试论完善农村集体土地所有权主体制度的思考

　　论文摘要 目前，我国正处于工业化和城市化加速发展的时期，随着工业化、城市化的推进，建设用地的稀缺性愈加凸显，其供求失衡的矛盾亦日益尖锐，但与之不相适应的是，我国现有的建设用地未能得到充分利用，特别是农村集体建设用地总量大但利用率不高。在此背景下，农村集体建设用地进入市场已成为不可逆转的趋势。为此，十七大《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就农村集体建设用地使用权流转这一问题作了突破性的调整 ，而实现这一目标的前提是必须依法建立起完备的集体土地所有权主体制度。

　　论文关键词 集体土地所有权 流转 工业化 城市化

　　我国现行宪法、民法通则、土地管理法等法律所确立的农村土地所有权主体制度都规定了农村土地属于农民集体所有，又将这一农村土地所有权的主体——“农民集体”，细分为“村农民集体”、“村内农民集体”和“乡镇农民集体”三类，而根据物权法正式确立的代表制度，对应于此三类主体的代表主体分别为：村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织或村民小组和乡镇集体经济组织。应当说以上现行生效法律对我国农村集体土地所有权主体的确定、主体的具体类型即表现形式的划分、主体实现其权利的组织形式等方面都作出了较为具体的规定，但结合我国的司法实践以及农村土地制度的具体运行来看，我国农村集体土地所有权主体制度仍然存在诸多缺陷，亟待立法部门予以完善。在此，本文作者仅从以下两个方面来谈谈自己的一些想法：

　　一、“农民集体”的法律性质尚未经明确

　　如前所述，我国现行已经生效的法律明确规定了农村集体土地所有权主体为“农民集体”。而要实现农村土地的规模化经营与市场化运作，还必须使“农民集体”这一主体成为真正的市场主体，即民事主体。但根据《民法通则》等相关规定，我国现行的民事主体类型仅分为自然人和法人两大类 ，并无“农民集体”这一类型，且“农民集体”又完全有别于自然人和法人。那么，“农民集体”究竟能否成为民事主体？如果是，它又是何种类型的民事主体？其法律性质如何？学界对此尚未形成统一认识，法律亦未对此作出明确规定。

　　笔者认为，“农民集体”当且应当成为民事主体。这首先是我国目前的社会现状所决的，而从其历史沿革来看，传统民事主体制度的发展本身就是立法不断适应社会经济生活状况和要求的过程。其次，这也是集体所有制的本质所决定的。《物权法》明确了农民集体所有的含义是“本集体成员集体所有”，即集体组织成员按照法律的规定，对依法属于集体所有的财产共同享有占有、使用、收益和处分的权利。在这种所有制形态下，本集体成员的权利主要是通过成员权来体现。可见，“农民集体”虽是一定范围内的农民个体的集合，但集合成的农民集体并不等同于农民个体人格的简单相加，也区别于农民个体人格。因为，尽管农民个体存在于集体之中，与集体有着不可分离的利益关系，但集体和农民个体在意志和利益等方面仍然有着明确的界限，亦即存在着不同的人格。有学者认为，具有单一意志、具有自己的名称、以特别的方式向社会公示其存在（登记）是民事主体的三大构成要件 .而其中仅单一意志是其本身所天然具备的，故笔者将其视为民事主体的根本要件。显然“农民集体”是有其独立的意志和利益即人格，具备了民事主体的根本要件，那就应当赋予其明确的民事主体地位。

　　至于“农民集体”的法律性质，笔者认为可从考察它的形成历史及责任承担方式两方面来剖析。首先，“农民集体”是一定范围内的农民个体的集合，是人的集合体，不同于自然人。从其形成来看，“农民集体”的存在不是单纯基于财产结合的事实，而是自然人基于历史和自然原因以一定身份的结合，是为了实现一定的共同生产和生活目的。“农民集体”其权利的享有和行使虽以农民集体的名义进行，但实际上是一定区域全体农民的共同行为。其次，“农民集体”对外承担责任以其可处分的财产为限，农民个体对集体债务不承担责任。农民集体作为一个共同体所承载的社会职能决定了其不因财产债务而破产，农民集体原则上是不可消灭的 .从这一点来看，“农民集体”是一种成员个体对组织的债务不承担责任，组织的责任只限于其可处分的财产即组织承担有限责任，且组织也不因其债务而破产的民事主体。显然，它是明显区别于法人的。

　　综上，笔者认为，“农民集体”的法律性质决定了现阶段实现“农民集体”民事主体地位的途径唯有就民事主体类型进行扩张，即突破二元主体理论的传统观念，设立第三类民事主体，直接将“农民集体”作为民事主体列入《民法典》。如前所述，因“农民集体”完全有别于现有框架范围内的民事主体类型，既非法人，更非自然人，如民事主体类型不进行扩张，则现有的民事主体结构是无法容纳“农民集体”这样一类主体的。而当前，《民法典》尚在立法过程中，这就使得这一方式在技术上也是可行的——“一个社会中，法律将哪些社会存在确认为民事主体，与立法者的主观意志相关”。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、“农民集体”的成员资格界定缺乏明确标准

　　《物权法》明确规定“农民集体所有”的含义是“本集体成员集体所有”，进而又对农民集体所有权行使的程序进行了规定，这对于农民集体成员合法权利的保障是至关重要的。但这个“本集体成员”到底包括哪些人？哪些人才能成为“本集体成员”？法律却并未作出明确的规定，这就导致农民集体内部关系界定不清，成员在集体中的具体法律地位难以真正确立，其合法权益也往往难以得到法律有力的保障。所以，为保证“农民集体”发挥其应有的主体功能，应当尽快对农民集体成员资格的标准作出明确的法律规定。

　　为了探讨农民集体成员资格的标准问题，首先不得不先来剖析一下集体成员权的特性，因为农民集体成员权是以集体的成员资格为发生基础，并与这种资格相始终，换言之，农民集体成员资格的界定问题实质就是农民集体成员权的界定问题。

　　“农民集体”的组织特性，决定了农民集体成员权有着自身的独特性：

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第一，平等性。农民集体所有的含义是“本集体成员集体所有”，即集体成员按照法律的规定，对依法属于集体所有的财产共同享有占有、使用、收益和处分的权利。该集体成员在行使上述权利时是平等的，不分加入时间长短，不分出生先后，不分贡献大小，不分有无财产投入等等，其成员权都一律平等。正是这每一份平等的集体成员权利的总和构成了集体所有权。平等性是农民集体成员权的重要特征。

　　第二，保障性。农民集体成员权，是一种权利，更是一种保障。由于具备农村集体成员资格是广大农民的最后生活保障，一旦出现有农民无法确定农村集体经济组织的归属的情况后，将失去基本的生存保障，严重影响社会的稳定和和谐。因此每一农民都应具有农民集体成员权资格，即保障每一位农民都能有一个农民集体作为最后的归属。

　　第三，排他性。或称唯一性，即在同级集体 中，每一位农民只能在一个集体中享有权利，不能同时拥有两个或多个集体的成员权，也就是说一旦取得另一农民集体成员权，原农民集体成员权应自行终止。

　　第四，地域性。“农民集体”是一定地域范围内的农民个体的集合。而我国农村土地所有权的区域划分，原就是基于以地缘、血缘关系所导致的农民聚居地的相对稳定性。因此，现实条件下，农民集体成员权有一定地域限制，一定地域之外的人一般不能成为本集体成员。

　　根据上述农民集体成员权的特性，我们尝试对农民集体成员资格的标准试作如下界定：农民集体成员一般是指依法取得本集体常住农业户口的自然人。不符合或不完全符合上述条件，但以本集体土地和其他自然资源及财产为基本生存保障的自然人，也应具有本集体成员资格。依据其他条件，经本集体三分之二以上成员同意，也可被授予本集体成员资格。集体成员因死亡而丧失本集体成员资格。集体成员在本集体财产外已经获得稳定的社会基本保障的，不再拥有本集体成员资格。集体成员因取得其他同级集体的成员资格而丧失本集体的成员资格。因迁入取得集体成员资格的本集体成员明确放弃成员资格的，丧失本集体的成员资格。集体成员资格不受非法剥夺。

　　具体而言，农村集体成员资格认定标准可以归纳为如下几个原则：

　　1.户籍的农业属性原则户籍的农业属性原则即指该自然人首先应具有农业户口。具有农业户口是成为农村集体成员的前提条件，系因在当前的社会环境中，由于国家法律、政策对农业人口与非农业人员所赋予的相关社会待遇还是不平等的，相对于城市非农业人普遍享有社会保障，农村社会成员仅能依靠用于农业生产的土地提供一定的生存保障。因此，农业人口一旦因法律或政策的规定迁出从事非农职业时就丧失了农民集体成员资格。

　　2.户籍所在地的一般原则户籍所在地的一般原则是指一般情况下，该自然人住所地应在该农民集体经济所在地（乡、村、组）。户籍落户一般有以下几种情形：（1）根据历史的居住事实落户；（2）出生落户：农村集体经济组织成员所生（婚生和非婚生、计划生育和非计划生育）子女，自出生后取得该集体经济组织成员资格；（3）迁入落户：包括因婚姻或收养关系迁入取得或因国家政策或公共利益需要而由政府强制迁入的，如三峡移民等。

　　3.基本生存保障原则（户籍所在地的例外原则）

　　基本生存保障原则就是在确定农村集体成员资格的时候，看是否需要该农村集体土地为该自然人提供最基本的生存保障。这是解决人户分离、户籍与实际居住地相分离或“空挂户”等问题时应依据的准则。因我国农村基本生存保障制度尚不完善，这就已经决定了农村集体成员资格认定的方向性需广泛覆盖。城市居民以外的，享受不到城市社会保险，失业保险的公民应当都在这个范围之内，只有这样做才能与农村城市二元结构相协调，才能有利于社会的公平正义相适应，也才能促进农村的繁荣，稳定发展。

　　4.排他性原则排他性原则是指在同级集体中，只能在一个集体内享有成员权利，不能同时享有两个或者多个集体的成员权利。

　　5.集体自主性原则集体自主性原则是指集体在一般情况下可根据本集体实际，通过成员大会接受或排除某一个人成员身份的权利，但以需要特殊保护的个体利益为限，即法律明确规定或者依社会习惯和公平正义原则应当接纳为集体成员的，集体不得拒绝。