环境纠纷之小型审理模式研究

　　随着经济的发展，人们在追求经济利益的同时，环境问题也越来越受到人们的关注，由此引发的环境纠纷也越来越多，法院在承担繁重工作量的同时，用传统的纠纷解决方式来解决这种新型的纠纷，能否达到当事人所期待的法律效果就成了法律人所关注的问题。ADR（诉讼外纠纷解决机制）是目前世界各国普遍采用的解决环境纠纷的有效手段。作为ADR方式的一种——小型审理模式具有特殊的价值，研究小型审理的发展对我国环境纠纷通过非诉讼方式进行解决具有重要意义。

　　一、环境纠纷的现状及其特点

　　环境纠纷，又“公害纠纷”，日本环境法中使用“公害”一词，公害指“以由于日常的人为活动带来的环境污染以及破坏为媒介而发生的人和物的损害”。[1]广义的环境纠纷，是指因环境问题而产生的社会组织、成员（包括国家、单位和个人，在环境法上称为特殊法人、法人和公民或自然人）之间的争执，是因环境问题而产生的社会矛盾的一种公开化形式，是一种发生在两个或两个以上主体之间的、相互联系并对立的环境行为。由此可见，环境纠纷既可以发生在平等民事主体之间，也可以发生在公民、法人、组织与国家之间，其内容是环境法律中的权益争执。由于环境日益严重的被破坏，环境纠纷也越来越被人们所重视。

　　从法律性质看，环境纠纷可分为环境民事纠纷、环境行政纠纷和环境刑事纠纷，本文中的“环境纠纷”指的是环境民事纠纷。环境纠纷的特点主要有：

　　（一）环境纠纷的原因具有复杂性和专业性

　　环境纠纷产生的原因有时具有间接性，且专业技术性强，纠纷出现后具有滞后性，环境纠纷的因果关系认定非常困难；环境纠纷主要涉及自然科学知识，甚至是非常专业的问题，环境污染损害的鉴定、当事人责任承担等方面有时无法做出明确的决定。

　　（二）环境纠纷主客体具有不确定性

　　首先，环境纠纷的主体具有不确定性，加害主体往往无法确定，环境污染或破坏行为的影响范围一般比较广，受影响的人数多，范围大，受害人也不确定；其次环境纠纷的客体也具有不确定性，目前作为环境权利义务的客体“环境”在内涵和外延上都具有不确定性，给环境纠纷的解决带来了一定的困难。

　　（三）环境纠纷类型新颖

　　科学技术的迅速发展，对环境造成的污染种类也层出不穷。环境纠纷主要包括噪声纠纷、大气纠纷、水污染纠纷、固体废气物纠纷以及其他一些纠纷，随着科技的发展，一些新型的环境纠纷不断出现，如阳光权纠纷等。

　　（四）环境纠纷的社会性和处理的困难性

　　环境污染行为具有社会价值性，造成污染的同时能带来经济利益，但是一旦对人体和环境造成损害往往难以恢复，政府和法院在处理环境纠纷时常进行效益比较，导致环境纠纷具有非常强的社会性，在处理时往往难以平衡各方利益。[2]同时，环境纠纷的处理也具有很大困难：涉及多种利益，受害方收集证据、举证比较困难，环境污染鉴定的技术性，既定法律规范或制度中的空白点和缺漏较多等。[3]

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、我国环境纠纷小型审理模式的现状

　　在我国，有关环境纠纷处理的相关法律规定除了《环境保护法》第41条，规定涉及赔偿责任和赔偿金额的环境纠纷，“可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他按照法律规定行使环境监督管理权的部门处理：当事人对处理不服的，可以向人民法院起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉。”还有《大气污染防治法》第62条、《环境噪声污染防治法》第61条、《固体废物环境污染防治法》第71条、《水土保持法》第39条、《水污染防治法》第26条和第55条等条文也有相关规定。通过以上可知，我国环境纠纷处理通常采取的是行政处理和民事诉讼的方式，还有一些非诉讼方式，即所谓的ADR方式，ADR是指法院判决或仲裁之外的解决争议的各种方法的总称，其基本理念是以利益为中心，从纠纷的解决中寻求利益，以达到获利解决纠纷的目的，一旦这一目的落空就会寻求诉讼来解决纠纷。由于环境纠纷越来越多、法院的承受能力有限、诉讼自身的缺陷，再加上ADR具有非诉讼性、非约束性、合意性、谈判性、利益性、附属性等优点，我国在解决环境纠纷时除采取传统的纠纷解决方式之外，也采用ADR方式，在我国通常采取的环境纠纷非诉讼解决方式主要包括以下几个方面：

　　（一）协商

　　协商是指双方当事人之间本着平等、友善的态度和实事求是的精神，就纠纷自行达成一致的解决意见，并自觉履行各自约定的义务。我国《民事诉讼法》第51条有“双方当事人可以自行和解”的规定。我国的环境纠纷通过协商解决的比例很低，在因污染引起的纠纷中，污染者往往不愿意承担环境污染的责任。

　　（二）民间调解

　　在我国，民间调解是由不具有行政和司法地位或身份的单位或个人作为第三者对环境纠纷进行的调解，这种调解主要由人民调解委员会进行。根据《人民调解委员会组织条例》的有关规定，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。

　　（三）仲裁

　　环境仲裁是由环境纠纷当事人预先约定或事后达成仲裁协议，将纠纷交双方选定的仲裁人做出对双方均有约束力的裁决，双方服从裁断，解决彼此环境纠纷的程序。在我国的环境法中还没有把仲裁作为一种解决纠纷的法定程序。处理涉外的环境污染纠纷可以适用仲裁程序，但在处理国内环境纠纷时，只有海洋污染损害纠纷发生后，当事人可以请求海事仲裁委员会仲裁，其他情形则没有明确规定。

　　（四）信访

　　信访在环境纠纷的解决中发挥了一定的作用，《国家环境保护局环境信访办法》和《国家环境保护局环境信访规则》规定：我国在县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门中设立专门的环境信访工作机构或者指定其他机构负责环境信访工作，公民、法人和其他组织可以通过书信、电话、走访等形式，向这些机构反映环境保护情况，提出意见、建议和要求，检举、揭发、控告违反环境保护法律、法规和侵害公民合法环境权利的行为。

　　（五）行政处理

　　目前我国对环境纠纷的行政处理没有专门立法，实践中法律依据主要是《环境保护法》第41条和《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》的相关规定。

　　从以上分析看，我国环境纠纷解决机制是以诉讼为核心，诉讼和非诉讼相结合的多元化体系，环境纠纷ADR模式已近初步成型，作为ADR模式的其中一种方式——小型审理，在我国并没有明确被提出的迹象，环境法律、法规、政策中都没有相关规定，实践中，也没有相应的案例表明“小型审理”模式的适用，但这并不表明小型审理在我国解决环境纠纷上没有发展的空间，作为调解的一种不具有约束力的派生形式，已经为人民所接受，只是“中立顾问”是指不具有行政和司法地位或身份的单位或个人，主要是人民调解委员会。

　　三、美国环境纠纷小型审理模式的分析

　　在前文中我们对环境纠纷及中国环境纠纷小型审理模式的现状有了一定的了解，现在我们看一下国外环境纠纷小型审理模式是何种现象呢？

　　随着经济和社会的发展，以及美国人的“好讼”本性，1850年前后民商事纠纷的激增给法院带来极大压力，形成一种“瓶颈状态”。美国司法部曾指出，案件的急剧增加“不仅对法院是一个危机”，“对于要求寻求公道的诉讼当事人来说，对人权的要求以及对法治来说都是一个危机。因而它是对国家的一场危机。”[4]尤其是在20世纪60年代以后美国民商事纠纷剧增，出现了诉讼高峰（Litigation Boom），再加上诉讼本身的缺陷，ADR随应时代的要求就在这种形式下产生了，随着环境问题的日益严重，人们诉诸法院解决环境纠纷的现象也越来越多，法院处在处理日常的民事、刑事诉讼之外还要解决环境纠纷，法院逐渐显得疲惫不堪，因此，在解决环境纠纷时，法院也开始寻求诉讼外的解决方式。在这种形式下，（ADR）这种非诉讼解决机制也逐渐的被运用在环境纠纷中。

　　作为环境纠纷的一种解决方式，小型审理模式最早兴起于美国，这种纠纷方式并不是一种普遍适用的方式，主要在美国的一些法院所应用，因此，本文也着重就美国的环境纠纷小型审理模式谈谈现状。

　　小型审理模式是非诉讼解决机制（ADR）模式的一种，就形式而言，美国的ADR可以分为两大类一种是“基本的”（Primary）替代性纠纷解决方式，在全国各地普遍应用；另一类称之为混合性纠纷解决程序（Hybrid Dispute Resolution Procedures），属于某些法院所独创，后在部分地区法院实行的代替性纠纷解决方式。

　　小型审理一词出自《纽约时报》（New York Times），是对 1997 年为解决两个企业间之纠纷而创立的一种和解促进方式的称谓。小型审理绝不是严格意义上的审理，而是一种综合谈判交涉、中立评价、调解以及裁判等程序而构成的、制度性的和解程序，属于典型的“混合性”（Hybrid）的ADR.[5]因小型审理最初是处理企业间纠纷的一种形式，所以主要被民间团体和政府机关所利用。美国仲裁协会制定了《小型审理程序》规则，以加强对此种ADR形式的规范。近年来，小型审理已被用于解决各种纠纷，法院也相继制定规则，同时还建立了作为法院附设ADR 的小型审理程序。

　　小型审理有多种形式，但基本差别不大。小型审理组由当事人双方选任的中立建议者（neutral adviser）主持（多由退休法官和资深法庭律师担任），双方当事人一般由企业法人代表或有决定权的高级主管人员参加。审理组负责宣布公开文件的数量界限，各方必须准备的要点以及陈述案情的时限等规则。在指定的听证日期内（一般不超过2天），双方陈述案情。听证以后，双方主管人员自己进行和谈，尽量寻求解决办法。如有必要，中立第三人可对此争议一旦诉至法院的可能判决结果口头发表个人意见，但此意见并无约束力。在此之后，双方可以再次协商解决。通过小型审理，如果双方和解且其结果被写入判决书，即具有法律约束力。如不能和解，则进入正常诉讼程序，但在庭审活动中双方均不准引用小型审理中对自己有利的对方陈述。

　　根据美国司法部《联邦法院诉讼中替代性纠纷解决方法适用指南》的介绍，小型审理更适用于当事人人数较少的纠纷，尤其对解决下列四类纠纷最为有效：（1）在因一方当事人对他方当事人及其实力估计过高而导致谈判陷入或即将陷入僵局时；（2）存在着某些重要政策问题，而决策者的面对面对话有助于解决这些政策问题时（在缺乏中立第三人介入之场合）；（3）属技术性纠纷，且决策者与中立第三人对纠纷问题具有专业知识时；（4）中立第三人所拥有的专业证书有助于纠纷案件时。[6]

　　由于环境纠纷是具有技术性的纠纷，因此，美国在解决环境纠纷时通常也采用小型审理的模式。但是，正如前面所述的一样，由于小型审理的模式并不是一种普遍适用的方式，因而并不是任何国家在解决环境纠纷时都有小型审理这种模式，到目前为止，美国时普遍适用这种模式的典型国家。

　　四、我国小型审理模式的可行性分析

　　中国目前的环境纠纷非诉讼方式包括双方合意解决、调解、仲裁和行政处理。这些解决方式都或多或少的存在着缺陷。

　　双方合意解决是通过协商、商谈等步骤，达成一致，解决问题。这种解决方式所占的比例很小，而且不具有法律效力，在大多数情况下，加害人一般都不愿意承担损害赔偿责任。非诉方式的调解包括民间调解、行政调解以及联合调解，这几种调解方式同样都没有法律强制执行的效力，调解结果的实现完全靠双方的自觉。我国既没有环境纠纷专门仲裁机构，也无专门环境仲裁法规，有明确规定的环境仲裁只适用于海洋环境污染纠纷，即发生了海洋环境污染纠纷后，当事人可以请求海事仲裁委员会仲裁。程序法和实体法的缺失，阻却了用仲裁方式解决环境纠纷的途径。行政处理可依申请也可依职权提起，主要包括行政复议、行政裁决和环保部门的调解。但是，在我国现行法律中，并没有对行政处理的法律性质进行规定，也没有明确规定行政机关对环境纠纷做出的处理决定是可诉行为还是不可诉行为，行政处理和诉讼的衔接规定不明，往往使当事人的合法权利得不到及时保护和救济。

　　从上面的论述中，我们可以知道，我国的环境纠纷非诉讼解决机制中并不包括小型审理的模式，而且现有的非诉讼解决方式也存在着这样或那样的不足，因此，我们国家在完善现有的解决方式的同时，有必要借鉴国外一些国家在解决环境纠纷时的成功模式，本文主要就小型审理模式在我国得以应用的可能性进行分析。

　　（一）小型审理固有的显著特征，为它的这种可能性提供了固有的优势

　　小型审理具有以下显著特征：（1）它不是以法官和职业法律家为中心，而是以当事人为主角；（2）整个进行过程是不公开的，故不会泄露企业的商业秘密；（3）此程序规定了和解达成的最后期限，因此不会造成拖延；（4）因参加者本身具有决策权，因此和解率及履行率较高。而且，通过小型审理，如果双方和解且其结果被写入判决书，即具有法律约束力。如不能和解，则进入正常诉讼程序，但在庭审活动中双方均不准引用小型审理中对自己有利的对方陈述。这样既能节省诉讼资源也能节省诉讼时间。

　　（二）我国自古以来就是一个厌讼的国家，再加上环境纠纷诉讼制度本身的不完善，也为小型审理模式在我国的应用提供了可能

　　环境诉讼是环境纠纷解决的最终和最主要的途径。诉讼在环境纠纷解决制度中的正统地位和价值是其它方式无法替代的，但是由于我国法律对环境诉讼的一些特殊问题，如起诉资格、因果关系的确定、诉讼费用承担等问题没有做出特别规定，所以目前通过诉讼途径解决环境纠纷的还不十分普遍，效果也没有完全体现出来。诚然我们要肯定环境诉讼制度的核心地位，但是基于“社会利益和冲突的多元化；社会主体关系的多元化；价值观和文化传统上的多元化；纠纷解决手段的多样化；传统诉讼制度的不足和环境纠纷的新特点。”[7]多元化纠纷解决制度的存在就是很自然的，进而环境纠纷小型审理模式在现代法治社会中就具有了存在的合理性和正当性。

　　（三）ADR模式在中国有悠久的历史，这就为小型审理模式在中国的构建提供了历史渊源

　　ADR的概念听起来让人觉得有些陌生，但谈到调节、仲裁就是人们所熟知了，而它们正属于ADR.调解这种传统的非诉讼解决方式，作为一种制度，在我国有悠久的历史，历经千年变迁，仍在环境纠纷中起到重要的作用。由调解在中国的发展基础，无论是从法律支持还是民众的可接受性上，环境纠纷小型审理模式在中国的发展拥有得天独厚的优势。

　　总之，在现代社会中的各种非诉讼制度通过自身优势，对诉讼制度补偏救弊，减少社会在纠纷解决上的成本，及时调整人际关系和社会关系。在非诉讼制度被逐步纳入法制轨道后，作为纠纷与利益冲突的调节器，小型审理模式将与司法审判制度更好地协调和互补，在当代社会解决环境纠纷中发挥更为积极的社会功能。

　　五、建立我国环境纠纷小型审理模式的具体构想

　　如果我们相信每个纠纷都必须有一个最合理的解决方案，那么我们就不能期望依靠法律来为我们提供这种最合理的方案，因为法律追求一种普适的理性，当所有个案分享这种普适合理性的时候，充其量只能得到一种近似合理性，因为法律并不是按照个案“量体裁衣”制定出来的。我们希望能够找到一种减少代价的方法，仍然希望能够在法治主义的理想之下保留一个执着追求个案合理性的特定空间。

　　法律之所以在忠实的审判制度之外还能容忍另类的ADR机制，也正是对自己普遍合理性的深刻怀疑而有意设置的追求个案合理性的一种补偿方案。我国社会转型时期各种环境事故和环境纠纷的频繁发生，而环境纠纷大多具有很强的技术性，为实现建设社会主义和谐社会的目标，依据我国国情构建相应的小型审理机制有着重要的意义。

　　（一）加强相关立法

　　现代社会的小型审理模式的运作应该也只有建立在法治基础之上，才能顺应社会的发展规律。而对于环境纠纷这种新型纠纷而言，东方社会传统的“以和为贵”的朴素观点忽视权益的确认和当事人合意的质量，显然不能适应纠纷中所反映出来的新的利益调整的需要。因此，只有通过立法建立与司法制度相协调的法制化ADR机制才能保证当事人合意的公平正义，从而平息当事人之间的利益冲突，提供令当事人信服的纠纷解决结果。同时，ADR机制的立法还可以确立其法律地位，为其运行提供实体法和程序法的保障，协调其与司法制度、行政制度的关系，有助于其社会协调功能的发挥，特别是ADR机制在环境政策形成中的作用。作为ADR其中的一种模式，在我国建立环境纠纷小型审理模式同样需要法律作为坚强的后盾，以发挥其在环境纠纷中应有的作用。

　　（二）协调、整和诉讼与现有的环境纠纷ADR机制，建构一个高效、系统的多元化纠纷解决机制

　　首先要克服把权利意识等同于诉讼意识的偏见，充分认识小型审理模式的价值，强调其不同于诉讼的各种程序利益和优势，吸引当事人合理选择纠纷解决方式。同时，应该通过立法对诉讼与各种诉讼外纠纷解决方式之间的关系进行调整和合理衔接，更好地发挥它们各自的功能的整体效益，建立诉讼与小型审理模式之间的良性互动。

　　（三）建立小型审理模式的原则

　　以小型审理模式处理环境纠纷有利于减少当事人心理对抗，避免在处理过程中加剧双方（或多方）的隔阂和敌视，促进当事人和睦团结。环境污染纠纷的发生本身已表明当事人之间就赔偿责任和赔偿金额等问题形成了对抗，这种对抗如果得不到正确的引导，当事人之间的敌对心理无法得到消解。而小型审理是在当事人自愿和互谅互让的基础上进行的，这就有助于在冲突各方之间化干戈为玉帛，泯冲突止纷争。

　　1.小型审理解决环境纠纷须遵循的首要原则是当事人自愿原则。通过小型审理方式解决环境纠纷及当事人和解的达成都必须建立在当事人自愿的基础上。一方面，调解的开始必须基于双方当事人的自愿或同意，此谓程序意义上的自愿；另一方面，最终能否达成谈判协议以及谈判协议内容的确定也要取决于双方当事人的合意，必须是双方真实的意思表示，不得带任何勉强成分，此谓实体意义上的自愿。

　　2.小型审理必须遵循合法性原则。首先，小型审理的内容必须合法，不得损害国家、集体和他人的合法权益。双方达成协议内容合法是指双方达成的协议中确认的权利和义务关系要符合实体法。调解协议虽是在当事人互谅互让的基础上达成，但是这种互谅互让绝不是不讲原则，任何一方当事人要维护自己的合法权益也必须尊重对方的合法权益。另一方面，为避免当事人拿公共环境利益做交易维护自身的环境利益，纠纷双方在环境纠纷的谈判中，中立第三人应予以正确引导，防止纠纷各方在实现自己利益最大化时，侵害国家、集体和他人的环境利益。其次，程序须合法。程序的价值在于公平、效率和参与。弗里德曼指出：“感到程序上的合法性最终导致实质上的赞同规则或我们所谓的信任。”[8]小型审理虽然程序上比较简便快捷，但是为了保障公民的权利并达到公正解决纠纷的目的，应当对小型审理设置基本的程序规范要求，使小型审理程序不仅发挥其独立于实体法的内在价值而且还具有保障实体公正的外在价值。

　　（四）建立中立第三人档案制度

　　在第三人的确定上，笔者认为，可以由法院首先制定一份中立第三人名录，其中包括第三人的姓名及其简介，以供当事人在选择中立第三人时予以参考，由当事人选定。具体而言，也就是在当事人发生环境污染纠纷后，提出诉讼前法院可以向双方提供详细的中立第三人名单，当然基于自由平等原则，双方当事人可以自己选定，如纠纷双方不能达成合意共同选择最后一名中立第三人，也可以共同委托法院指定。被选中的中立第三人应发挥主持的作用，如耐心和认真地倾听当事人的意见，利用自己的环境专业知识和技能，对污染损害结果予以预测；善于发现可能达成妥协之处，提供为当事人着想的意见和劝说；创造协商的气氛；帮助当事人制作尽可能完善的和解协议。

　　（五）加强有关人员的培训

　　借鉴美国的做法，中立第三人可以由退休法官和资深法庭律师担任。中立第三人在双方谈判中的作用举足轻重，中立第三人不仅要有一定的权威，而且还需要有丰富的经验和技巧。可以说，谈判的成功率和当事人的满意程度往往取决于中立第三人的权威、经验和技巧。权威既包括中立第三人地位、声望的权威，也包括其所具有的专业知识和技能方面的权威。在小型审理解决环境纠纷过程中，第三人不仅要有高尚的品格和人格魅力，而且还要具备扎实的环境专业知识和一定的法律素养，能够明辨污染原因、分清各方责任。经验与技巧则体现为第三人的能力，具体包括态度的中立性和公正、化解敌意和表达意见的方式方法、对当事人的影响力等等，这直接关系着双方达成协议成功率的高低。加强有关人员的培训，特别是加强中立第三人队伍的教育培训，不断提高中立第三人的综合素质、法律水平、文化知识水平，以适应形势需要的高素质的人员队伍。

　　【作者简介】袁玉娟，山东科技大学环境与资源保护法学硕士研究生；刘国芹，山东科技大学环境与资源保护法学硕士研究生。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp　　[1] [日]原田尚彦着，于敏译：《环境法》[M]，法律出版社，1999版第4页。

　　[2]齐树洁，林建文：《环境纠纷解决机制研究》[M]，厦门大学出版社，2005年第4页。

　　[3]范愉：《ADR原理与实务》 [M]，厦门大学出版社，2002年版第692页。

　　[4]程燎原，王人博：《赢得神圣：权利及其救济》[M]，山东人民出版社，1993 年版第431页。

　　[5]范愉着：《非诉讼纠纷解决机制研究》[M]，中国人民大学出版社，2000年版第241页。

　　[6]〔美〕联邦法院诉讼中替代性纠纷解决方法适用指南[M]，第11页。

　　[7]范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》[M]，中国人民大学出版社，2002年版第374页。

　　[8][美]弗里德曼：《法律制度—从社会科学角度观察》[M]，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社，1994年版第134页。