论地方公共政策与地方立法之关系辨析

　　论文摘要 地方立法与地方公共政策统一于地方治理的实践中，因此，认识地方立法与地方公共政策之间的关系不但具有理论意义还具有重大的实践意义。一般来说，地方立法与地方公共政策相辅相成；其中，地方公共政策的制定和执行必须符合地方立法的要求；同时，地方公共政策能在一定程度上弥补地方立法的不足，而地方立法亦能从成功的地方公共政策中汲取精华，不断发展。

　　论文关键词 地方治理 地方立法 地方公共政策

　　谈及地方公共政策时，从广义角度来讲，地方公共政策由两大方面组成：一方面，地方政府负有使中央政府制定的公共政策在本地区内得以贯彻执行的责任；另一方面，按照中国的现行体制，县级以上的地方政府有权制定本地区的国民经济和社会发展计划，决定本地区的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政等重大事项；省、自治区、直辖市及其所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会，可以制定地方性法规。从狭义角度来说，地方公共政策则严格限制在地方行政机关对中央政府公共政策的贯彻执行，和决定本地区的政治、经济、文化等重大事项的开展两大方面。因此，认识地方立法与地方公共政策的关系其前提是明确地方公共政策的界限。

　　本文从地方公共政策的狭义外涵出发，将地方公共政策限定在地方行政权实施的内容内，来讨论地方立法与地方公共政策之关系。

　　一般来讲，《立法法》第63条第1款、第2款中确定的“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施”，明确了地方立法权的归属和行使的基本品格要求，即地方立法权属于省级人民代表大会及其常务委员会和较大的市级人大及其常委会所有。

　　因此，在厘清了地方立法权和地方公共政策权的归属后，所谓地方立法与地方公共政策的关系，即主要表现为有地方立法权的人民代表大会及其常务委员会同相对应的人民政府之间在公共政策同地方立法之间的关系问题。

　　一、地方公共政策的制定、执行必须符合地方立法的要求

　　一般而言，公共政策起源于政治活动，其本质是社会利益分配的手段，为的是消除利益全体在利益寻求、利益分配、利益实现等方面的矛盾状态；而地方立法则是对特定地区内长期形成的定型化的本地区内重要客观现象的确认和规范。地方公共政策的制定和执行必须遵行地方立法的要求。因为我们知道，在推进法治化的过程中，“法律永远是主导力量……政策为法律服务，是辅助力量。”

　　地方公共政策是特定地区的人民政府为了实现经济和社会发展战略目标或实现某一时期、某一方面的任务而做出的政治设计，具有时间上的特定性。因此，自然在稳定性和存续性上都逊于地方立法。在制定地方公共政策的时候，以地方立法为基本指针，注意研究地方立法的内容，保证地方公共政策符合地方立法的要求，从而保证公共政策的制定和执行都符合“法治精神”之要义。

　　美国法理学大师博登海默的理解：“公共政策这一术语，主要是指尚未被整合进法律中的政府政策和惯例。”因此，地方公共政策的制定必须严格遵行法治要求，做到合理性、合法性兼备。为了实现这一要求，在人民政府制定地方公共政策的时候，就必须仔细研究相关地方立法的具体内容和立法程序，保障地方公共政策与地方立法的统一性。可以说，地方公共政策的制定、执行离不开地方立法的影响，是社会主义法治现代化的现实需要和重要保障。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、地方公共政策能够弥补地方立法的不足

　　“我们对事实的相对无知，我们对目标的相对模糊”是人类，也是立法所不能摆脱的困境。可以说，由于人类理性的局限性，我们很难预知现实中可能出现的多种利益冲突，也很难预知这些利益冲突可能发生的各种生活场景，以及在这些生活场景下会涉及哪些大小不等的价值目标。

　　进一步来说，地方立法是以成文法的形式对特定地区现在和未来的社会生活中所可能出现的问题进行的一种预测，而社会生活本身却是不断向前发展、变化的。正如梅因所讲：“社会的需要和社会的意见常常或多或少地走在‘法律’的前面，我们可能非常接近地达到它们之间缺口的结合处，但永远存在的趋势是要把这缺口重新打开来。因为法律是稳定的；而我们谈到的社会是前进的，人民幸福的大小，完全取决于缺口缩小的快慢程度。”可以说，地方公共政策的制定便是以不断向前发展的社会为服务对象的。地方公共政策反映了特定时期特定地区政治、经济、文化等多方面的现实需求，是打开立法与现实缺口的重要方式，通过及时性的地方公共政策的有效介入，弥补地方立法滞后性之不足，服务人民群众，服务社会主义建设。

　　三、地方立法需要从成功的地方公共政策中汲取营养

　　地方立法是一种复杂的知识创造活动，需要经过提出法案、审议议案、表决议案和公布法案等非常复杂的程序，因此其修改也往往需要经过几乎同样的繁琐程序。因此，每一次地方立法活动，都是非常严肃的，同时也需要非常认真地研讨，并从成功的地方公共政策中汲取营养，对那些在实践中已经成熟的地方公共政策，也应当及时纳入地方立法的议事日程，仔细探讨，认真论证，对于那些确实符合本地区社会发展根本的地方公共政策应当采取合适的方式吸纳入地方立法中来，服务地方社会建设的大局。

　　地方立法需要从成功的地方公共政策中汲取营养，不单单体现在地方立法的制定和修改过程中，相反，汲取营养的过程应该是完全开放的，地方立法机关对地方公共政策应该采取持续连贯的态度，关注地方公共政策的制定和执行的整个生命过程，只有这样才能判别地方公共政策的效果，进而选出成功的地方公共政策，为相应的地方立法做好基础准备。

　　总之，地方立法同地方公共政策，二者相辅相成，是地方治理的统一体。特别是在我国这样一个社会主义国家里，各级人民政府和各级人民代表大会即其常务委员会的根本宗旨都是“为人民服务”，因此，具体到有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会和进行地方公共政策制定、执行的地方人民政府，将地方立法同地方公共政策有机结合在一起，各司其职，担忧相互配合，在科学发展观的统一引领下，扎实工作，努力推进社会主义现代化建设，为践行地方立法科学化，地方公共政策法治化而不断努力。