农地政策与农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的关系
一)农地政策是农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的晕要前提农地政策是指为实现特定的社会、经济目标而制定的与土地经营体制及农地权利实现的方式和措施等有关的政策，它是国家农业产业政策的重要组成部分。我国的农地政策依制定主体不同，可分为执政党政策和政府政策，前者主要是指由执政党为了实现特定的政治、经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容多涉及土地经营体制的建立，因而一般是规定国家相当时期内农地制度构建的基本理念和发展方向的基础性政策，如20世纪50年代中期制定和推行的农地集体化政策和20世纪70年代后期制定和推行的“大包干”、家庭联产承包经营政策等，这种政策多制定于农业经营体制改革时期。政府政策是指由中央或地方政府及其特定机关为了实现特定的社会和经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容一般是为既定土地权利的实现而制定的具体措施。政府政策依其制定和推行的权力层级关系又可分为中央政府农地政策和地方政府农地政策，地方政府农地政策一般是对中央政府农地政策规定的具体化和在中央政府农地政策授权下的地方化。在我国现行政策体系中，依农地政策所处的地位和其内容可分为包含在农业综合性政策中的农地政策和专项性农地政策，前者为农业综合性产业政策的组成部分，其内容规定得十分原则和抽象，表明国家特定时期对农地制度的态度和价值取向，虽不具有现实操作性但却对于宏观的农地制度安排具有指导意义，如中共中央、国务院多年来的“一号文件”；后者则专门规定农地权利实现的各项内容，与前者相比，其政策内容规定得比较具体和明确，对现实的农地权利运作实践和具体的制度设计具有直接的指导意义。
农村土地承包经营权流转保障法律制度是指以法律规范的形式为将要发生及正在发生的农村土地承包经营权流转行为当事人提供行为模式，规范农村土地承包经营权流转秩序，促进农村土地承包经营权流转行为，并引导其向既定的农业产业经营模式和目标发展的法律规范体系。
从理论层面的科学性和实际层面的实效性角度分析，笔者认为，构建出内容全面且具有实用性的农村±地承包经营权流转保障法律制度体系，必须要有两个前提，一是必须要有能较全面、客观地反映在现实中广泛存在的农村土地承包经营权流转行为方式的现状分析，这是决定在现实中具有实效性的流转行为法律模式、流转秩序的重要基础；二是要能准确地把握国家在特定时期的农业产业政策及农地流转政策目标，这是决定特定时期农业立法和农地流转立法目的及其相应体系构建．规范设计的重要前提。
农地政策和农村土地承包经营权流转保障法律制度分别是我国经济政策和经济法律体系中的重要组成部分，但我国法学界长期以来对二者关系的研究一直以强调政策与法律的差异以及在法治理念下法律对政策的逐步替代和效力优位为主要论点?。与我国不同的是，二战后的国外法学界对政策与法律的关系研究重在对政策和法律之间的关联性和互动性的分析，而非简单地将二者对立起来，强调二者的差异和谁对准的“优位”。如美国法学家拉斯韦尔和麦克杜格尔从政策的观点研究法律现象的路径出发认为“当今人类的紧迫需要是把法律作为一种政策工具予以有意识的、从容的、谨慎的动用”。德国经济法学者乌茨·施利斯基在提及经济公法的产生依据时也指出“法律是实施政策的最为主要的手段，经济公法因而应运而生州。
美国著名法学家德沃金在揭示法律的形成和构成因素时认为政策是法律构成中的因素，并对法律的形成和适用发挥着重要的价值取向意义上的指导作用，“当法学家们理解或争论关于法律上的权利和义务问题的时候，特别是疑难案件中，当本文与这些概念有关的问题看起来极其尖锐时，他们使用的不是作为规则发挥作用的标准，而是作为原则、政策和其他准则而发挥作用的标准”。由此可见，国外法学理论界对经济政策和经济法律关系的研究重在揭示二者之间的关联和相互作用，认为经济法律是实现特定经济政策的重要工具，强调经济政策对经济法律制度的形成和权利义务适用的前提性和指导性作用。这种理论源于市场经济条件下，对国家以各种灵活方式适时干预经济运行现实的必要性及正当性的认识，是对国家各项经济政策运作现实的深入观察和抽象概括。在市场经济条件下，市场失灵现象的必然存在和频繁发生是国家适时干预经济运行的正当理由，但若强调一切干预方式均需要特定或专门法律法规的制定和颁行，则由于法律法规制定所必须的严格程序性的限制有可能使国家错失干预经济的良机，从而造成更大范围和更深程度上的市场失灵，而经济政策以其制定程序的简易性和推行时借助行政权力和行政体系而使其政策效果能迅速实现等优点成为国家适时干预经济运行的首选方式。
基于以上分析，笔者认为，农地政策应当而且可以作为农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的重要前提和基础原因在于：首先，农地政策及其中与农村土地承包经营权流转相关政策的内容常常体现了国家在特定时期农业产业发展和农地制度安排的基本理念，从立法的成本上讲，体现这些政策内容的农村土地承包经营权流转保障法律制度更具有广泛的认同性；其次，农地政策作为经济政策的一种。本质上就是国家根据特定的农业经济和社会发展状况而适时调控、干预和管理农地的重要方式。其内容一般都具有对社会、经济现实较强的回应性，因此，从立法的实效性上讲，体现这些政策内容的农村土地承包经营权流转保障法律制度在实践中更具有适用性。
农村土地承包经营权流转保障法律制度是实现农地政策的重要方式和手段由于农地政策在本质上是国家(政府)基于特定农业发展理念干预、调控和管理农地这一最重要的自然资源的措施之一，因此从理论上分析．国家(政府)可以以各种符合法治国家理念和制度安排的方式实现政策内容，在现行的制度框架下，政策内容的实现应当有两种方式和途径：一是依靠农地政策制定者在国家权力体系中的上下级隶属科层进行推行，逐级具体化农地政策的目标和措施，最终通过最末层的政策制定者本身具有的法定职权在实践中实现相关政策内容，以这种方式实现农地政策多发生在行政主体中，相关行政主体依法享有在自身职权范围内以上级农地政策为基础制定和推行本层级农地政策的职权(责)；二是通过对相关农地政策的法律化来实现政策目的及其措施；对 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一种方式的研究属于政策学的范畴与本文无关，以下仅对于农地政策的法律化问题进行探讨。
从理论和实践总结的角度分析，农地政策通过农村土地承包经营权流转法律制度予以法律化主要有两种途径：
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第一种是农村土地承包经营权流转法律制度对农地政策中关于农村土地承包经营权流转内容的直接法律化，亦即将农地政策中的相关政策目标直接转化为立法目的和法律原则，将农地政策中相关的政策性流转措施框架直接以相应主体权利(力)、义务(职责)的方式以相对抽象的法律规则予以规定。通过相关法律规范的适用和对社会关系的规制作用来实现农地政策的内容，通过这种方式法律化的农地政策一般是规定着国家在相当一段时期内农地制度构建基本理念和指导方向的基本政策。
第二种是农村土地承包经营权流转法律制度对农地政策中关于农村土地承包经营权流转内容的间接法律化。这种法律化主要分为两个阶段： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个阶段是农地政策实际推行阶段，即农地政策依靠其自身的政策体系和行政推动力，借行政体制的层级性，层层分解、细化农地政策目标和充实政策措施，最终由最低层次的直接发生行为规范作用的农地政策来实现农地政策的内容；第二个阶段是政策的实效性检验及法律化阶段，即国家对于通过 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个阶段在实践中发生规范效果的各个位阶的农地政策所确定的政策目标和措施在实践中的实效性进行判断，决定是否立法及如何立法，若通过检验认为无可行性，该政策将被废止或修改；相反。若通过检验认为有很好的现实回应性和实际可行性，立法机关或依法具有委托立法权的机关经过权衡认为有将其法律化的必要时，将以法定的形式和程序将相关政策性予以法律化。在实践中，通过这种方式法律化的农地政策有可能是规定了农地制度基本理念的基础农地政策或综合性农地政策，也有可能是规定具体的农村土地承包经营权流转方式及行为的专项性农地政策，这要看特定时期法治理念的发达和普及程度，法治理念和相关制度愈健全，后者以这种方式法律化的可能性和可行性越大。
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