浅析美国慈善税收制度的监管模式

　　摘 要：美国等发达国家的慈善税收制度经过多年的发展，在长期的税收征管实践中逐步形成了较为完善的监管模式。深入考察和剖析这些国家先进的监管理念、监管制度和监管措施，对改善我国慈善税收征管不力的现状具有重大的研究意义和参考价值。

　　关键词：慈善税收制度；监管模式；监管措施

　　近年来随着社会主义市场经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，我国的慈善事业不仅得到了长足的发展，更是一跃成为调节贫富差距、缓和社会矛盾的有效机制之一。这样蓬勃发展的慈善事业背后有着很多积极的动因。其中，相应的各种税收优惠政策就是鼓励公民积极参与慈善活动，推动慈善事业发展最有力的杠杆。但在现实中，不法分子滥用这些税收优惠政策而导致国家税收流失的现象已是屡见不鲜。为确保这类政策支持我国慈善事业健康发展的初衷能够真正得以实现，笔者认为，分析和借鉴国外慈善税收制度的监管模式是很有必要的。

　　一、美国模式

　　美国慈善税收制度的监管模式主要由法律保证、政府监管、社会监督、慈善组织与基金会的内部监控以及行业自律构成。

　　在这种多层次监管模式中，联邦政府的国内税务署作为慈善组织的实际主管部门，主要以三种方式监督慈善组织的运作：审核慈善组织提供的年度报表（包括年度收支的明细账目等），审计慈善组织的财务和经营状况，和通过评估处罚违规的慈善组织。其具体制度和措施主要包括：（一）免税资格认定制度在美国，除了教会和一些规模较小（通常年收入不超过5000美元）的组织外，慈善组织在成立后并非自动获得免税资格，而是要在向国内税务署另行提出申请，并通过其认定后，才能取得这种资格。

　　非营利组织在申请免税资格时必须按规定填写免税申请表，提供相关的各种法律文件和资料（包括组织章程及其执行细则、财务报表等），并支付相应的费用。国内税务署在收到免税申请后，将对申请材料进行严格审查，还要对申请《国内税收法典》501（C）（3）条款的慈善组织进行组织检验和运营检验。组织检验的目的在于通过对慈善组织的治理文件（将其创设为法律主体的文件）进行审查，检验其工作目标是否符合免税的要求。其主要包括两个验证条件：一是组织存续阶段的所有收入全部用于与其宗旨相关的事业；二是组织解散时的全部财产统统转交给其他同类机构或政府。运营检验的目的主要是审查非营利组织的活动，以防止其发生为私人谋利的腐败现象或从事某种被禁止的政治性活动。这种检验在一定程度上是对《国内税收法典》的修正，即如果慈善组织主要是从事符合免税目的的活动，即可获得免税资格。也就是说，运营检验虽要求慈善组织不能只是为个人利益而成立或运营，但个人仍可依法从慈善活动中获得正当的个人利益。最后，如果慈善组织的免税申请和证明文件能够满足相关条款的要求，国内税务署将颁发与其组织类型相符的免税认定证明。

　　（二）分类申报管理制度

　　国内税务署是按照组织类型和收入规模对慈善组织进行分类申报管理的。根据美国税法的相关规定，除有关教会组织外，慈善组织必须在会计年度期间内（一般是期末）向国内税务署进行纳税申报，并递交相关的文件和材料。其具体规定主要包括：首先，年收入超过25000美元的慈善组织必须填写990或990—EZ申报表：如果同时满足年收入不超过100000美元和年末总资产不超过250000美元这两个条件的，就必须填报990—EZ表；如果不能同时满足以上两个条件的，则应填报990表。其次，慈善组织如在2年内出售、交换或处置可扣除慈善捐赠财产的，除财产价值在500美元以下或财产用于慈善分配的外，则须填报8282表来进行申报。最后，接受捐赠的慈善组织还需另外填表报告捐赠者的信息。

　　（三）慈善组织信息披露制度

　　在美国，慈善组织必须通过一定的形式将其免税申请表、有关证明文件、免税资格证明以及最近三年的申报表等资料和信息向社会公开和披露，以接受来自社会公众的监督。任何人均可通过信函、传真、互联网、电子邮件和实地调查等方式索取其所需的信息和资料，以了解和监督该慈善组织的财务状况、内部结构及其运营情况。也就是说，慈善组织是有义务满足社会公众所提出的查询要求的，如其有不接受公众监督、拒绝提供相关资料、不协助调查或故意诱导等行为的，都将面临国内税务署的严厉处罚。

　　（四）税务审计制度

　　美国国内税务署依据联邦税法的授权，可以对慈善组织的账目和记录进行审计。其相关法律规定主要涉及税务审计工作依据的线索、税务审计工作开展的方式和税务审计工作的处理办法等三个方面。

　　首先，税务审计工作依据的线索主要包括：990表所提供的信息、心怀不满的雇员或前支持者提供的信息、新闻媒体所披露的慈善组织或其管理人员的违法乱纪行为等。其次，税务审计工作开展的方式非常灵活，比如说，接受审计的慈善组织可以同国内税务署审计人员商谈，提供一些支持自己的相关信息，还可以要求查看审计结果。再次，税务审计工作的处理办法一般有两种：假如审计人员得出的结论是慈善组织没有违法乱纪行为，那么国内税务署就会发给接受审计的慈善组织一封正式信函，对事实予以确认，宣布维持现状；假如审计人员发现其确实存在问题的，那么国内税务署将责成其限期改正，并课以相应的处罚。同时，那些已经受到处罚或已交纳罚金的慈善组织，应当如实地将上述情况在该年度的990表上体现出来，以引起相关负责人和查阅该表的公众的注意。

　　（五）相关的惩罚性措施

　　在美国，这种相关的惩罚性措施主要包括三种处罚手段：限期改正、罚款和取消免税资格。对慈善组织而言，最为严厉的处罚莫过于取消其免税资格。但由于这种处罚实质上就等于判处慈善组织死刑了，因此在一般情况下是很少使用的，通常的做法是允许慈善组织对其行为进行纠正，并交纳一定的罚金。相关的具体规定有：美国《国内税收法典》501（C）（1）项禁止慈善组织内部人员从与该组织的交易中获取不当利益。而且，根据《国内税收法典》4958条的规定，符合免税条件的组织，向任何利益冲突人（个人或组织）提供超额利益的，都将受到惩罚性税收的处罚：该慈善组织将被课征相当于超额利益百分之十的惩罚性税收；收到超额利益的利益冲突人则将被课征相当于超额利益百分之二十五的税金，而且如果利益冲突人不能及时改正此类违规交易的，还须缴纳所获利益百分之两百的税金。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、美国慈善税收制度的监管模式的经验启示尽管在法律体系和文化传统等因素的影响下，不同国家和地区的慈善税收制度的监管模式总是各具特色。但通过对美国近年来慈善税收监管模式的总体发展趋势的考察与剖析，笔者认为，有一些基本经验还是非常值得我国在构建相关监管体制的过程中加以参考和借鉴的：（一）实行慈善组织信息公开制度慈善组织信息公开制度的建立与实行是各国法制现代化的必然趋势。因为依法强制慈善组织将其相关信息向社会公众披露，不仅能够有效地提高慈善组织运作的透明度和增强慈善组织的社会公信力，还能达到降低对慈善组织进行税务监管的成本和确保社会监督得到真正落实的双重目的。

　　所以，像美国就根据慈善组织的类型确定了其信息公开的级别和内容要求：年收入超过25000美元的慈善组织必须向国内税务署递交990表，较小的慈善组织则须填报990—EZ表，而且接受捐赠的慈善组织还需另外填表报告捐赠者的信息。

　　（二）多种监管方式相结合

　　在世界范围内，随着近年来法治化程度的不断提高和社会力量的不断壮大，早期政府监管的单一模式已逐步为法律保障、政府监管和社会监督相结合的多层次监管模式所取代。也就是说，绝大多数慈善事业发达的国家都在这种多层次监管模式的基础上形成了具有本国特色的一整套比较完善的监管体系，其区别仅在于对各监管方式的侧重有所不同而已。实践证明，法律保证、政府监管和社会监督三者互为补充，共同作用，在一定程度上能够克服单一政府监管模式运行成本相对高昂和整体效率相对低下等弊端和不足。

　　（三）采取严格的税务管理手段

　　慈善组织的社会公益性和非营利性是国家为其制定和实施各种税收优惠政策最基本的前提和最主要的依据。为防止这些税收优惠政策沦为不法分子谋取不当利益的工具和途径，各国纷纷运用了各种严格的税务管理手段以保障这些政策能够得以真正的落实。这些手段具体包括免税资格认定的程序法定化，免税资格年度审核的制度化，全面纳入税收管理的范围以及普遍进行纳税申报等。

　　（四）配置相关的惩罚性措施

　　相关的惩罚性措施是慈善税收监管体系规范慈善组织运作的最后一道防线。所以说，如果一国的慈善税收监管体系缺少这类惩罚性措施或是对这些措施的设计安排不够科学合理的话，那么该国的慈善事业亦会很难实现其健康发展的目标。

　　笔者认为，在这一方面，我国完全可以借鉴美国税法的相关规定，即根据相关违法违规行为的危害性分门别类地制定相应的惩罚性措施。比如说，若享有免税资格的慈善组织及其内部工作人员假借慈善组织的名义从事违背其宗旨的行为，并从中获取不当利益的，税务机关首先应责令该慈善组织限期改正，并对该组织课征一定比例的惩罚性税收，而且还应对该组织的相关内部人员课以相当于其所获利益一定比例的惩罚性税收。如果该慈善组织仍不能及时校正其违法违规行为或有其他严重情节的，税务机关方可在一定期限内取消其免税资格。

　　注释：

　　①姚俭建，黄丹。关于构筑中国特色慈善事业监督体系的思考。社会科学。2004（10）。②巢莹莹，陈微。中外慈善组织政府管理比较及启示。经济师。2009（1）。③美国《国内税收法典》第501（C）（3）条款规定：从事宗教、慈善救助、科学、公共安全测试、文学、教育、促进国家或国际业余体育竞技比赛、预防虐待儿童或动物这八方面事业的民间组织可以获得免税资格。

　　④组织检验和运营检验都是由美国税法实施条例具体规定的。

　　⑤马骏。非营利组织税收优惠法律问题研究。山西财经大学硕士学位论文。2008年。⑥牛余鑫。慈善组织法律监督研究。华南师范大学硕士学位论文。2007年。⑦王俊霞。我国非营利组织的所得税优惠制度研究。西南政法大学硕士学位论文。2010年。