国有企业不动产租赁纠纷亟需规范、治理

2009年《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的出台，有力的促进了不动产租赁纠纷的司法解决。但是随着这些年涉不动产租赁合同纠纷的不断增长，国有企业不动产租赁的新问题、特有问题不断出现，如违法建筑比重大、名实不符的合同比较普遍、多重转租现象严重等。而这些问题依《解释》并不能得到合理解决，或者没有明确规定。因此，法院审理该案时不但面临着法律适用的困境，同时面临着群体访、闹访的压力，还面临着防止重大事故的严峻考验。

一、涉不动产租赁纠纷案件中发现的法律问题

（一）国有企业不动产租赁纠纷中的特殊法律问题

违法建筑出租。国有企业，尤其是国家重点扶持的能源、交通等老牌国有企业，拥有大量的划拨土地，由于历史原因等因素，并没有产权证书，或者处于长期办理之中。所以，依据相关法律规定，在土地上的房屋等建筑由于无法通过规划批准，系违法违章建筑。因此法院在审理此类案件时陷于困境，如果按照《解释》认定此类租赁合同无效，会导致大量国有资产流失和闲置，更不利于维护双方的利益，且将产生更大和新纠纷。但是如果认定有效，将明显违法。因此，对于违法建筑是否一律认定无效？是否应有例外情形？对于因某些历史原因形成的违法建筑，能不能延长补正期限？另外，违法建筑的价值鉴定以及举证责任分担也是司法实践中的难点。总之，上述问题还需要法院和有权机关出台意见。

名实不符合同的性质。在实践中，国有企业的下属单位或者企业为规避国有企业的审查，或者地方相关部门的审批、备案和税金缴纳等，大量签订了名为场地租赁合同实为土地租赁合同，或者名为承包协议实为房屋或土地租赁的合同。对此，一般按照实际的履行状况以及实际使用用途来认定合同的真实性质，但是当不动产的用途认定需要双方或者一方履行义务而实际上并未履行，以及当事人的使用目的不一致的情况下，认定该类合同的性质仍存在很大的争议。

租赁合同与口头承诺的关系。国有企业下属单位或者企业的一些领导在签订合同前后随意承诺可以续签合同或者长期签订合同，但是签订的合同中期限确定。在此情形下，合同明确“到期后装修归出租人所有”，而承租人在短时间内进行了长期经营的投资，或者短时间内投资巨大，能否认定为不需要举证的“常理”予以认定？这种承诺是优先续租条件，还是关于合同租赁期为不定期或者长期的证明？承租人的这种大量投资包括装饰装修是否予以赔偿，如何赔偿也是争议很大的问题。

（二）与其他不动产租赁纠纷相交叉的法律问题

国家行政管理行为能否直接导致当事人之间民事行为绝对无效，理论界、实务界分歧较大、尚无定论。在司法实践中，经常遇到的问题是双方或者一方以消防检查行为、行政拆迁行为、行政征用行为为由，认定合同已经解除，或者擅自不履行合同并不构成违约，即这些行为是否构成合同的法定解除条件？对于某些具有执法权的国有企业，其对于下属企业、单位征用房屋或者土地的决定，是否能对抗承租人，仍有待研究。

未经他人同意转租的合同，其效力若何，争议很大。与此相关，对双方当事人在合同中约定“不得转租”性质，有违约责任条款说、授权条款说，还有人认为在于如何确定《城镇房屋租赁合同解释》第16条第2项的性质，即是法律拟制条款还是强制适用条款。另外，在司法实践中，出租人与房屋租赁公司签订租赁合同，但是在租赁合同中却约定不得转租的，以及企业两两之间签订房屋租赁合同，并都规定了不得转租，但在多重转租情形下，租赁合同是否有效争议很大。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、涉不动产租赁纠纷案件中发现的其他问题

（一）国有企业不动产租赁中存在管理漏洞

国有企业对自己所属的大量不动产并没有制定详细的利用规划，导致大量资产闲置，或者随意授权或者批准下属企业和单位借用；其内部缺乏统一的不动产管理部门负责不动产的登记、备案、权属认定、租金管理以及违法建筑的处理等；对于不动产的登记、备案或者管理检查不严，有的还导致“一女二嫁”，即就一块土地和房屋签订互有交叉的租赁合同；对于下属企业或者单位缺乏有效的监管和检查机制，导致相关领导对承租人随意表态和承诺，或者签订大量名实不符的合同；租赁合同的签订和履行比较随意，租金畸低，签订合同时不实际交付和勘测，只顾收取租金，对于合同的履行放任不管，导致违法违章建筑较多，或者多重转租从而形成群组，有的甚至严重危及公共安全。

（二）土地、房屋、城管等行政机关存在监管盲区

其一，认识误区。由于历史原因，某些大型重点国有企业形成了一个具有自身特色的小社会，再加上与地方交流协调不够，土地、房屋以及城管等行政机关往往不愿，或者认为没有必要介入该企业的不动产管理或者纠纷之中；其二，在实际监管中，城管、土地等行政机关发现违法建筑、群租等现象时，大多以应由国有企业相关部门先行处理为由，仅仅要求国有企业整改而无后续措施；其三，行政机关与国有企业之间协调不够，国有企业没有及时为划拨土地以及建筑物办理相关审批、备案等手续，在处理违法建筑、群租等事项时也没有及时通知地方各机关，而地方各机关也存在监管的盲区，没有及时督促国有企业办理或者补正相关的证书和行政审批手续，城管部门对于违法建筑往往以其属于国有企业所有而不愿认定和拆迁，从而两者达成“默契”。

三、完善国有企业不动产租赁纠纷治理的意见和建议

（一）完善国有企业不动产租赁纠纷审理的司法对策

树立正确的司法理念，区分商业租赁和非商业租赁，对于商业租赁树立促进交易和稳定市场交易的理念，非商业租赁树立保民生和保稳定的理念；树立维护诚信交易的理念，重点维护守信方的利益；妥善处理矛盾，树立化解社会矛盾的理念。努力促使相关指导意见或者司法解释出台，法院在案件审理中，要主动加强调研，积极向上级法院请示和汇报。强化司法建议力度，督促涉案单位建立不动产租赁的管理检查制度以及领导干部的责任追击制度。

（二）改革和强化不动产租赁的登记、管理制度

改变不动产租赁登记的“备案性质”，赋予“租赁合同不经登记，不登对抗第三人”的法律效力，同时减轻不动产租赁的交易税金，广泛在社区设立不动产登记管理部门，从而促使交易双方主动履行登记义务，稳定交易秩序。

（三）建立、完善国有企业不动产管理制度

国有企业要针对司法实践中暴露出的不动产出租的怪状，整章建制：编制详细的不动产中长期利用规划，成立统一的不动产管理部门，负责不动产的登记、权属认定、使用利用、违法建筑的认定，租金的收取等，建立所属不动产登记备案和巡视检查制度，建立相关单位、企业以及领导责任追究机制，建立不动产租赁合同签订和履行的检查和监督机制，避免大量国有资产闲置，避免下属单位或者企业随意租赁，避免不动产租赁出现监管真空，避免危害公共安全的情形出现。

（四）建立国有企业不动产租赁纠纷综合治理机制

建立包括国有企业、法院、房管、土地、城管、工商、公安、卫生等部门在内的大协调机制，妥善处理关于违法建筑、不动产腾退以及不动产利用的日常检查监督等工作。例如对于房屋腾退工作，法院就可以和区县政府展开合作，根据《北京市房屋建筑使用安全管理办法》为群租人申请临时安置用房。