论反补贴法律制度中专向性认定标准

　　关键词: 反补贴法律制度 专向性 认定标准

　　内容提要: 专向性标准是区分正常的补贴政策与对国际贸易造成扭曲的补贴政策的重要标准，也是在WTO反补贴调查案件中屡受争议的焦点。防止构成专向性补贴，必须严格避免使用针对特定产业或企业的补贴政策，制定客观和中立的补贴自动获得的条件，加强对WTO及成员方国内相关立法和判例的研究。

　　补贴政策是一国政府行使经济自主权的表现，那些市场参与者可以普遍获得的补贴政策能够有效促进社会经济发展，而只针对特定市场参与者的补贴政策则改变了市场参与者的竞争地位，扭曲了资源配置和经济秩序，从而造成国际贸易中的不公平，应当受到国际法中反补贴纪律的约束。因此，反补贴措施首先应当能够提供一个标准，将一国正常的补贴政策与那些对国际贸易造成负面影响的补贴政策区分开来，这个标准就是反补贴法中的专向性标准。

　　专向性认定的法律制度的内容

　　WTO法律制度框架下，专向性的概念最早来源于美国的立法与执法实践，乌拉圭回合谈判达成的《补贴与反补贴措施协定》基本上采纳了美国的专向性标准。但是专向性标准是基于调查机关的主观意愿确立的，本身也是缺乏客观的衡量尺度的，①这也导致这一标准在WTO多边规则谈判和国际贸易争端中屡受争议。《补贴与反补贴措施协定》规定的专向性标准主要体现在第1.2条和第2条。第1.2条规定：只有依照第2条的规定属于专向性的补贴，才受第二部分“禁止性补贴”或第三部分“可诉补贴”或第五部分“反补贴措施”规定的约束。第2条规定，所谓的专向性补贴，是指补贴授予机关仅给予管辖地域范围内的特定企业或产业的补贴形式，具体包括法律上的专向性、事实上的专向性、地理上的专向性和禁止性补贴四种类型。

　　法律上的专向性。法律上的专向性是指授予特定企业的补贴在立法中可以找到明确的依据。《补贴与反补贴措施协定》第2条第1款(a)项规定：如果补贴授予机关以立法的形式将补贴明确授予某些特定企业，即构成专向性补贴。第2条第1款(b)项则规定了法律上的专向性的例外：如果补贴授予机关在立法中规定了明确、客观和中立的自动获得补贴的资格和补贴数量的标准或条件，使补贴的获得不仅仅局限于某些企业，那么这种补贴就不具有专向性。

　　美国在《1979年贸易协定法》中规定，国内补贴只有被提供给“某一特定企业或产业、或某些特定企业或产业”时才可以被征收反补贴税。法律上的专向性标准与“普遍可获得”规则是紧密相联的，即不对从“普遍适用的国内补贴计划”中获益的进口产品采取反补贴措施。但是该规则在1982年著名的卡勃特公司诉美国案中得以修正。通过事实性个案分析，法院认为问题的关键并不是该补贴在理论上是否是由所有产业普遍可获得的，而是这种优惠在事实上是否为特定产业所获取，即使在名义上是所有产业可获取的。②

　　中国遭遇的反补贴调查中，很多都是针对法律专向性提起的。在中美新充气工程机械轮胎案中，美国商务部裁定中国的中央政府、省级政府和其他级别的地区政府通过中央和地方政府的五年计划和其他经济计划，为中国轮胎产业提供了贷款优惠措施，构成了法律上的专向性。中国政府在抗辩中提出，中央政府发布的经济计划只是一种倡导性的政策文件，但美国商务部认为这些计划不仅仅是具有倡导性的意义，因为地方政府就根据中央政府的经济计划制定了各自的经济计划，并在计划中列出了特定的公司、企业和特定的发展工程，包括对轮胎产业和对重点工程的贷款，因此认定贷款措施具有法律上的专向性。

　　事实上的专向性。随着WTO补贴与反补贴法律制度的日臻成熟，各成员方为了规避国际法上的义务，越来越少使用法律上的专向性补贴，而转向频繁使用隐形补贴，事实上专向性的补贴是使用频率较大的一类隐形补贴。由于这类补贴难以找到明文的依据，无形中增加了专向性认定的难度。对于事实上专向性的判断，《补贴与反补贴措施协定》第2条第1款(c)项规定：尽管补贴看起来不具有法律上的专向性，但是有一些理由表明补贴可能在事实上构成了专向性补贴，这些理由包括：使用补贴计划的企业数量有限;某些企业占用了补贴的主要份额;某些企业使用了不成比例的大量补贴;补贴授予机关在给予补贴时行使自由裁量权的方式，如拒绝或批准补贴申请的频率以及理由。

　　在审查补贴是否具有事实专向性方面，美国商务部在实践中逐渐形成了以下详细的步骤：一、审查补贴实际使用者的数量是否有限。如果商务部发现补贴仅使特定的产业或企业受益，就会做出补贴具有专向性的认定并且终结调查程序。刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、审查补贴是否存在主要使用者。越少的企业或产业获得越大比例的补贴利益，被认定构成主要使用者的可能性就越大。三、是否有特定企业或产业接受了不成比例的大量补贴。四、政府行使自由裁量权的方式是否造成了对某些企业或产业的偏向。

　　在中国被提起的反补贴调查中，也越来越多地涉及到事实上的专向性问题。在中美薄壁矩形钢管案中，美国商务部认为中国政府在向ZZpipe企业提供土地使用权时，收取的土地使用权费用低于正常价格，因而构成了专向性补贴。尽管中国政府在抗辩中提出，法律规定所有土地使用权的购买者都必须支付经过独立评估的土地使用权费用，因此不构成法律上的专向性的补贴，但是美国商务部认为中国政府在行使自由裁量权时，违反了中国的法律，收取的土地使用权费用低于正常价格的措施，因此具有事实上的专向性。

　　地理上的专向性。根据《补贴与反补贴措施协定》第2条第2款的规定：地理上的专向性是指补贴仅授予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业。但是，有资格的各级政府确定或改变普遍适用的税率的措施不是专向性补贴。美国商务部在审查补贴是否具有地理上的专向性时，主要审查补贴是提供给了领土内所有的地区还是只提供给特定区域内的企业或产业。在地方政府提供补贴政策的情况下，如果补贴给予了该政府管辖区域内所有的企业或产业，则不构成地理上的专向性;如果是由联邦政府将补贴提供给了一个特定区域内的所有产业，该项补贴仍然会被认为具有专向性。③

　　在中美复合编织袋案中，美国商务部认定中国的市级政府通过设立工业园区的方式，将特定工业园区内的土地出售给了在园区内的设立企业，并且出售价格低于土地本身的正常价格，其行为构成了地理上的专向性补贴。

　　禁止性补贴。《补贴与反补贴措施协定》第3条规定出口补贴和进口替代补贴属于禁止性补贴，直接推定为具有专向性。目前我国的法律和政策已经尽量避免使用出口补贴，但是仍有一些法律和政策规定存在进口替代补贴之嫌。如《关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免所得税有关问题的通知》第1条规定：凡在我国境内设立的外商投资企业，符合《外商投资产业指导目录》鼓励类、限制乙类的投资项目，除《外商投资项目不予免税的进口商品目录》外，其在投资总额内购买的国产设备的40%的份额，可从购置设备当年新增的企业所得税中抵免。在中美铜版纸案中，其中一家涉案企业——晨鸣纸业在调查期间获得了该项目下的税收抵免，美国商务部认定该项税收减免构成具有专向性的补贴。

　　WTO法律制度中的专向性标准对我国应对反补贴调查的启示

　　首先，严格避免使用专向性的补贴政策。我国是发展中国家，补贴政策的使用对我国经济社会的发展具有重要意义，但是要制定可以普遍获得的补贴政策，而避免使用针对特定行业和企业的专向性补贴。特别是近年来我国涉案的高危补贴种类，如贷款政策和税收优惠政策等领域，应格外注意。另一方面，虽然中国入世前后对许多与WTO规则相冲突的国内规定进行了修改，但是仍然存在一些遗漏，特别是部分地方政府颁布的相关规定和政策，需要及时进行修正。

　　其次，要防止构成事实上的专向性补贴。我国应制定客观、中立的补贴自动获得的条件，严格遵守补贴授予的程序，以杜绝行使授予补贴的自由裁量权时的随意性，防止构成事实上的专向性补贴。事实上的专向性往往是补贴授予国政府容易忽视的领域，特别是在我国一些地方政府行使补贴的自由裁量权时，由于执法水平不够和执法理念的偏差，容易出现偏袒个别企业的情况，对这种趋势要提高警惕，加强预防。

　　最后，应加强对WTO成员国的相关立法和判例的研究，以做到在国际贸易争端中有备无患。特别是美国，由于其在专向性标准方面的开创性地位，对我国补贴的认定存在较大的随意性。因此，我国政府和涉诉企业要在研究美国法的基础上，积极应诉、据理力争，利用抗辩维护自身的合法权益，还可以将美国反补贴措施提交WTO争端解决机构进行审理，进一步澄清反专向性标准的模糊之处。同时，我国也要在WTO规则谈判中积极表明在补贴专向性上的立场，推动对该标准的澄清与完善，利用WTO的舞台制定公平、客观、有利于我国经济社会发展的补贴与反补贴规则。

　　注释:

　　①单一：《WTO框架下补贴与反补贴法律制度与实务》，北京：法律出版社，2009年，第130页。

　　②杨树明，陈利强：“补贴与反补贴措施之专向性标准问题研究——基于美国对华反补贴调查实践的思考”，《暨南学报(哲学社会科学版)》，2010年第4期，第3页。

　　③孙赛男：《反补贴法中的专向性标准研究》，中国政法大学2010年硕士学位论文，第8页。