论鄱阳湖生态经济区地方环境法规体系的完善

　　江西已形成由污染防治、资源保护、生态保护以及循环发展和其他立法四大类法规构成的鄱阳湖生态经济区地方环境法规体系。但该体系中还存在立法理念未把生态利益摆在首位、地方特色不鲜明、与国家法律法规不协调及内部存在一定冲突和矛盾等问题。对此，江西应当在先进的立法理念指导下，突出鄱阳湖生态经济区的地域环境特色和核心环境资源要素，建立健全相关环境法规规章，进一步完善地方环境法规体系，以为生态经济区建设提供有力的法律支撑和保障。

　　鄱阳湖生态经济区建设是一个综合生态、经济和社会的复杂系统，需要相关法律法规为其提供有力支撑和保障。从生态与经济协调发展的角度分析，鄱阳湖生态经济区建设的法律法规体系主要由调整市场经济关系和保护生态环境方面的法律法规构成。市场经济方面的法律法规具有全国性和统一性，国家已然建立起了与社会主义市场经济相适应的比较完善的法律体系，而生态环境方面的法律法规虽也有全国性甚至国际性，但鄱阳湖生态经济区的水系自成一体且全部在江西境内，湿地等其他生态要素也具有明显的地域特色，应针对鄱阳湖生态经济区的具体情况制定实施各项专项制度。因而，加强江西生态环境立法，完善地方环境法规体系，对推动鄱阳湖生态经济区建设具有重要意义。

　　一、鄱阳湖生态经济区地方环境立法现状及存在的主要问题

　　江西出台的大量地方立法基本覆盖经济社会发展各主要领域。截至2010年底，省人大及其常委会出台的现行有效的法规144件、法规性决定12件；省政府出台的现行有效的规章110件。但分析江西地方立法，直接针对鄱阳湖的立法较少，鄱阳湖生态区的地方环境立法主要体现在适用于全省的相关法规规章中。经统计分析，江西现行有效的266件法规规章及法规性决定中，与环境资源有关的法规规章达76件，占全省法规规章的28.57%，其中，省人大及其常委会制定的法规42件、法规性决定3件，省政府制定的规章31件（见表1）。具体而言，污染防治类共有3件，主要涉及水污染、大气污染、固体废物污染的综合防治和生活饮用水源的污染防治；资源保护类共有33件，主要涉及水、林木、矿产、土地、砂等资源的保护和综合利用；生态保护类共有22件，主要涉及水土保持、湿地和动植物保护、病虫防治、自然保护区和风景名胜区的管理、以及城市环境等生态方面的保护；循环发展及其他类共有18件，主要涉及环境影响评价、清洁生产、节约能源、防灾减灾等方面。但从生态建设与环境保护的角度看，现有的地方环境法规体系中还存在以下主要问题：

　　1、立法理念尚未把生态利益摆在首位。环境立法理念可以分为人类利益中心主义和生态利益中心主义。其中，人类利益中心主义又可分为经济利益优先阶段和生态利益优先阶段。现代环境立法理念发生了从人类利益中心主义向生态利益中心主义的演进和变迁。世界上主要国家的环境法都基本实现了立法理念从人类利益中心中的经济利益优先阶段到生态利益优先阶段的转变和飞跃，目前正从人类利益中心主义的生态利益优先阶段向生态利益中心主义转型和突破，有一些国家已经树立起生态利益中心主义的环境立法理念。我国环境立法理念仍然比较陈旧，目前还在从人类利益中心主义的经济利益优先阶段向生态利益优先阶段过渡。江西的地方环境立法理念亦是如此。一些法规体现的完全是人类中心主义中的经济利益优先立法理念，如2010年修订的《江西省实施〈中华人民共和国煤炭法〉办法》在 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一条的立法目的中都对生态环境保护只字未提；另一些法规在立法目的中虽然出现了“保护生态环境”的字样，但也是把资源的利用和经济利益摆在首位，体现的仍然是人类中心主义的经济利益优先的立法理念，如2010年的《江西省森林公园条例》等；还有一些法规虽然把生态利益摆在优先位置，如2003年的《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，但根据《鄱阳湖生态经济规划》的功能分区，湖体核心保护区湿地的功能是强化生态，禁止开发，有关鄱阳湖湿地保护不应与经济社会发展相结合，其立法理念应突出生态利益中心主义。

　　2、重复国家立法内容较多，地方特色不鲜明，特别是专门针对鄱阳湖生态环境保护的立法很少。江西现有地方立法基本能根据国家立法动态及时出台相关地方法规，有些法规还在全国是率先出台，但从地方立法的构成上看，其主体还是实施性或执行性立法，先行性和特色立法在江西地方立法总量中所占的比例还相当少，跟地方立法发达省份相比还有一定的差距。在环境立法中也较多是重复国家立法已确立的环境资源基本法律制度，体现本地特色的规定不多，针对鄱阳湖生态环境保护的创新立法更少。2008年修订的《江西省环境污染防治条例》，没有参照国家有关污染防治的立法模式按污染原因物质和介质分别立法，而是整合《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等国家污染防治法确立的基本制度和主要精神，对环境污染问题进行了综合立法，在形式和内容上有一定创新，但该《条例》的主要内容仍然是确认相关国家的基本制度，地方特色不够鲜明，对鄱阳湖的水污染防治也没作出专门规定。全国人大2002年修改的《水法》提出流域管理与区域管理相结合的发展方针后，江西省人大于2006年也出台了《水资源条例》，确立了流域管理与区域管理相结合的管理制度，并在第七条明确“省人民政府水行政主管部门负责全省水资源的统一管理和监督工作”。但该《条例》在一些具体问题上，还缺乏操作性的规定，江西目前的水资源管理体制没有取得大的突破。

　　3、在结构和内容上还存在较多不协调的地方。结构上的不协调主要体现在：缺少一部基本法规来统领数量众多、内在关系较为凌乱的环境法规；环境法规数量较多但分布不平衡，在76件环境法规规章中只有3件属于污染防治类，而污染防治是国家环境立法的重点领域；出台的地方法规较多，但缺少配套的规章和规范性文件细化具体操作，法规与规章的紧密度不够；鄱阳湖的重要环境资源要素，如水、湿地、候鸟等的立法保护力度不够，草地、水生生物等资源要素以及土壤污染、化学品污染、农业面源污染和循环经济、清洁生产方面还存在立法空白。在内容方面，一些地方法规内部及与国家法律仍存在不协调的地方。经过多次法规规章的清理工作特别是2010年的集中清理，江西地方法规体系总体较为协调，但由于近年国家环境立法和修改的速度加快及江西环境立法需求的日益增长，一些地方环境立法与国家法律还存在一些不协调的地方。如国家分别于2007年和2004修订了《节约能源法》和《野生动物保护法》，而江西的相关实施办法的修改还在统筹中等等。就江西的地方环境法规体系内部而言，由于不同法规起草的主体不同，基于不同部门利益的争夺和法规出台时间的跨度较大，其内部也存在一些冲突和矛盾。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、鄱阳湖生态经济区地方环境法规体系构建的相关理论与实践评述

　　鄱阳湖生态经济区地方环境法规体系的构建主要体现在相关理论研究和立法实践中，主要有江西省发改委有关鄱阳湖生态经济区招标课题的研究成果《鄱阳湖生态经济区制度建设研究》和江西省人大常委会通过的的《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》。现予评述如下：

　　1、《鄱阳湖生态经济区制度建设研究》构建的体系评述。国家发改委经济体制改革与管理研究所在完成的招标课题成果《鄱阳湖生态经济区制度建设研究》中提出了江西省层面的法规体系（见表2）。但该体系的构建中至少存在以下问题：

　　其一，核心法规的内容过于宽泛。《江西省环鄱阳湖生态经济建设条例》作为一个基本法规，其调整的范围要涉及到整个生态经济区的生态保护与经济发展中的基本社会关系，而经济发展方面的社会关系主要应由与社会主义市场经济相适应的国家立法来调整，地方立法中没有必要再作出特别规定。但环境在具有统一性的同时更具地域特色，因而鄱阳湖生态经济区的地方立法重点应在地方环境法规体系的构建上，其基本法规应是《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》。

　　其二，在结构上不符合环境法的体系。其所谓的综合性法规不具有综合性，只是环境立法的某一个方面，且其内在逻辑不符合我国环境立法的体系结构。我国环境立法体系一般是由污染防治、资源保护、生态保护和其他与循环发展有关的法律法规组成。该体系显然没有关注国家环境立法的内在结构，在污染防治和生态保护方面没有引起足够重视，相关法规数量明显不足且存在较多立法空白。

　　其三，没有突出鄱阳湖的地域特色和核心环境资源要素的保护。建设鄱阳湖生态经济区，必须突出生态这一最大特色，坚持把生态建设和环境保护放在首要位。但该体系总体过于注重循环经济方面的立法规范，而没有突出鄱阳湖地域环境特色，鄱阳湖流域的水、湿地、水生生物、野生动植物、林木、草地、矿产等重要环境资源要素的保护没有在地方立法中突出，有的还存在立法空白。

　　其四，对江西现有的环境法规体系考虑不足，制定新法任务过重。正如前文所述，江西地方环境立法已达76件之多，基本覆盖环境资源主要领域，初步形成地方环境法规体系。但该体系未将江西现行的主要环境立法纳入，而是重构了生态经济区的法规体系，对江西现有环境法规规章利用不够，需要制定的新法规过多，在立法实践中难以操作。

　　2、《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》评述。事实上，江西在鄱阳湖生态区立法实践中没有制定核心法规《鄱阳湖生态经济区建设条例》，而是着手起草了《五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例》，在省政府常务会议通过该条例草案但未能提交省人大审议后，又起草并于2012年3月29日通过了《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》。但仔细分析该条例，其在框架结构、立法思路、调整方法和具体内容等方面也存在以下一些问题：

　　其一，在框架结构和立法思路上过于急功近利，立法理性不足。该条例分为总则、管理、保护、法律责任和附则五章，其核心章节之一的保护又按生态经济区的功能（分）区分为湖体核心保护区保护、滨湖控制开发带保护、高效集约发展区保护、其他保护规定四节。其立法意图旨在通过对“两区一带”提出环保要求而实现整个生态经济区的环保目的，体现了较强的急功近利性质。环境保护是一项庞大的复杂的系统工程。从目前国家环境立法的思路来看，主要是以环境要素为标准按照污染防治、资源保护、生态保护以及循环发展和其他分类进行立法，针对大江大河的治理还出现了围绕各种环境要素进行综合立法的趋势，而未采取按东、中、西部区域或省域立法。虽然鄱阳湖生态经济区划分为“两区一带”，不同功能分区生态功能会有差异，但环境要素往往具有流动性和蔓延性，有具体行政管理中可以分区对待，立法理性却不能要求按功能分区进行环境立法。

　　其二，在调整方法上行政命令色彩过浓，法规的规范性不够。该条例不少规定对主体行为和环境要素的调整方法更似一种行政管理手段或政府的执行对策，而非法律法规的规范方法。如：该条例根据水的流动性特点，在第三十七条规定对汇入鄱阳湖的主要河流，实行行政区界上下游水体断面水质交接责任制，并把交接断面水质监测结果作为环境保护实绩考核的重要指标，显然是一种只求结果不管过程的行政命令和手段，不具有法规的规范性特点。而且，上下游水体断面水质交接责任制已被实践证明且被国家环保部有关部门认为是一种有违水环境管理规律，即将淘汰的水污染管理制度。此外，如果通过仅以行政命令可以解决环保问题，国家就无需进行立法规范，仅对不同层级的行政区界和管理层提出环保指标要求即可。

　　其三，在内容上有小而全之嫌，实际执行中难以取得成效。从条例第二章规定的环境管理体制来看，虽然明确了相关主管部门的职责，设立了综合协调机构并将其办公室设在环境保护主管部门，但这个规定与原《江西省鄱阳湖湿地保护条例》中规定的综合协调机构有相似之处，未能在管理体制上实现突破，难以在具体执行中解决因各部门利益之争而引发权力冲突与懈怠的问题，在环境保护中也难以取得实质性的效果。从条例的第三章保护来看，其立法涉及污染防治、资源保护和生态保护等环境法的主要领域，试图在为数不多的条文中解决鄱阳湖生态经济区的各种环境问题，面面俱到，难免存在疏漏。笔者以为，作为生态经济区的基本法规，其主要内容应规定立法目的、立法依据、保护范围、基本原则、基本制度、管理体制、法律责任等，而不必涉及其他过于具体的内容。

　　三、鄱阳湖生态经济区地方环境法规体系的完善思考

　　解决鄱阳湖生态经济区地方环境法规体系中存在的问题，应当在先进的立法理念指导下，突出鄱阳湖生态经济区地域特色和环境要素特色，建立健全相关环境法律制度，协调各环境法规规章关系，构建更加完善的地方环境法规体系。笔者在梳理江西地方环境立法现状及其存在的主要问题的基础上，充分考虑到地方环境立法的必要性和可行性，以国家环境法律法规体系的相关理论为指导，借鉴现有理论和实践成果，突出鄱阳湖生态经济区的核心环境要素，就生态经济区地方环境法规体系构建提出以下思考（详见表3）并阐述如下：

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第一，在结构上充分考虑了江西现行环境法规体系，较好地体现了地方环境立法的继承与创新。本体系将江西现行环境法规全部纳入，提出需要修改的7件法规有4件已列入江西统筹修改计划，鉴于前文对《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》的评述，考虑到鄱阳湖生态经济区湿地、土壤、化学品污染防治的需要和各种废旧材料回收利用的需要，建议修改《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》《江西省污染防治条例》和《江西省资源综合利用条例》3件法规；需要新制定的6件实体法规和3件程序法规是江西目前立法的空白。从结构上看，实体方面基本按照国家环境立法体系，只是将其中的资源保护与生态保护这两方面很接近的分类合并为生态保全，但同时在总结新疆、甘肃、广东等的流域管理改革经验，借鉴国务院公布的《太湖管理条例》和湖南公布的《湘江管理条例》中的流域管理立法成果的基础上，提出制定《鄱阳湖流域管理条例》，将流域的水和其他重要资源的保护与污染防治进行合并立法，在立法体例上有一定创新。

　　表3：江西省鄱阳湖生态区地方环境法规体系结构图

　　第二，在内容上突出了生态经济区的核心环境资源要素，较好地强调了地方环境立法的重点与特色。鄱阳湖水系自成一体，具有明显的地域环境特色，其核心环境资源要素主要有水、湿地、野生动植物、林木和草地，应将水体、湿地、植被和野生动植物作为鄱阳湖生态环境保护立法所保护的客体。笔者认为，各种环境资源要素各具特点，其有关立法保护具有共性，但更多是个性，在基本法规中可以对各种环境资源要素共同适用的基本制度作出规定，在流域管理的法规中对流域的主要环境资源要素也可以作出共同规定，但不同的环境资源要素的更多个性应规定在不同的法规规章中，这也是目前国家采取按环境要素立法思路的重要原因。鉴于此，本体系在突出生态经济区核心环境要素保护的同时，采用流域管理的集中立法与按环境要素分别立法相结合的模式，较好地处理了现行江西环境立法与生态经济区特别立法的关系。

　　第三，在构建中紧密结合了《鄱阳湖生态经济区规划》及其实施方案中的生态环保体系建设的重点工程和主要任务，较好地融合了地方环境立法的理论与实践。《鄱阳湖生态经济区规划》第三章生态建设和保护中列出了鄱阳湖湿地保护与恢复工程等11项工程；该《规划》实施方案也把生态环保体系任务分解为16项工程。本体系在确定鄱阳湖各种核心环境资源要素的过程中，既考虑了鄱阳湖的地域环境特色，更紧密结合了这27项工程的内容，从中抽取相关环境资源要素，从环境立法理论与实践需要的视角构建生态经济区地方环境法规体系。本文所构建的地方环境法规体系基本将这27项工程中涉及的环境资源纳入调整范围，特别是《江西省农业面源污染防治条例》和《鄱阳湖水生生物资源保护规定》，由于其在环境立法上具有较强的典型意义，就直接将相关工程转化为立法对象。