IMF磋商报告对人民币汇率问题影响的法律解析（上）

关键词: 磋商报告/协定/人民币汇率/管辖权

内容提要: 国际货币基金组织（IMF）2011年对中国的第4条款磋商报告的公布引起了国际国内的高度关注，为人民币汇率问题的解决增添了新的因素和变数。如何正确认识IMF磋商报告的法律效力和作用，该报告能否作为WTO就人民币汇率问题行使管辖权的依据，成为摆在我国面前亟待解决的重大问题。本文对IMF所有涉及人民币汇率问题的磋商报告进行了梳理，从形式和实质的不同角度分析IMF磋商报告的法律效力，并深入探讨了该报告能否作为WTO基于GATT第15条第4款就人民币汇率问题行使管辖权的依据。

一、问题的提出

国际货币基金组织（以下简称IMF）于2011年7月21日公布了最新一次对中国的第4条款磋商报告，从内容来看，该报告呈现出与以往不同的三个鲜明特点：一是不但坚持认为“人民币汇率仍显著低于与中期基本面相一致水平”，而且进一步出人意料地指出，尽管人民币在对美元升值方面取得了进展，但人民币的实际有效汇率在过去一年里并未升值反而是贬值的；二是一改往年的审慎态度，明确提供了人民币汇率低估的具体数据，指出按均衡实际有效汇率法、外部可持续性法和宏观经济平衡法衡量的人民币汇率低估程度分别为3％、17％和23％;三是与往次报告中IMF执行董事在人民币是否低估问题上的看法和态度多有分歧不同，在本次报告磋商结论中，IMF执董们一致认为“当前的环境要求进一步收紧宏观经济政策，在维护金融体系稳定的同时，仍可以通过更多地依赖利率和名义汇率升值来进一步紧缩货币政策”，并且执董们大体上认为“在中期内，人民币升值将是转向内需型经济的再平衡调整过程的重要一环”。[1]

报告一经公布就引起了国际社会的广泛关注，有舆论和学者认为，这是自2007年IMF执行董事会在美国等发达国家的大力推动下通过《对成员国政策双边监督的决定》（Decision漀渀Bilateral匀甀爀瘀攀碗氀氀愀渀挀攀漀瘀攀爀Members’Policies）以来，在对中国施压允许人民币进一步升值问题上采取的一个重大的实质性步骤，意味著作为世界经济体系三大支柱之一的国际货币基金组织对人民币汇率问题的认识和态度已逐渐明晰，具有非常深远的影响和意义。对于这一报告，我国政府也高度重视，非常罕见地授权驻IMF代理发布一份长达六页的声明对报告进行公开反驳。可以说，随着2011年IMF对中国的第4条款磋商报告出炉，标志着国际范围内对于人民币汇率争议问题的认识差异进一步扩大，国际势力试图将该问题诉诸多边体制下有约束力的法律途径的趋势日益明显，进入了局势更加复杂多变的新时期。有鉴于此，如何正确认识IMF磋商报告的法律效力和作用，该报告能否作为WTO基于GATT第15条第4款就人民币汇率问题行使管辖权的依据，对我国而言具有重大的现实和理论意义，亟待明确和探究。本文对IMF所有涉及人民币汇率问题的磋商报告文本进行了梳理，以厘清IMF基本观点发展形成的基本轮廓和脉络，从形式和实质的不同角度分析IMF磋商报告的法律效力，并深入探讨该报告能否作为WTO基于GATT第15条第4款就人民币汇率问题行使管辖权的依据，以期能对正确认识我国目前人民币汇率问题的实际处境，制订正确、适当的货币政策、措施，促进我国经济贸易发展有所裨益。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、IMF磋商报告在施压人民币汇率法律机制中的地位与作用

目前而言，以美国为代表的西方国家主要试图通过三条法律战略路径达到向中国政府施压，促使允许人民币快速大幅升值的目的。 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一条路径是，通过制定国内法将中国贴上“汇率操纵国”的标签，将中国列为货币操纵国家，然后依据国内法对中国采取惩罚性措施；第二条路径是，尽可能地争取发达国家以及新兴经济体的支持，从而在IMF以51％以上多数通过形成“专案”敦促中国迅速解决这一问题，如果这一行动不能产生结果，则要求IMF执行董事会以70％特别多数通过形成批评中国汇率政策的报告；第三条路径是，可以就人民币汇率问题依据GATT第15条第4款（不得以外汇行动违反GATT的意图）向WTO提起申诉。[2]

可以看出上述三条法律路径具有不同的属性， 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一条路径具有单边性，而后两条路径则是多边性质的。其中， 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一条国内法单边解决路径由于存在与WTO规则相抵触的潜在问题以及美国国内法上立法授权的障碍，以《2011年货币汇率监督改革法案》（CurrencyExchangeRate伀瘀攀爀猀碗最栀琀刀攀昀漀爀洀Act漀昀2011）[3]为最新代表的数十件类似法案在引发激烈争议之后都偃旗息鼓，最终没能履行完所有立法程序成为正式法律，标志着这一路径存在着难以解决的法律阻碍而前途多舛。因此，近年以来西方国家始终紧盯第二条法律路径和第三条法律路径，试图诉诸多边体制下有约束力的法律途径。需要指出的是，西方国家的真正意图并不在于直接求助缺乏强制性执行机制的第二条法律路径，而是试图通过第三条法律路径借助WTO争端解决机制所具有的强制性以彻底解决人民币汇率问题。但实现这一意图存在一个不容忽视的法律连接点，即根据GATT第15条的规定，WTO就人民币币值低估问题行使管辖权的基本前提是IMF对人民币汇率是否构成低估这一事实问题进行判断。也就是说第二条法律路径与第三条法律路径存在法律上的逻辑关联，第三条法律路径的发动是无法绕开第二条法律路径的，或者说第三条法律路径是以第二条法律路径为前提条件的。而本次IMF磋商报告的危险性就在于，报告认为人民币汇率存在低估现象的举措在实际上暗合了第二条法律路径。

三、IMF磋商报告关于人民币汇率问题基本观点的梳理与厘清

IMF与中国就第4条进行磋商主要产生两份文件：一是工作人员报告，二是执行董事的讨论决定。就IMF所公布的材料来看，其通过公共信息通告（PublicInformation一漀琀碗挀攀）的形式公布了除2007、2008年以外2000年至今的执行董事的讨论决定，[4]并且公布了2004、2005、2006以及2010和2011年的工作人员报告。对这两种报告的性质本文将在第三部分讨论，而本部分将对所有IMF公开报告中就IMF协定第4条项下的人民币汇率（exchange爀愀琀攀）问题的结论进行梳理，从而总结IMF对人民币汇率问题的态度及其所用论据，以期寻找人民币汇率在国际法上的正确定位。

本文之所以将2005年作为分界点，是因为在此前后中国实行的是完全不同的汇率政策。1997年开始，中国为应对金融危机采取钉住美元不变的固定汇率制度，而2005年以后我国实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。其主要包括三个方面的内容：一是以市场供求为基础的汇率浮动，发挥汇率的价格信号作用；二是根据经常项目主要是贸易平衡状况动态调节汇率浮动幅度，发挥“有管理”的优势；三是参考一篮子货币，即从一篮子货币的角度看汇率，不片面地关注人民币与某个单一货币的双边汇率。[5]汇率制度的选择是IMF协定第4条第3款的主要内容，IMF与成员国就第4条磋商势必围绕会员国的汇率制度展开。

（一）2000年至2004年

在2000年的磋商结论中，执董们认为尽管中国的汇率政策帮助中国及相关地区度过了亚洲金融危机，但是当前的条件已经适宜采取更为灵活的汇率政策以适应正在进行的结构性调整以及加人WTO的条件。他们注意到，中国的外部地位已经逐渐增强，人民币升值的不利影响并不显著。基于此，执董们建议当局逐渐采取更为灵活的货币政策，包括以一篮子货币为基础的参考利率。他们同时意识到，这种灵活性要求增强外汇市场及规范体系建设。[6]

在2001年的磋商结论中，执董们看到了近年来中国的汇率政策有效服务于中国及相关地区。展望未来，他们一致认为汇率政策向着更为灵活的方向迈进有利于中国更好地融入世界经济及当前的结构性调整。执董们支持当局采取渐进的有秩序的方式朝着这种灵活性发展，并伴随必要的金融市场改革。[7]

在2002年的磋商结论中，执董们认为汇率朝着更为灵活的方向发展有利于中国适应正在进行的结构性调整以及不断增长的对世界经济一体化的参与。他们承认当局在决定适当的步幅时需要考虑许多相关因素，比如巩固国内金融领域、资本账户自由化的进度以及全球金融环境等。许多执董强调当前牢固的外部地位和有利的发展前景对中国来说是一个重要的机会。执董们还建议中国采取措施巩固外汇市场，从而使其充分直接地反映外汇的供需状况，这将是更为灵活的外汇措施所必不可少的部分。[8]

在2003年的磋商结论中，多数执董指出，没有任何明确的证据显示，当前人民币是被大幅低估了。执董们还认为，人民币的升值本身不会对全球经常账户失衡产生重大影响，尤其是考虑到中国在世界贸易中所占份额较小的情况。然而，执董们认为，外汇储备的迅速积累显示汇率受到某些压力，并使中国经济付出代价，特别是给防止货币过度扩张带来困难。因此，执董们评论说，随着时间的推移，逐步增加汇率的灵活性对中国最为有利。特别重要的是，这样做将使中国得到更多的空间来奉行独立的货币政策，有助于缓冲中国经济遭受的不利冲击和通过调整来适应正在进行的重大结构改革。执董们认为，中国可以采用分阶段的方式，这样既可增加汇率的灵活性，又不致对经济造成重大干扰。多数执董强调，转向灵活汇率的措施应当与那些正在进行的、并对其成功至关重要的结构改革措施一起精心策划和仔细排序，执董们还强调，必须迅速进行这些改革。他们认为，转向更灵活汇率的时机应该由中国政府自行决定。但也有一些执董认为，中国政府应该利用当前的有利时机迅速着手开始采取增加汇率灵活性的措施。执董们强调，需要通过取消交易限制和上缴外汇的规定、增加参与者以及开发外汇风险管理工具的途径来改进外汇市场的运作。[9]

在2004年的磋商结论中，根据基金组织对成员国汇率政策进行严格监督这一义务，执董们对中国的汇率制度进行了认真讨论。他们重申，提高汇率灵活性仍符合中国的最佳利益，因为它将提高货币政策在抑制国内需求和价格压力方面的有效性，并提高经济针对冲击进行调整的能力。几位执董强调，提高汇率灵活性还应有助于有序解决全球失衡。因此，执董们欢迎中国当局分阶段提高汇率灵活性的目标，几位执董认为，中国转向更灵活汇率制度的具体时间安排应留给中国政府自己决定。执董们表示，最好是在强势时提高汇率灵活性，因为这会有助于限制对经济增长和就业的任何不利影响。因此，许多执董认为，鉴于目前有利的形势，中国采取提高汇率灵活性的初步举措而不过度延迟是有利的，一些执董倾向于尽快采取这一举措。与此同时，许多执董还强调，为了确保成功退出现有的汇率制度，将这一举措与正在采取的发展资本市场和外汇市场、放开资本账户以及改革金融部门的措施进行认真排序十分重要。[10]

（二）2005年至2011年

在2005年的磋商结论中，执董们欢迎汇率体制发生的变化，认为这是朝着更灵活的汇率体制迈出的重要一步，并鼓励当局利用新安排所赋予的灵活性。执董们指出，较有把握地为中国确定一个“均衡”汇率有难度，他们同时认为，更灵活的汇率而不是简单的币值重估对于提高货币政策的独立性和提高经济抵御外部冲击的能力至关重要。展望未来，为了与金融部门改革和资本账户放开保持协调，并为中国经济做出调整和进一步发展市场工具赢得时间，许多执董支持采取渐进和谨慎的方法进一步提高汇率的灵活性。然而，一些执董则建议当局允许汇率更快地变化到能更好地反映基本市场力量的水平。执董们强调，提高汇率的灵活性符合中国的最佳利益。他们还认为，纠正全球失衡是各主要国家的责任，中国实行更灵活的汇率将对此过程作出直接的贡献，并通过推动其他亚洲国家的汇率调整作出间接的贡献。[11]

在2006年的磋商结论中，执董们强调更为灵活的汇率制度能够帮助央行更为有效地利用货币政策的工具。许多执董发现，允许中国以一种渐进的有控制的方式继续朝着更为灵活的汇率制度发展是合适的。他们认可了当局的顾虑，即过分快速地实现汇率制度的灵活性不利于宏观经济的稳定。然而另外一些执董们强调应当更为广泛地提高汇率制度的灵活性。执董们注意到，随着中国其他政策的改变，更为灵活的汇率制度将有助于实现中期经济的再平衡，并且在与其他国家共同的政策努力下对全球经常账户失衡的有序解决作出贡献。[12]

在2009年的磋商结论中，执董们欢迎当局过去数年在加强市场对汇率水平的决定作用方面取得的重要进展，以及自2005年的汇率改革以来人民币实际汇率的显著升值。但是，一些执董支持人民币仍然显著低估的看法。展望未来，许多执董认为，人民币的进一步走强，从而提高居民购买力和增加劳动收入在国民收入中的占比，并把投资引向非贸易部门，将是全面平衡经济结构战略的一部分。汇率灵活性还可以使货币政策更专注于价格稳定。一些其他执董指出，评估汇率存在方法上的困难。这些执董普遍认为，汇率升值在促进中国经济结构调整中只能发挥辅助作用，并应在条件允许时循序渐进地进行。[13]

在2010年的磋商结论中，执董们欢迎近来为恢复有管理的浮动汇率制度所作出的政策。一些执董同意人民币汇率被低估了，然而许多执董不同意工作人员对汇率水平的评估，他们注意到这种测算是基于对未来经常账户盈余不确定的预测。许多执董强调，随着时间的推移，更为有力的人民币升值将使得经济增长的首要驱动因素由出口和投资向私人消费转变。[14]

在2011年的磋商结论中，执董们大体上认为，在中期内，人民币升值将是转向内需型经济的再平衡调整过程中的重要一环，许多执董认为，人民币升值还是推进旨在加强宏观经济政策框架和促进金融放开的各项改革的先决条件。执董们强调，要实现中国经济增长模式的转变，汇率升值需辅之以一系列广泛的改革。[15]

（三）小结

综观上述十年的执董会的磋商结论中关于人民币汇率制度的表述，我们可以得出以下结论：

首先，执董们对于与会员国就第4条进行磋商的结论表述更像是对执董们意见的陈述，其避免使用正式的、确切的带有决定或是判断性质的用语。其在表达作出意见的主体时一般使用“执董们”（directors）、“一些执董”（a渀甀洀恋攀爀漀昀搀碗爀攀挀琀漀爀猀）、“许多执董”（many搀碗爀攀挀琀漀爀猀）等，在表达其态度时一般使用“欢迎”（welcom）、“认为”（consider）、“大体上同意”（generally愀最爀攀攀）、“注意”（note）、“强调”（stress）等词汇。

其次，在2000年到2004年，就中国的汇率制度问题，执董们仅是“欢迎”或是“强调”中国的汇率制度朝着更为灵活的方向发展，并且不止一次指出这样做“对中国最为有利”，包括：有利于中国结构性调整、更好地融入世界经济一体化以及解决全球失衡的问题。当然，其尊重中国政府自行决定改革汇率制度的时机，并承认需要时间辅之以金融市场改革及配套性规范体系的建立。在2005年汇率形成机制改革之后，执董们对此表示“欢迎”，同时支持中国采取“渐进的”、“有控制的”方式推进汇率制度灵活化。2006年的结论中仍然主要维持了这一立场。然而，在2009年的结论中，“一些执董支持人民币仍然显著低估的看法”、2010年的结论中“一些执董同意人民币汇率被低估了，然而许多执董不同意工作人员对汇率水平的评估，他们注意到这种测算是基于经常账户盈余不确定的预测。”2011年的磋商结论并没有执董们就人民币币值是否低估的明确表述，只是在工作人员报告中阐述“尽管在人民币对美元升值方面取得了进展，但人民币的实际有效汇率在过去一年里贬值”，对于该表述，工作人员在报告中加了脚注：“基金组织汇率事务咨询组的当前估计是，人民币按均衡实际有效汇率法、外部可持续性法和宏观经济平衡法衡量的低估程度分别为3％、17％和23％。”[16]

因此，需要进一步探讨的问题是：执董们在磋商结论中的意见、工作人员报告究竟具有何等法律效力？是否构成WTO依据GATT第15条第4款行使管辖权的依据？

注释:

作者简介：王军，西安理工大学人文学院讲师。

[1]See Public Information Notice（PIN）No.11/94，IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with People's Republic of China，available at http://www. imf. org/external/np/sec/pn/2011/pn1194. htm，visited on July 30，2011.

[2]See C. Fred Bergsten,Correcting the Chinese Exchange Rate：An Action Plan，available at ht-tp://www.iie.com/publications/testimony/testimony. cfm? ResearchlD=1523，visited on July 30，2011.

[3]http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F? cl12：1：./temp／～cll2xRhF9V:e118，visited on Oct.30,2011.

[4]2007年和2008年IMF执行董事讨论决定之所以缺失，原因和背景在于：IMF执董会于2007年6月15日通过了《对成员国政策双边监督的决定》（Decision on Bilateral Surveillance over Members' Policies）该《决定》明确了“汇率操纵”的含义，新增了“第四原则”即要求成员国应避免使用会造成外部不稳定性（ex-ternal instaility）的汇率政策，具体化了汇率水平变动因素的指标，核心在于加强对成员国汇率政策的监督。结合当时的国际货币和金融背景，该《决定》被认为是针对人民币汇率问题的，直接体现了以美国为代表的“拥有大量投票权的少数发达国家和基金组织管理层”的意志。由于内容未能充分反映中国的关切，中国对该《决定》的通过表示不满并持保留态度。鉴于存在严重的意见分歧，IMF执董会在2007年没有按惯例讨论关于中国的报告，2008年也始终处于“延迟”状态。http://www. imf. org/external/np/sec/pn/2007/pn0769. htm#decision，最后访问日期：2011年11月15日。

[5]中国人民银行：“人民币汇率制度的内容”,http://www. pbc. gov. cn/publish/huobizhengceersi/3390/2010/20100915164905917508642/20100915164905917508642_.html，最后访问日期：2011年7月30日。

[6]See Public Information Notice（PIN）No.00/71，IMF ConcludesArticle IV Consultation with China，available at http://www. imf. org/external/np/sec/pn/2000/pn0071. htm, visited on July 30，2011.

[7]See Public Information Notice（PIN）No.01/91，IMF Concludes 2001 Article IV Consultation with the People's Republic of China，available at http：//www. imf. org/external/np/sec/pn/2001/pn0191.htm, visited on July 30，2011.

[8]See Public Information Notice（PIN）No.02/97，IMF Concludes 2002Article IV Consultation with the People's Republic of China，available at http：//www. imf. org/external/np/sec/pn/2002/pn0297 htm, visited on July 30，2011.

[9]See Public Information Notice （PIN） No. 03/136，IMF Concludes 2003 Article IV Consultation with the People's Republic of China，available at http：//www. imf. org/external/np/sec/pn/2003/pn03136.htm, visited on July 30，2011.

[10]See Public Information Notice（PIN） No. 04/99，IMF Concludes 2004 Article IV Consultation with the People's Republic of China，available at http：//www. imf. org/external/np/sec/pn/2004/pn0499 htm，visited on July 30，2011．

[11]See Public Information Notice （PIN） No. 05/122，IMF Executive Board Concludes 2005 ArticleIV Consultationwith the People's Republic of China，available at http://www. imf. org/external/np/sec/pn/2005/pn05122. htm, visited on July 30，2011.

[12]See Public Information Notice（PIN） No. 06/103，IMF Executive Board Concludes 2006 Article IV Consultation with the People's Republic of China，available at http: //www. imf. org/external/np/sec/pn/2006/pn06103.htm，visited on July 30，2011．

[13]See Public Information Notice （PIN） No. 09/87，IMP Executive Board Concludes 2009 Article IV Consultation with the People's Republic of China，available at http://www. imf. org/external/np/sec/pn/2009/pn0987.htm，visited on July 30，2011.

[14]See Public Information Notice （PIN） No. 10/100，IMF Executive Board Concludes 2010 Article IV Consultation with China，vavailable at http://www. imf. org/external/np/sec/pn/2010/pnl0100.htm，visited on July 30，2011.

[15]See Public Information Notice （PIN） No.11/94，IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with People's Republic of China，available at /d/file/p/2024/0424/error.htm on July 30，2011.

[16]See IMF Country Report No.11/192, Staff Report For The 2011 Article IV Consultation with People's Republic of China，available at http://www. imf. org/external/what/what. asp? Page=4＆month=0＆day=0＆year=1900＆to_ month=7＆to_today=31＆=2011，visited on July 30，2011.