试析质疑严格限制宅基地使用权流转的合理性

　　论文摘要 我国允许农民将住房转让给农村集体经济组织内符合宅基地分配条件的农户，但是禁止城镇居民在农村购置宅基地及其住宅。这种政策可以概括为严格限制宅基地使用权流转的政策。面对改革开放以来的城乡巨大变革，严格限制宅基地使用权流转的法律及政策已经不合适宜。这种政策不仅缺乏充分的法理依据，而且违反了市场经济规律。

　　论文关键词 宅基地 宅基地使用权 用益物权 流转

　　《土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。由此可见，法律并没有对农村住房的受让人、承租人身份进行限制。但是《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）等文件却强调农民的住宅不得向城市居民出售、城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅。因此，我国现行的农村宅基地及住房政策可以归结为：禁止宅基地使用权的单独流转，允许宅基地使用权人将建造的住房转让给集体组织内符合宅基地分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让；农村住房允许被继承；禁止城镇居民在农村购置宅基地及其住宅，农户出售住房后，不得再申请宅基地。这种政策可以概括为严格限制宅基地使用权流转的政策。但是这种严格限制宅基地使用权流转的政策不仅缺乏充分的法理依据，而且违反了市场经济规律，越来越受到多方面的质疑。本文对此进行了论证，以求抛砖引玉，引起学界对此问题的重视。

　　一、严格限制宅基地使用权流转的法理依据不充分

　　（一）严格限制宅基地使用权流转违反了人格平等原则

　　古希腊的伯里克利曾提出，在公民私权方面，人人平等。近代以来，各国民法普遍确立了人格平等原则。人格平等的内容主要包含主体资格平等、主体地位平等和主体平等受法律保护。人格平等原则要求在民事立法、司法、执法过程中，尽量减少因为不同身份的主体参与同一法律关系时受到差别待遇，即使根据不同主体的特殊情况设定了某些差别性规定，这些规定也必须具有合理性和最大的公平性。目前，我国农民和市民在住房保障方面还不平等。农民可以在享有法定使用权的宅基地上建造房屋，也可以购买同村其他农民的房屋，还可以购买不同城市的商品房，但是市民既不享有城市住宅用地的天然使用权，也没有到农村购买房屋的权利。严格限制宅基地使用权流转极大违反了人格平等原则，给城乡居民互动和城乡一体化发展制造了障碍。

　　（二）严格限制宅基地使用权流转的政策在法律形式上具有缺陷

　　《物权法》和《土地管理法》并没有明确禁止城市居民购买农民住宅或者农民住宅不得出售给城市居民，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）从抑制农民住宅供给的角度，强调了农民的住宅不得向城市居民出售。而“城镇居民不得到农村购买农民住宅”在2007年国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中再次被强调。根据《民法通则》第6条的规定，该通知的性质应为国家政策，虽有法律效力但效力层次比较低，并且政策内容不应超过法律的应有之意，因此在《土地管理法》没有明确禁止城市居民购买农民住宅或者农民住宅不得出售给城市居民的前提下，国务院办公厅的一纸通知就剥夺了农民对外出卖住宅和市民定居农村的自由，在内容上有些草率，在程序上不严肃。

　　（三）严格限制宅基地使用权流转不利于用益物权体系的内在统一

　　从法律性质上看，宅基地使用权与出让方式的国有住宅用地使用权、划拨方式的国有住宅用地使用权、乡镇企业建设用地使用权、土地承包经营权都属于用益物权。从土地用途上看，宅基地使用权与出让方式的国有住宅用地使用权和划拨方式的国有住宅用地使用权相同，都是为了满足居民住房需要；从土地取得方式来看，宅基地使用权与划拨方式的国有住宅用地使用权相同，都是“无偿划拨、长期使用”；从地域上看，宅基地使用权与乡镇企业建设用地使用权、土地承包经营权都处于农村；从与农民的关系上看，宅基地使用权和土地承包经营权都与农民的生产生活密切相关。但是，在城市，以出让方式获得的国有住宅用地使用权既可单独转让又可随地上建筑物一并转让；建造在划拨方式的国有住宅用地使用权之上的经济适用房，经过5年并补交了土地出让金后也可以自由流转。在农村，乡镇企业因破产兼并可以导致农村建设用地使用权的转移，同时，农民的土地承包经营权也可以依法流转。在这种背景下，法律既不允许宅基地使用权单独流转又将其与房屋伴随流转设置了苛刻条件，这既不符合法理也不合乎情理。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、严格限制宅基地使用权流转不合乎市场经济规律

　　（一）严格限制宅基地使用权流转违反市场经济的基本特性

　　市场经济就是以自由和平等为前提、以竞争机制的充分利用为核心的一种资源配置方式乃至由此衍生的一种社会经济运行机制。商品是用以交换的劳动产品，市场是交换商品或劳动力的场所。市场经济必然是交换经济，是多种民商主体相互之间的商品或劳动力的交换。由此可见，市场经济的基本特性除了自由性、平等性、竞争性之外，还具有交换性和利益性的特性。平等身份的市场主体在自由交换过程中，彼此竞争，为了实现自身利益的最大化而努力，只要这种交换行为不违反国家、社会、人民的核心利益，法律对市场主体的交换行为只要进行充分的引导即可，而没有必要禁止或者严格限制。严格限制宅基地使用权流转的法律使农民失去了选择市民作为住宅购买人的机会，使市民失去了定居农村的机会，人为地造成了农民和市民因为身份不同而享有不同的国民待遇。通过排除外村农民和市民的购买本村村民住宅的资格，几乎使农民住宅成为不可交换的商品，由于农民住宅没有充分的竞买人，导致农民住宅的价值得不到充分体现，农民成为有房屋资产却仍然受穷的群体，损害了农民所拥有的利用其合法资产追求最大利益的权利，这些都是不符合市场经济规律的。

　　（二）严格限制宅基地使用权流转加剧了农民住宅供求关系的失衡

　　现行法律允许同村的符合宅基地分配条件的村民购买农民住宅，从而实现宅基地使用权的流转，虽然说农民住宅及其宅基地使用权被严格限制流转，但仍说明农民住宅交易市场的存在。但是，近年来农民住宅交易纠纷不断上升，也从侧面说明农民住宅的交易市场很大。农民住宅市场的供给方主要由四种人构成。 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一种情况，农民由于继承等原因拥有数个农村房屋，为增加收入而出售住房。第二种情况，农民仅有一处宅基地使用权，但在上面建造了多层房屋，除自己生活使用外，农民对其中的一层或者两层进行处分。第三种情况，一部分先富起来的农民在城镇购买商品房后，处理他们的农村住宅，也会形成供给方。第四种情况，市民继承父母的农村住房后，当市民没有落叶归根的思想时，也会成为农村住房流转的供给方。农民住宅及其宅基地使用权流转市场的需求方，主要有需要住宅的同村村民、想定居本村的外村农民、想定居本村的城镇居民，这些人主要被农民住宅的低价位、农村的田园风光、良好生态环境和低廉的生活成本所吸引。目前法律仅允许 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一种人购买农民住宅，导致农村房屋的供求关系失衡，供严重大于求，致使供给方失去出卖住宅的兴趣，价钱太低不如闲置，而面对农村宅基地日益紧张的现实，村民新建住宅开始不断侵占耕地。对于后两个需求方，国家进行概括性的禁止，这是“堵”的政策，而近年来，农村住房交易纠纷的增多，也从反面说明“堵是堵不住的”。

　　（三）严格限制宅基地使用权流转妨碍农民财产性收入的增加

　　一般而言，农民的收入来源主要包括出卖农产品及家畜的收益、外出打工或经营的收益、投资性收益和分享地租上涨带来的收益。近年来中央为增加农民收入采取了许多措施，例如提高农产品收购价格、提高涉农补贴、推进农村合作医疗降低农民的医疗费用、加大农村基础设施建设、提高农民使用技能等。这些措施无疑有助于增加农民收入，很有必要，但显然又很不够，增加农民收入“关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会”。相对市民而言，农民增收的重点可放在投资性收益和地租性收益方面。但现实中，严格限制宅基地使用权流转的政策导致农民房屋的价值得不到应有的体现，使农民的房屋资产虚化，使农民不能像市民那样享受经济发展和基础设施便利化所带来的房屋增值。即使部分富裕起来的村民进入城市置业生活，可以把承包地流转给别人耕种，但由于国家严格限制宅基地使用权的流转，于是农村房屋不好处理，它成了在城市生活工作的农民与原居住地进行联系的纽带，这似乎与我国推动城镇化的初衷并不相符。

　　总之，面对改革开放三十余年来的城乡巨大变革，严格限制宅基地使用权流转的法律政策已经不合适宜。如何更好的设计农村宅基地制度需要我国经济学界和法律界同仁贡献更多的智 我国允许农民将住房转让给农村集体经济组织内符合宅基地分配条件的农户，但是禁止城镇居民在农村购置宅基地及其住宅。这种政策可以概括为严格限制宅基地使用权流转的政策。面对改革开放以来的城乡巨大变革，严格限制宅基地使用权流转的法律及政策已经不合适宜。这种政策不仅缺乏充分的法理依据，而且违反了市场经济规律。

　　论文关键词 宅基地 宅基地使用权 用益物权 流转

　　《土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。由此可见，法律并没有对农村住房的受让人、承租人身份进行限制。但是《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）等文件却强调农民的住宅不得向城市居民出售、城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅。因此，我国现行的农村宅基地及住房政策可以归结为：禁止宅基地使用权的单独流转，允许宅基地使用权人将建造的住房转让给集体组织内符合宅基地分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让；农村住房允许被继承；禁止城镇居民在农村购置宅基地及其住宅，农户出售住房后，不得再申请宅基地。这种政策可以概括为严格限制宅基地使用权流转的政策。但是这种严格限制宅基地使用权流转的政策不仅缺乏充分的法理依据，而且违反了市场经济规律，越来越受到多方面的质疑。本文对此进行了论证，以求抛砖引玉，引起学界对此问题的重视。

　　一、严格限制宅基地使用权流转的法理依据不充分

　　（一）严格限制宅基地使用权流转违反了人格平等原则

　　古希腊的伯里克利曾提出，在公民私权方面，人人平等。近代以来，各国民法普遍确立了人格平等原则。人格平等的内容主要包含主体资格平等、主体地位平等和主体平等受法律保护。人格平等原则要求在民事立法、司法、执法过程中，尽量减少因为不同身份的主体参与同一法律关系时受到差别待遇，即使根据不同主体的特殊情况设定了某些差别性规定，这些规定也必须具有合理性和最大的公平性。目前，我国农民和市民在住房保障方面还不平等。农民可以在享有法定使用权的宅基地上建造房屋，也可以购买同村其他农民的房屋，还可以购买不同城市的商品房，但是市民既不享有城市住宅用地的天然使用权，也没有到农村购买房屋的权利。严格限制宅基地使用权流转极大违反了人格平等原则，给城乡居民互动和城乡一体化发展制造了障碍。

　　（二）严格限制宅基地使用权流转的政策在法律形式上具有缺陷

　　《物权法》和《土地管理法》并没有明确禁止城市居民购买农民住宅或者农民住宅不得出售给城市居民，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）从抑制农民住宅供给的角度，强调了农民的住宅不得向城市居民出售。而“城镇居民不得到农村购买农民住宅”在2007年国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中再次被强调。根据《民法通则》第6条的规定，该通知的性质应为国家政策，虽有法律效力但效力层次比较低，并且政策内容不应超过法律的应有之意，因此在《土地管理法》没有明确禁止城市居民购买农民住宅或者农民住宅不得出售给城市居民的前提下，国务院办公厅的一纸通知就剥夺了农民对外出卖住宅和市民定居农村的自由，在内容上有些草率，在程序上不严肃。

　　（三）严格限制宅基地使用权流转不利于用益物权体系的内在统一

　　从法律性质上看，宅基地使用权与出让方式的国有住宅用地使用权、划拨方式的国有住宅用地使用权、乡镇企业建设用地使用权、土地承包经营权都属于用益物权。从土地用途上看，宅基地使用权与出让方式的国有住宅用地使用权和划拨方式的国有住宅用地使用权相同，都是为了满足居民住房需要；从土地取得方式来看，宅基地使用权与划拨方式的国有住宅用地使用权相同，都是“无偿划拨、长期使用”；从地域上看，宅基地使用权与乡镇企业建设用地使用权、土地承包经营权都处于农村；从与农民的关系上看，宅基地使用权和土地承包经营权都与农民的生产生活密切相关。但是，在城市，以出让方式获得的国有住宅用地使用权既可单独转让又可随地上建筑物一并转让；建造在划拨方式的国有住宅用地使用权之上的经济适用房，经过5年并补交了土地出让金后也可以自由流转。在农村，乡镇企业因破产兼并可以导致农村建设用地使用权的转移，同时，农民的土地承包经营权也可以依法流转。在这种背景下，法律既不允许宅基地使用权单独流转又将其与房屋伴随流转设置了苛刻条件，这既不符合法理也不合乎情理。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、严格限制宅基地使用权流转不合乎市场经济规律

　　（一）严格限制宅基地使用权流转违反市场经济的基本特性

　　市场经济就是以自由和平等为前提、以竞争机制的充分利用为核心的一种资源配置方式乃至由此衍生的一种社会经济运行机制。商品是用以交换的劳动产品，市场是交换商品或劳动力的场所。市场经济必然是交换经济，是多种民商主体相互之间的商品或劳动力的交换。由此可见，市场经济的基本特性除了自由性、平等性、竞争性之外，还具有交换性和利益性的特性。平等身份的市场主体在自由交换过程中，彼此竞争，为了实现自身利益的最大化而努力，只要这种交换行为不违反国家、社会、人民的核心利益，法律对市场主体的交换行为只要进行充分的引导即可，而没有必要禁止或者严格限制。严格限制宅基地使用权流转的法律使农民失去了选择市民作为住宅购买人的机会，使市民失去了定居农村的机会，人为地造成了农民和市民因为身份不同而享有不同的国民待遇。通过排除外村农民和市民的购买本村村民住宅的资格，几乎使农民住宅成为不可交换的商品，由于农民住宅没有充分的竞买人，导致农民住宅的价值得不到充分体现，农民成为有房屋资产却仍然受穷的群体，损害了农民所拥有的利用其合法资产追求最大利益的权利，这些都是不符合市场经济规律的。

　　（二）严格限制宅基地使用权流转加剧了农民住宅供求关系的失衡

　　现行法律允许同村的符合宅基地分配条件的村民购买农民住宅，从而实现宅基地使用权的流转，虽然说农民住宅及其宅基地使用权被严格限制流转，但仍说明农民住宅交易市场的存在。但是，近年来农民住宅交易纠纷不断上升，也从侧面说明农民住宅的交易市场很大。农民住宅市场的供给方主要由四种人构成。 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一种情况，农民由于继承等原因拥有数个农村房屋，为增加收入而出售住房。第二种情况，农民仅有一处宅基地使用权，但在上面建造了多层房屋，除自己生活使用外，农民对其中的一层或者两层进行处分。第三种情况，一部分先富起来的农民在城镇购买商品房后，处理他们的农村住宅，也会形成供给方。第四种情况，市民继承父母的农村住房后，当市民没有落叶归根的思想时，也会成为农村住房流转的供给方。农民住宅及其宅基地使用权流转市场的需求方，主要有需要住宅的同村村民、想定居本村的外村农民、想定居本村的城镇居民，这些人主要被农民住宅的低价位、农村的田园风光、良好生态环境和低廉的生活成本所吸引。目前法律仅允许 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一种人购买农民住宅，导致农村房屋的供求关系失衡，供严重大于求，致使供给方失去出卖住宅的兴趣，价钱太低不如闲置，而面对农村宅基地日益紧张的现实，村民新建住宅开始不断侵占耕地。对于后两个需求方，国家进行概括性的禁止，这是“堵”的政策，而近年来，农村住房交易纠纷的增多，也从反面说明“堵是堵不住的”。

　　（三）严格限制宅基地使用权流转妨碍农民财产性收入的增加

　　一般而言，农民的收入来源主要包括出卖农产品及家畜的收益、外出打工或经营的收益、投资性收益和分享地租上涨带来的收益。近年来中央为增加农民收入采取了许多措施，例如提高农产品收购价格、提高涉农补贴、推进农村合作医疗降低农民的医疗费用、加大农村基础设施建设、提高农民使用技能等。这些措施无疑有助于增加农民收入，很有必要，但显然又很不够，增加农民收入“关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会”。相对市民而言，农民增收的重点可放在投资性收益和地租性收益方面。但现实中，严格限制宅基地使用权流转的政策导致农民房屋的价值得不到应有的体现，使农民的房屋资产虚化，使农民不能像市民那样享受经济发展和基础设施便利化所带来的房屋增值。即使部分富裕起来的村民进入城市置业生活，可以把承包地流转给别人耕种，但由于国家严格限制宅基地使用权的流转，于是农村房屋不好处理，它成了在城市生活工作的农民与原居住地进行联系的纽带，这似乎与我国推动城镇化的初衷并不相符。

　　总之，面对改革开放三十余年来的城乡巨大变革，严格限制宅基地使用权流转的法律政策已经不合适宜。如何更好的设计农村宅基地制度需要我国经济学界和法律界同仁贡献更多的智慧。