”，“赋予农民长期而有保障的土地使用权并允许“土地使用权的合理流转”。这些内容从字里行间透漏着中共中央在土地制度改革上价值观念方面的变化，那就是：弱化所有权，强化使用权；促使使用权与所有权的分离，使之独立[10](64)，自成体系。这些价值观念的变化同时也昭示着土地承包经营权物权化立法的开始。

　　2002年8月29日，全国人大常委会制定了《农村土地承包法》。该法第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”，第五十三条规定：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任”，第五十七条规定：“任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效”，第五十八条规定：“任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还”。这些就是对土地承包经营权排他性法律效力的确认。而正是由于具有了排他性[10](42)的法律效力，土地承包经营权才能成为一种用益物权。

　　四、《物权法》对土地承包经营权物权性质的确立

　　《农村土地承包法》虽然确立了土地承包经营权的排他性法律效力，在土地承包经营权物权化的进程中迈出了实质意义上的一步；但《农村土地承包法》的重心并非是确认土地承包经营权的物权性质，而是调整发包方与承包方之间的承包关系，即土地承包经营权的债权性质。[11](66-71)整个法律文本，通篇五章六十一条，有关发包方与承包方关系的条文——从双方的实体性权利义务到合同签订的程序——占了绝大部分。针对第三人侵犯土地承包经营权的法律责任，仅仅有三个条文的规定，且责任承担的形式或语焉不详，或简单粗陋。所以，土地承包经营权从合同债权到用益物权的完全过渡也就不得不依赖于新制定的《物权法》了。

　　新制定的《物权法》在以下几个方面对土地承包经营权进行了规定。 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，将土地承包经营权放在了用益物权编里，明确了土地承包经营权的用益物权性质。第二，将土地承包经营权的主体界定为“土地承包经营权人”，从而区别于《农村土地承包法》中的“承包方”，做到了概念的严谨性。第三，对土地承包经营权的期限作了突破性的规定，为农民的土地承包经营权的永久性创造了法律空间。第四，明确了设立土地承包经营权的原因行为——“土地承包经营权合同”，以区别于《农村土地承包法》所规定的一般意义上的“承包合同”。《物权法》对土地承包经营权的上述规定，最终完成了土地承包经营权从合同债权向用益物权的过渡土地承包经营权从合同债权到用益物权的过渡加强了农民对土地的权利，定会激发农民对土地的热情和投入，促进农村土壤改良和增产增收[12](16)。同时，它还能促进土地承包经营权在市场上的流通，以发挥土地的交易收益效应[13]( 263)。最后，作为全国人大制定的基本法律，《物权法》与《农村土地承包法》相比，具有更强的稳定性。所以，其对土地承包经营权的规定定会为新一轮的农村改革开启一个坚实的起点。

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