人民币汇率争端的法律分析

关键词: 人民币汇率争端/汇率主权/汇率操纵/汇率偏差/补贴

内容提要: 人民币汇率问题成为近年来国际社会关注焦点，特别是美国参众两院先后通过关于汇率改革法案，不断质疑人民币汇率政策。汇率主权是国家货币主权的应有之义，主权国家有权决定并且改变本国的货币价值，不受其他国家干涉。一些国家对人民币汇率问题的指控，如汇率操纵、汇率偏差、或者是构成“出口补贴”，都可以从法理上看到漏洞。根据国际货币基金组织和世界贸易组织的相关规则不足以判定人民币汇率违反国际义务。中国政府应该在坚持货币主权原则的基础上，通过灵活的法律手段解决人民币汇率争端，促进人民币汇率市场化改革，寻求国际合作以推进人民币国际化进程。

以美国为代表的发达国家对人民币汇率的“窥视”由来已久，从关注人民币汇率政策到关注人民币汇率带来的贸易效果，从基金组织（IMF）转战到世界贸易组织（WTO），对人民币汇率问题施加的压力不断升级。2011 年 10 月 11 日，美国会参议院通过《2011 年货币汇率监督改革法案》，更使人民币汇率争议白热化。虽然该法案最终被制定为法律还需要一个过程，但是它充分表明美国通过单边措施处理人民币汇率问题的企图，也反映中国作为新兴经济体在国际经济事务中不断提升的国际地位。作为不同货币价值的比率，汇率制度具有“天然”的国际性，汇率制度的法律争端突出国际货币体现为相关国际法律问题。[1]在目前的国际法律框架内，汇率问题主要涉及两个方面规范，即 IMF 和 WTO 体制内的相关规则。汇率的相关争议主要表现为货币主权、汇率操纵、汇率严重偏差、补贴和 WTO 管辖权等问题，从国际法视角对人民币汇率的法理研究将为国家间汇率争端提供理论支撑。

一、汇率主权是货币主权的应有之义

汇率被认为在公开市场和国际支付体系中处于主权国家间经济关系的中心位置。[2]当一国的商品或服务参与国际交换时，必须把该商品或服务以本国货币表示的价格兑换成以国际市场通用货币表示的价格，而兑换的根本依据便是汇率。汇率从国际市场上反映着货币价格，在衡量两国间货币关系中透视出国家经济主权关系，从而折射出两国的经济关系。[3]早在 1974 年联合国《建立新的国际经济秩序宣言》第四部分和《行动纲领》第二部分发中就鲜明地指出国家经济主权原则，和国际货币制度对发展中国家的资助。此后的《各国经济权利和义务宪章》第二部分第 2 条也指出“每一个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分永久主权”，而汇率及其货币制度正是一国经济主权包含的内容，一国可以独立自主确定。迄今唯一专门调整国际货币关系的国际条约——《国际货币基金协定》第 4 条（以下简称《基金协定》），把规制各国汇率稳定作为核心内容，但是仍然承认汇率制度属于国家货币主权调整范围。《基金协定》认为汇率的稳定与否，取决于成员国国内经济的发展，而不是取决于各国的国际承诺[4]。《基金协定》第 4 条第 2 节界定了现行国际货币体系中汇率安排的含义，根据该条款，成员国可以在自愿的前提下选择自主汇率安排，并有权决定本国货币价值，即本国货币与其它货币的比值，条件是这些安排必须符合《基金协定》的合作精神。[5]各国可以自主选择汇率制度就是汇率主权基本内涵，表现在两个层次，一是自主的汇率安排，二是汇率的比值升降。各国可以采用浮动汇率制、钉住汇率制或区域安排中的汇率制度，同时根据各自的国情适时升值或贬值。[6]不论是过去还是现在，一国货币升值的情况比较少见，货币当局视升值为非常危险的措施，只有迫不得已的情况下才实行货币升值。近些年，除了人民币，其它货币如美元、英镑、欧元等都有不同程度的贬值。一般来说，除非习惯国际法或者国际协议承认某种例外，国内立法者有权决定本国的汇率制度，包括是否钉住另一国货币、货币和汇率政策的执行方式、贬值或升值等。[7]实际上，各国在选择汇率制度的同时，也选择了实现货币主权的方式。

货币主权的法律实践可以追溯到国际常设法庭 1929 年的判决，当时判决所依据的“一国有权管理其货币”原则一直被后来作为法律依据所援用。[8]可见，国家对其货币拥有主权权力早已得到国际法的承认，此项权力由各主权国家行使，其他国家无权干涉。《基金协定》是国际范围内各国同意限制货币主权的主要法律渊源，而基金组织成员的普遍性和重要性对习惯国际法的形成具有实质性影响，有学者认为这很有可能影响到货币问题习惯国际法的形成或者使已经形成的习惯规则具体化。[9]一旦承认《基金协定》对货币主权的限制已经构成习惯国际法规则，那么其它关于限制货币主权的条约，其终止、废止或者撤销对缔约国没有实质性影响。[10]但是我们没有充分的证据确定《基金协定》对货币主权的限制已经成为了习惯规则，或者《基金协定》是在已经存在的习惯规则的基础上达成的。因此通常而言，《基金协定》对各国货币主权的限制仅仅只是基于条约的限制，货币主权的国家属性并不会因为货币的条约义务而削减或取消。[11]可以说，各国基于条约对货币主权的限制，是以尊重货币主权为前提的，而且必须得到主权货币国的承认。事实上，各国货币事务受到的限制，范围还是有限的[12]，根据《基金协定》第 1 条第 1 款（iii）的要求，成员国有义务相互合作以实现汇率安排的有序性和汇率体系的稳定性；各国必须尽最大努力监督其经济和金融政策朝着价格稳定和经济增长的方向发展。国际货币基金组织的首要功能是在国际货币关系中实现上述目标，其中最重要的便是汇率制度与外汇安排。[13]为了实现国际货币关系中的这一目标，特别是汇率稳定和经常性国际交易的自由支付与转移，基金组织可以采用不同的手段：首先是成员国为达到国际收支平衡获得基金组织金融援助需要满足一定的条件，其次是成员国履行《基金协定》中的义务必须接受基金组织的监督。[14]这是国家货币主权在汇率领域受到限制的集中表述。《基金协定》对成员国货币主权基于汇率的限制，我们可以分解为目标限制和手段限制两类，目标限制即汇率安排的有序性和汇率体系的稳定性；手段限制即达到国际收支平衡和接受基金组织的监督。而就手段限制而言，国际收支平衡和接受基金组织的监督这两大基本限制手段中，保持国际收支平衡与各国国内货币政策和宏观经济调控要求是一致的，接受基金组织的监督并不构成对成员国货币主权实质内涵的削弱，更多表现在程序监督，从这个层面说，手段限制其实是基金组织与成员国的一致目标。就目标限制而言，基金组织着眼于国际汇率体系的稳定，提出各国汇率安排要表现出“有序”，国际经济的一体化和全球化已经使得各国认识到国与国之间依赖和掣肘，国际汇率体系的稳定已经是各个成员国的共同期盼，汇率安排的有序越来越成为许多国家的自觉行动和国内经济政策制度的重要因素，从这个意义上说，传统意义上视《基金协定》对成员国货币主权的限制，在面对新的国际经济发展趋势时需要作出新的理解。有学者进一步指出在现在的国际形势下，货币主权受限义务主要是程序性的，并不能形成实际的解决方案[15]。

很多基金组织的成员国同时也是区域货币联盟的成员，这种重叠的状况似乎对其主权的限制更加严重。其实，如果成员国对某一货币合作或汇率问题存有分歧，合作的目标便难以实现，即便最终能够出台某项协议，也仅仅是最低程度的共识，G20 在如何解决金融危机问题上出现的分歧便是最好的证明。[16]虽然成员国意识到国际合作的重要性，但是在对货币主权重新施加限制的同时，《基金协定》第 4条第 3 款（6）也表现出成员国在货币事务中对主权的强烈要求，即制定的规则“应尊重成员国国内的社会和政治政策，在适用这些规则时，应该对成员国的状况给予适当的考虑。”而且对成员国货币主权的这种限制到底体现在规则的制定方面，还是体现在条约的适用和解释方面，我们不得而知。[17]2007 年IMF 执行董事会通过的《成员国政策的双边监督决定》（简称《2007 年决定》）将重心转移到对货币管制政策的外部影响力上，提出外部稳定的概念，这种转变说明基金组织承认一国货币管理政策对他国潜在的外部影响，以及可能带来的全球发展不平衡，这应该说是目前关于货币及汇率主权限制因素的最新发展。但是这一规定本身存在争议，尚未得到基金组织多数成员国的认同。某项事务是否属于一国的管辖范围是明确的，是否“外部稳定”是一个相对的概念，取决于国际关系的发展并且受制于对其他国家承担义务的状况。而且 IMF 监管各国汇率重心的转变是软性的，因为《2007 年决定》并非各国的强制性义务。

应该说，汇率主权属于一国货币主权，已经得到国际法公认。各国对本国货币事务，包括汇率的决定权只能基于条约受到限制，货币的国际合作义务与国内货币政策已经呈现越来越一致的趋势。有学者明确提出，没有将立法者采取的关于货币政策措施认定为需要承担责任的国际不法行为，同时其他国家有义务承认该主权以及行使主权带来的结果。[18]这已经能够得到国际社会的公认。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、《基金协定》体制中关于人民币汇率的争议

（一）人民币汇率操纵问题

美国对人民币汇率问题进行指责的理由之一是，中国在对外出口中操纵了人民币汇率，使中国获得了不公平竞争优势。美国《2011 年货币汇率监督改革法案》目的之一便是要求美国政府调查主要贸易伙伴是否存在直接或间接压低本国货币币值的汇率操纵行为，这是通过单边立法规制他国汇率主权的做法，在现有的国际法体系内是不予承认的。而在国际法层面，只有《基金协定》是公认唯一可以认定是否汇率操纵的法律依据。《基金协定》第 1 条第（iii）项其基本宗旨之一就是“促进汇率稳定，维持成员国间有秩序的外汇安排，并避免竞争性外汇贬值”，第 4 条第 1 款（ii）项规定“努力通过创造有秩序的经济、金融条件以及不致经常造成动荡的货币制度以促进稳定”，与该条该款第（iii）项“避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支的有效调整，或取得对其他成员国不公平的竞争优势”一起，成为界定成员国“汇率操纵”的国际法依据。IMF 对成员国汇率制度的监督体现为成员国的通报，即成员国在修改本国汇率制度生效后要向 IMF 提交，在改变和调整汇率制度前不需要得到 IMF 的认可和批准。[19]主权国家从本国经济发展需要出发，做出调解国际收支或稳定金融秩序的宏观调控是常态的国家经济行为，体现了国家经济职权，IMF 也是尊重的。史上曾有瑞典为了增加民众对克朗的信心并且促进瑞典工业发展，将克朗的价值降低 16%，实际上，瑞典的这一行为已经影响国际收支的平衡。[20]可见，任何以维护本国经济利益为出发点的调节汇率的行为都会影响到其他成员国的利益，但是 IMF 仍然坚持事后通报制度，使得成员国在履行国际义务时享有较大自由。[21]中国政府在 1997 年亚洲金融危机之后为了保持自身金融稳定和亚洲整体金融利益，坚持采用稳定的汇率体制。非但没有因为《基金协定》第 4 条第1 款受到质疑，反而赢得世界范围的赞誉。2008 年 7 月到 2009 年 2 月，正是由美国引发的次贷危机导致全球经济最艰难的时期，人民币实际有效汇率升值 14. 5%，[22]尽管不升值才能保持竞争优势，但是中国仍然通过汇率调整发挥了促进全球经济稳定的作用。

《基金协定》下汇率操纵行为的概念和判断标准，是判定一国汇率是否构成操纵的法律依据，但是《基金协定》对此始终没有明确，直到 2007 年 6 月 15 日 IMF 执行董事会通过的《2007 年决定》，替代了《1977 年汇率政策监督指导》，对“汇率操纵”做出了较为明确的规定。[23]在《2007 年决定》附录第四条第1 款（iii）项和原则 A 中把汇率操纵行为从动机、表现和认定三个方面作了明确说明。就动机而言，保留了《基金协定》第四条第 1 款（iii）项精神，即基金组织认定这种操纵是“为组织有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势”而实施时，[24]按照《2007 年决定》的解释，可以表现为“该成员国是为了造成汇率低估的根本性失调而实施这些政策”，也可以表现为“造成这种失调的目的在于扩大净出口时，该成员国才会被认为是为取得对其他成员国不公平竞争优势而操纵汇率”[25]。就表现来看，主要落脚于“目的在于影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策实施”，同时，指出“可能造成汇率波动，也可能阻止这种变动”的做法均可视为“操纵”行为。IMF 在认定汇率操纵行为时，“有责任根据所有可获得的证据”，“客观地评价成员国是否履行第四条第 1 款规定的义务”，“在存在合理怀疑的情况下基金组织不做出不利于成员国的判定”。[26]

按照以上标准分析，中国政府基于本国国民经济发展需要适度调整汇率，是为了促进整体的经济发展，没有单纯针对扩大净出口；从中国宏观经济数据指标可以看出，人民币汇率始终保持在一个稳定而可预见的水平，没有出现过根本性失调，并不存在“取得不公平的竞争优势”情形；中国的原材料和劳动力成本较低，已经是长期现象，此乃中国国情使然，而非政府刻意为之。可以说，没有《基金协定》所列举的操纵汇率行为动机。[27]人民币汇率的波动幅度也是符合经济指标的，没有出现过“破坏性短期波动”[28]；《基金协定》规定的避免汇率操纵义务，其适用需要满足非常严格的条件，即成员国目的和行为的影响。IMF 在认定程序上采取客观性要求和存疑不举证原则[29]，在历年与中国就汇率问题进行磋商时，从未做出过中国有操纵汇率的评判。2011 年 2 月，奥巴马政府任内发表第四份针对主要贸易对象的《国际经济和汇率政策报告》，与前几次一样，美国财政部仍然没有办法证明中国为汇率操纵国。

（二）人民币汇率严重偏差问题

由于通过汇率操纵的指控制约人民币汇率无法理依据，美国政府将矛头转向汇率偏差。2010 年 9月 29 日，美国众议院以绝对多数 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次通过针对人民币汇率的实质性立法——《公平贸易货币改革法案》（Currency Reform for Fair Trade Act），使得中美人民币汇率之争再度受到关注。《基金协定》和 1977年《汇率政策监督的决议》并没有明确规定汇率偏差问题，一直到《2007 年决定》才规定，IMF 行使监督职能时应将汇率严重偏差作为磋商的情况之一。根据《2007 年决定》，汇率严重偏差指的是实际有效汇率偏离均衡水平，符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平为均衡水平。可见，与汇率操纵的构成要件不同，“汇率偏差”的认定不需要举证证明成员国主观意图，只强调偏差的客观效果。[30]也就是说，只要判断一国货币的汇率是否偏离该货币的真正价值即可。但是偏离多少属于“严重”偏差，《2007 年决定》及其相关解释并没有公认的标准可供参考，而且实践中尚存在认定上的技术难题。2006 年 10月，IMF 的汇率咨询小组虽然提出一套评估汇率偏差的新方法，但咨询小组自己也承认这些方法的缺陷和误差，不能作为解决国际争端的标准。可见，IMF 对于汇率水平衡量的标准问题也没有找到有效解决办法。正如学者所言，“在缺乏汇率和资本自由的情况下，没有人知道均衡汇率是多少；也没有一个中心规划者或 IMF 的经济学家拥有能够准确计算出‘严重偏差’的精确数值。”[31]虽然《公平贸易货币改革法案》规定了汇率严重偏差的标准，[32]但是如前所述，此法案尚未成为法律，即便成为法律，这种单边的国内立法也不能成为国际条约义务，不能成为质疑中国汇率制度的法律依据。

值得一提的是，《基金协定》的相关规则确实要求成员国尽最大努力，避免采用导致外部不稳定的货币政策，如《2007 年决定》第 14 条 B 和 D 要求各会员国在必要时干预外汇市场，应对失序状况，《基金协定》第 4 条第 3 款（b）中规定应尊重各成员国国内的社会和政治政策，对于其国内状况给予应有的考虑。但是，《2007 年决定》和《基金协定》第 4 条第 3 款（b）使用的语言是“建议”、“希望”，仅仅是劝说，而这种劝说发挥作用的程度取决于很多因素，如该成员国是否为 IMF 的债权人或借款人，该成员在IMF 执行董事会的政治影响，以及 IMF 工作人员在行使监督职能时的专业和谈判技巧等。[33]所以，美国指控人民币汇率严重偏差缺乏可靠、准确的标准和依据。即使法案获得通过，也不能保证美国商务部有依据可遵循。

三、WTO 体制下人民币汇率争议问题

（一）关于人民币汇率是否构成补贴的问题

2010 年美国通过《公平贸易货币改革法案》的目的是通过认定人民币存在严重汇率偏差进而指责中国政府干预汇率政策构成出口补贴；《2011 年货币汇率监督改革法案》将汇率操纵视为贸易补贴方法，一旦认定主要贸易伙伴低估汇率，美国将基于反补贴规则对其征收惩罚性关税。那么人民币汇率安排是否构成 WTO 体制内的补贴呢？GATT 第 1 条限制成员征收关税或者类似的费用，若一国故意使本国货币保持相对于他国货币较低的价值，是否会产生补贴出口并限制进口的作用？不可否认，低估汇率的作用与征收关税或其他费用的结果是相似的，这也是美国国会于 2007 年提出有关人民币的三大法案[34]理由之一。根据 WTO《补贴与反补贴措施协定》（简称《SCM 协定》）第1 条，补贴是指在一成员领土内，由政府或任何公共机构提供的财政资助、任何形式的收入或价格支持，从而使相关企业获得某种优惠或利益。《SCM 协定》规定只有在满足下列三个条件时才能构成 WTO 框架内的补贴： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，必须由政府或任何公共机构作出；第二，必须是提供财政资助[35]或任何形式的收入或价格支持；第三，相关企业或产业获得了利益。《SCM 协定》（第 2 条第 1 款和第 8 条）同时还要求补贴要具有专向性[36]，非专向性的补贴不可诉，不能受到反补贴制裁。

《SCM 协定》禁止或限制的出口补贴主要是财政资助和价格支持。财政资助和价格支持要求政府必须有一定的成本支出，从财政成本支出的角度分析汇率政策并不是财政资助，[37]而且《SCM 协定》认定的财政资助是明确列举的，汇率政策并没有列在其中。不可否认，政府对人民币汇率的调整确实对于中国产品出口价格有一定影响，但这种影响并不直接导致中国出口企业获得优惠和利益。关于相关企业或产业是否得到了利益的问题，需要有一个标准来衡量是否有“利益”的存在，即需要评判汇率问题是否使“受益者获得了利益”？中国出口企业出口获得的外汇需要在中国人民银行结汇，“这种结汇过程并不存在公共资产向私人出口商的转移”[38]，不同于通常的反倾销或反补贴案件中的商品流动带来的市场份额转移，因而不具有“受益性”。即使出口企业通过低估的人民币得到了额外收益，这一收益也是产生在商业银行与出口企业之间，这是市场交易中典型的汇率风险，属于商业风险。并不是由于政府或公共机构具有主观倾向性的行为带来的，不应该在法律调整之内。至于补贴的专向性，专向性的认定有两个要求，一是针对“特定企业”，二是“对专向性的认定应在肯定性证据基础上加以明确证实”。[39]中国自 2005 年汇率改革以来，实行以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制度，人民币汇率并不是针对某类或者某些地区的企业，而是普遍适用于所有中国企业，不具有认定补贴的“专向性”。在证明人民币汇率构成专向性补贴问题上，与人民币汇率相互关联的措施至今没有确切的肯定性证据。[40]有学者主张人民币汇率制度属于事实上的专向性补贴，事实上的补贴通常比法律上的补贴更难以确定，因为需要从一系列事实中推定出来。在推定过程中，实施的相关措施的目的只是参考依据，是否构成专向性补贴主要通过实际效果断定，[41]这取决于该项补贴是否以出口实绩为真正条件。那么，人民币汇率制度是否真正产生补贴的“实际效果”呢？中国企业如果不出口，就不能从人民币低估中获得相应利益，这似乎满足了事实上以出口实绩为条件的专向性补贴。[42]但是根据 WTO 上诉机构在加拿大影响民用飞机出口措施案的判决可知，补贴与出口实绩之间的条件关系，必须从相互关联的一系列措施中得出，任何单一的事实本身并不具有决定性。[43]WTO 已经说明，专向性补贴的确定应根据肯定性证据明确证明之，事实上专向性补贴的确定更应如此。而且在 WTO 体制内，只有多重汇率制度和外汇留成制度才构成补贴，而我国的单一汇率制普遍、自动适用于境内的所有企业，没有行业和地区的分别，因此不具有专向性。

（二）关于 WTO 对人民币汇率的管辖权问题

WTO 法协议体系没有明确规定 WTO 对汇率争端是否拥有管辖权，有关汇率争端研究成果对此问题也没有深入讨论。[44]不过，GATT 第 15 条关于“外汇安排”，明确规定了 GATT 需要与 IMF 合作，以便于双方在 IMF 管辖范围内的外汇管制问题和 GATT 管辖范围内的数量限制及其它贸易措施方面能够进行政策协调。第 15 条已经被公认为是处理 WTO 与 IMF 法律关系和管辖范围的国际法依据。第 15 条第 4 款做了进一步实质性的规定，要求成员国不得通过外汇措施而使本协定各项条款的意图无效，也不能通过贸易行动使《基金协定》的各项条款意图无效。该条的逻辑内涵非常明显，凡是涉及到 IMF 管辖的国际货币制度领域的国际关系，WTO 尊重和执行 IMF 的管理和解决，尽管本条第 1 款是基于外汇管制制度进行的合作，但是两个国际组织管辖权的关系应该及于各自管辖范围。事实上，GATT 第15 条也并没有为缔约国的外汇管制和汇率问题设定义务。在有的学者看来，这一条款仅仅意味着要求成员国在履行条约义务时应遵守诚实信用原则。[45]可见，GATT 并不需要对缔约国的汇率问题行使管辖权。在GATT 法律框架下，主权国家采取的通常汇率政策不应该受到制约，在没有明确规定的情况下，15 条第 4款并不能剥夺主权国家的此项权利。虽然 IMF 和 GATT 一直强调相互合作，但是在外汇管制和汇率制度方面，IMF 享有专属管辖权，[46]WTO 要尊重 IMF 的管辖权。GATT 第 1 条关于 GATT 适用范围的规定也没有为美国质疑中国的汇率政策提供 WTO 法理依据，因为这并不构成对 WTO 成员国的歧视待遇。[47]有的国家意图通过 WTO 的争端解决机制取代 IMF 解决人民币汇率争议，试图把人民币汇率问题“贸易化”，并以其在贸易争端机制中的话语权重新评价已经被 IMF 承认合法化的汇率问题，无视 IMF 和 WTO的法律分工。按照 WTO 法，WTO 的争端解决机构对有关汇率和外汇管制的作用仍然需要听取 IMF 的意见，[48]并且该意见对其裁判具有决定性作用，这也是对于 IMF 管辖权的尊重和承认。因此，以“与贸易有关的问题”为由把人民币汇争议置于 WTO 体制内考虑，都需要首先承认 IMF 的管辖效力，这才是一个尊重国际法的解决思路。

四、中国应对人民币汇率争端的法律思路

伴随在中美经济与贸易摩擦中频频提起的人民币汇率问题争议，不仅反映了不同文化背景下法律制度的冲突与国家利益和经济主权纷争，更是反映了具有传统优势的发达国家与不断形成影响的新兴经济体国家在世纪转轨中国际经济地位的冲突与博弈。美国三番五次地在国内立法中关注“公平贸易”、“汇率改革”“汇率监督”，其实质在于针对和指责人民币汇率问题，预示着美国对以中国为代表的新兴经济体国家实力提升及其对全球经济影响的担忧和恐惧。中国的发展需要良好的国际环境和“自善其身”，坚持正确的国际法立场，运用有效的国际法手段维护国家利益，寻求国际合作与和谐发展，为中国经济建设赢得有效发展时间，是我们必须认真考虑的。

（一）坚持货币主权原则

各国的立法和大量国际条约及实践表明，国家的货币主权主要体现在货币发行权、货币定值权和货币使用权三个方面，[49]而汇率主权主要指的是货币的定值权。货币的定值权主要是指一国货币升值或者贬值[50]的权利，升值或者贬值是影响一国对外关系的权利之一。主权国家决定或者改变货币的价值并不违反国际法，其对债务人或债权人因价值变化遭致的损失不承担责任。[51]虽然钉住汇率意味着被钉住的货币当局相关的资产必须支持流通中的有形货币，但并没有任何习惯国际法规则禁止主权国家采用钉住汇率制。因此，如果一国允许其发行的货币在没有特别限制的情况下被他国用于国际性交易，当其他国家根据其经济政策选择钉住其货币单位时，货币被钉住的国家没有法律依据反对这种行为。当然，从经济或者外交的角度来说，一国选择钉住其他国家的货币通常需要得到发行国的同意，或者至少在其实行该制度前通知发行国。但是，从法律的角度来说，并没有实体法要求他们必须这样做。

根据国际法，主权国家之间相互独立、彼此平等，因此习惯国际法要求各国不得干预其他国家的国内事务。决定本国的货币和汇率政策是主权国家的国内事务，货币主权原则已经确立并且被普遍接受，除非货币立法歧视外国国民，违背公平正义原则，或者立法行为别有用心，等等，否则一国货币主权的实施无可非议，其他国家的立法或国际法都无权干涉。[52]日本在美国政府的压力下被迫将日元升值，致使日本经济挣扎于“流动性陷阱”长达十几年之久。可见“由外而内”的升值过程就是由于日本在汇率安排方面的货币主权缺乏独立性造成的。[53]那么，换个角度来看，中国的钉住汇率政策是否不正当地干预了美国事务呢？国际法的不干涉原则是主权原则的必然结果，[54]将该原则适用于货币管制领域的关键问题在于“干涉”概念的确定，这一概念的最初含义是为了控制或者改变他国事务所进行的独裁性干预，那么以非武力方式构成“干涉”的条件便显得模糊。[55]除非一国通过货币管理政策影响他国事务的动机或者结果非常明显，否则以不干涉原则对货币主权进行限制就没有充分依据。因此，只有当行为国的目的具有强迫的、独裁的和压制的性质，并且实际上剥夺了另一国管理、控制本国事务的权利时，才构成“干涉”。[56]一国根据本国宏观经济目标和发展需要选择钉住汇率制度并不能满足上述要求，因为汇率安排并没有剥夺美国的主权权利。除非国际法规定钉住汇率安排必须得到相关国家的批准，否则选择何种汇率属于一国的国内事务，不受他国干涉。因此，中国采用钉住汇率制并且根据本国状况决定人民币汇率，不应该受到国际法的指责。[57]汇率制度安排的独立性是一个国家经济社会稳定发展的必要条件，美国不能通过国内立法控制价格而让其他国家为其货币在国际市场上买单，不能控制本国货币在境外的使用，更不能通过《2011 年货币汇率监督改革法案》这种单边的国内立法干涉中国的货币主权。

（二）实行人民币汇率制度改革

1994 年 1 月 1 日起，人民币实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制。但是人民币基本钉住美元，波动幅度很小被列为可调整的固定钉住汇率制。与外汇储备的增长幅度相比，汇率升值的幅度非常有限，因此有的国家，包括 IMF 也认为我国汇率制度与相关汇率安排的法律特征不符。虽然中国的外汇指定银行在结售汇方面有一定的周转限额，但是由于央行限定了汇率波动幅度，其需要在外汇市场不断吞吐人民币和外汇才能维持汇率稳定。而近些年，我国的外汇市场一直供大于求，中央银行被迫不断购入外汇，这也是我国外汇储备持续增加的重要原因。中国人民银行在购入外汇的同时必然将更多的基础货币投入流通，但为了抵消基础货币增加而带来的通胀压力，中国人民银行又被迫采取干预措施，而且干预的效果并不理想。[58]正因为如此，很多学者和实务界人士都提出对人民币汇率制度进行改革，[59]改革的目标是要使汇率能够基本反映市场供给和需求状况。人民币汇率也是经历了一个逐渐市场化的过程，改革的步伐也是从早期的固定汇率制，到目前的钉住美元的汇率制度，再向有管理的浮动汇率制过渡。只有这样的渐进化的过程，才能把改革成本减到最小，制度转轨的损失才能最小，也是人民币国际化的战略需要。虽然人民币汇率改革并不等于人民币升值，但基于人民币已经背离市场供需关系，并且出现较为严重的低估现状，建立市场化的汇率机制也就意味着人民币会有较大幅度升值。[60]这一决定表明，人民币汇率改革以及人民币升值并非主要趋从国际压力，更多的是市场经济改革的一个必然选择。自 2007 年以来，全球金融市场呈现的持续波动调整，使各国汇率风险管理面临前所未有的挑战，2011 年 9 月以来持续两年半之久的人民币单边升值预期已经打破，人民币汇率双向浮动弹性条件基本成熟，[61]更加体现了人民币以市场供求关系决定汇率的机制。

（三）寻求解决争端的国际平台

不可否认的是，国家货币主权并不是绝对的，各国主权权力必须受到国际法的约束。国际法发展到今天，仍然把国家主权利益放在首位，注重对行为国国家主权，包括货币主权的保护，把对相互依存的国家之间的法律影响的关注放在相对次要的位置。[62]各国相互依存程度的加深正在逐步减少彼此之间文化、宗教、政治和经济分歧，日益加深了各个国家、各国公民受他国经济决策的影响程度，源于美国的次贷危机演变成全球金融危机，就是明证。国家经济发展越来越依赖和谐共赢的国际环境，国际合作已经成为各国在处理经济、金融、货币纠纷的不二选择。[63]目前的国际合作并不是一种特权，而是依赖于各国意愿的行为方式。为了实现国际合作，在一定范围内寻求货币主权的让渡和妥协，并从主权让渡或者妥协形成的国际制度中享受权利，从而换来主权国家需要的生存发展空间，这是一国的货币策略，也是国家主权的体现。[64]中国政府首先应该在 IMF 和 WTO 的体制内，充分发挥成员国的作用，提示人民币汇率制度没有构成汇率操纵、汇率严重偏差和出口补贴。其次，通过双边协商、多边平台或者对话方式表明中国货币政策和汇率制度的立场，中国经济发展阶段及其国际义务的严格遵守，从外部环境化解美元的贸易压力，化解双方纠纷，这需要中美以国际合作为目标，限制或者让渡部分主权权力，寻求利益最大化。最后，一旦《2011 年货币汇率监督改革法案》成为法律，中国政府可以考虑通过 WTO 争端解决机制处理美国的单边主义行为。通过前文的分析可知，美国在 WTO 体制内胜诉的可能性较低，而且中美双方很有可能在磋商阶段便达成合意。

美国相关国内立法“醉翁之意不在酒”，美国大选在即以及“再工业化”战略才是其真正的动因，根本目的是逼迫人民币升值。汇率政策是一国主权范围内的事，其他国家无权干涉。人民币汇率问题既没有违反 IMF 的相关规则，也没有违背 WTO 的《SCM》协定，美国通过国内立法将人民币汇率认定为政府补贴行为是无据可依的，将本国国内危机转嫁给他国的行为更是荒谬之极。统计数据表明，2005 年 7月人民币汇率制度改革以来，人民币对美元双边汇率升值 30. 2%，人民币名义和实际有效汇率分别升值 13. 5%和 23. 1%。经常项目顺差与 GDP 之比在 2007 年达到历史最高点的 10. 1% 后明显回落，2010年为 5. 2%，2011 年上半年进一步下降至 2. 8%。这些事实充分说明，人民币汇率正逐渐趋于均衡合理水平。[65]美国政府应该客观、科学地看待人民币汇率问题和中美两国的贸易状况，对于一个从计划经济向市场经济转型的国家来说，货币国际化是一个渐进的过程。虽然人民币近些年逐渐升值，但是这并不意味着中国承认人民币汇率违背了国际法，而是出于自身的经济发展和金融市场建设的需要。换个角度而言，这正是中国实行货币主权的具体体现。一直以来，美国动辄以“挑衅性单边主义”“制裁”他国的经济行为，从“制裁”古巴的《赫尔姆斯 － 伯顿法》到“惩罚”伊朗和利比亚的《达马托法》，再到现在针对中国的《2011 年货币汇率监督改革法案》。这种将本国意图强加他国之上的行为，既不符合美国在国际事务中的大国身份，也完全背离了联合国宪章一贯倡导的合作与尊重主权国家的原则，应该加以改正。

注释:

作者简介：杨松，辽宁大学法学院教授，博士生导师。

[1]参见韩龙：《人民币汇率的国际法问题》，法律出版社 2010 年版，前言第 1 页。

[2]See Group of Thirty，The Problem of Exchange Rates：A Policy Statement （New York，1982），p. 10.

[3]参见杨松：《国际货币基金协定研究》，法律出版社 2000 年版，第 216 页。

[4]参见王贵国：《国际货币金融法》，北京大学出版社 1996 年 7 月版，第 203 页。

[5]《基金协定》第 4 条第 2 款（b）（i）进一步说明可供成员国选择的汇率政策，既可以使本国货币与特别提款权或其他货币保持平价，也可以实行其他外汇安排即浮动汇率。

[6]通常而言，贬值有利于促进出口、抑制进口、实现进出口和外汇收支平衡。升值的作用则相反，货币升值减少贸易顺差，并且造成货币当局的出口税收增加，进口税收减少。实行升值的国家至少失去了一部分外国市场的竞争优势，由此也会减少部分国内市场的利益。升值是一种反通货膨胀的措施，与其他通货紧缩的措施相比，规模很大且效果明显，这也是很多国家不愿意采取该手段的原因；而且实施该措施之后，货币当局有可能难以控制局势。

[7]See Charles Proctor，Mann on the Legal Aspect of Money，Oxford University Press，2005，pp. 500 － 501.

[8]See Case Concerning the Payment of Various Serbian Loans Issued in France and Case Concerning the Payment in Gold of the Brazilian Federal Loans Issued in France （1929）PCIJ Ser A，Nos 20 /21，44.

[9]See Tullio Treves，Monetary Sovereignty Today，International Monetary Law （Issues for the New Millennium），Edited by Mario Giovanoli，Oxford University Press，2000，p. 113.

[10]See Francios Gianviti，Current Legal Aspects of Monetary Sovereignty，in International Monetary Fund （ed. ），Current Developments in Monetary and Financial Law ，2004，p. 113.

[11]See H Booysen：Devaluation as an Exercise of Monetary Sovereignty and A Basis for State Liability，18 S. Afr. Y. B. Int’l L. 1992 － 1993，p. 99.

[12]See An Hertogen，An Unusual Suspect？Monetary Sovereignty and Financial Instability，Gottingen Journal of International Law，Vol. 2. 2010，p. 250.

[13]Francios Gianviti，Current Legal Aspects of Monetary Sovereignty，in International Monetary Fund （ed. ），Current Developments in Monetary and Financial Law （2004），p. 3.

[14]基金组织应对各成员国的汇率政策进行严密的监督，制定具体原则，以便在汇率政策上指导所有成员国。各成员国应该向基金提供必要的材料，并在基金要求时一同磋商汇率政策问题。基金制定的原则应该符合各成员国用以确定本国货币对其他成员国货币比价的合作安排。

[15]参见前引[12]，第 261 页。

[16]参见前引[12]，第 263 页。

[17]参见前引[12]，第 250 页。

[18]参见前引[8]，第 501 页。

[19]Joseph Gold，Legal and Institutional Aspects of International Monetary System：Selected Essays. Vol. ⅡIMF，1982. p. 150.

[20]Lowenfeld，International Economic Law，Oxford University Press，2002，pp. 536 － 537.

[21]参见前引[4]王贵国文，第 219 页；杨松：《国际货币基金协定研究》，法律出版社 2000 年版，第 225 页。

[22]贺小勇：《汇率主权攻守战：中美汇率争端的法律分析》，载《国际贸易》2010 年第 4 期。

[23]http：/ / www. imf. org / ，最后访问日期：2012 年 4 月 23 日。

[24]《2007 年决定》附录。

[25]前引[24]。

[26]前引[24]。

[27]Ronald Mckinnon，China’S Exchange Rate Policy and Fiscal Expansion，SIEPR Policy Brief，Stanford University，March，2009，pp. 1 － 2.

[28]《2007 年决定》原则 B。

[29]《2007 年决定》附录“第四条第 1 款（iii）项和原则 A—3”

[30]参见韩龙：《以相关国际法律制度来衡量——美国对人民币汇率的指控漏洞百出》，载《世界知识》2010 年第 21 期。

[31]James A. Dorn，The IMFs Fuzzy New Principle，http：/ / www. cato. org / pub_display. php？pub_id = 8491，最后访问日期：2012 年 4 月 21日。

[32]该法案规定，如果（1）在为期18 个月的时间内一个国家的政府长期且大规模地至少对一个外汇市场进行了干预；（2）在为期18 个月的时间内一个国家的“实际有效汇率”至少被低估了 5%；（3）在为期 18 个月的时间内一个国家的全球经常账户结余数额巨大且这种状况长时间持续；（4）在为期 18 个月的时间内一个国家政府持有的外汇储备资产超过未来 12 个月偿还债务所必需的数量，或超过该国货币供应量的 20%，或超过该国此前四个月的进口总值，则构成严重的汇率偏差。参见网易财经《美众议院筹款委员会通过针对中国汇率法案》，http：/ /money. 163. com/10/0924/23/6HCQSIC100251LK6_2. html，最后访问日期：2012 年 4 月 23 日。

[33]See Max Watson，IMF Surveillance in Europe：Progress in Refocusing. Report by an External Consultant （2 September 2009）available at http：/ / www. imf. org / external / np / pp / eng /2008 /090208c. pdf （last visited April 23，2012 ）

[34]2007 年美国关于人民币的三大法案分别是：参议院 1607 号法案、参议院 1677 号法案和众议院 2942 号法案。

[35]就财政资助而言，应该满足四个条件：1. 涉及由政府进行的资金的直接转移（如赠款、贷款和投股）、潜在的资金或债务的直接转移（如贷款担保）；2. 政府放弃或未征收在其他情况下应该征收的税收，包括税收抵免等；3. 政府提供初一般基础设施外的货物或服务，或购买货物或服务；4. 政府向筹资机构付款，或委托或指示私营机构履行前面三个应属于政府的职能。《SCM 协定》第 1 条第 1款。

[36]《SCM 协定》第 2 条将专向性补贴定义为：1. 授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得明确限于某些企业；2. 补贴的范围限于授予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业，中央和地方政府采取的确定或改变普遍适用的税率的行动不属于专向性补贴的范围；3. 事实上的专向性补贴，即虽然从法律上和表面上看不是专向性补贴，但事实上属于专向性补贴。

[37]See Matthew R. Leviton，Comments：Is It A Subsidy？An Evaluation of China’s Currency Regime and Its Compliance with the WTO，23UCLA PAC. BASINL. J. 243，2006，pp. 260 － 261.

[38]贺小勇：《论美国〈公平贸易汇率改革法案〉的法律缺陷问题——以 IMF 和 WTO 为视角》，载《2011 年中国国际经济法学会年会暨学术研讨会论文集（第三卷）》，第 303 －304 页。

[39]《SCM 协定》第 2 条第 1 款和第 4 款。

[40]See Paul V. Sharobee，Biting the Hand That Feeds Us：A Critical Analysis of U. S. Policy Trends Concerning Chinese Currency Manipulation，19 Fla. J. Int’l L. 697，2007，p. 716.

[41]参见王贵国：《世界贸易组织法》，法律出版社 2003 年版，第 412 页。

[42]参见前引[1]，第 238 页。

[43]Report of the WTO Appellate Body，Canada Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft. 20 August 1999.

[44]比如 XS Lou，Challenging China’s Fixed Exchange Rate Regime：An Analysis of US Option，28 Hastings Int’l ＆ Comp. L. Rev. ，2004；伏军：《外汇争端管辖安排：模糊性及其现实理想》，载《现代法学》2007 年第 5 期；韩龙：《论人民币汇率义务的管辖归属与衡量依据》，载《法学家》2006 年第 3 期。

[45]参见前引[8]韩龙文，第 570 页。

[46]See Raj Bhala，Virtues，The Chinese Yuan，and the American Trade Empire，Hong Kong Law Journal，Vol. 38，2008，p. 183.

[47]See Joint Annual Meeting of the IMF / World Bank，IMF Press Release No 16，23 September 2003.

[48]GATT 第 15 条第 2 款。

[49]货币发行权指的是一国可以决定货币的名称、票面价值、以及纸钞和硬币的物理特性；在发行新货币时，有权决定新旧货币的兑换比率。货币发行权是主权国家的固有权力，不论根据国际法还是国内法，一国的货币发行权包括在其领土范围内管制货币以及与他国货币兑换的权利。货币使用权指的是一国有权管理本国货币或者其他货币在其境内的使用；有权调整支付，实施外汇管制，禁止在国内和国际交易中使用外币进行支付；有权限制法定货币的适用范围等。

[50]货币的法定升值是指在各国普遍实行纸币流通的体制下，一国为了提高本国货币对外国货币的法定汇率，决定增加本国货币的法定含金量，或者直接提高本国货币对外国货币的法定汇率；与之相对应，货币的法定贬值指的是一国减少本国货币的法定含金量或者直接宣布降低本国货币对外国货币的法定汇率。张庆麟：《欧元法律问题研究》，武汉大学出版社 2002 年版，第 63 －64 页。

[51]Francios Gianviti，Current Legal Aspects of Monetary Sovereignty，in International Monetary Fund （ed. ），Current Developments in Monetaryand Financial Law，2004，p. 6. 中央银行或其他机构可以被授权发行货币，但并不意味着有权决定货币的价值。

[52]参见前引[8]，第 514 －515 页。

[53]参见刘秀光：《论货币主权在汇率变动中的作用》，载《学术问题研究（综合版）》2008 年第 1 期。

[54]联合国大会决议曾经试图为该原则制定权利义务的具体范围，但效果不甚明显。

[55]See Case concerning military and paramilitary activities in and against Nicaragua （Nicaragua v. United States of America），Merits，Judgment，ICJReports 1986，14，106，para. 202 〔Nicaragua Case〕. 在该案中，国际法院认为美国停止对尼加拉瓜的援助并没有违反不干涉原则。

[56]See Oppenheim’s International Law，Longman，9th edn（1991），para. 129.

[57]参见前引[8]，第 568 页。

[58]张智勇：《人民币自由兑换的法律问题研究》，商务印书馆 2004 年第 1 版，第 76 页。

[59]一个国家的汇率制度应该同该国的经济发展水平和制度变迁相适应，中国的高速发展并不意味着可以直接从钉住汇率转向自由浮动汇率。在目前的制度建设没有完善的情况下，选择一篮子货币汇率制度是比较科学合理的。篮子货币中某一货币的汇率发生变化时，人民币对篮子中的其他货币的汇率都会出现不同幅度的升降，与钉住单一货币相比，一篮子货币汇率制度具有很好的稳定性。如何进一步推进人民币汇率形成机制改革，从目前的“参考一篮子货币”走向真正意义上的“钉住一篮子货币”，再最终过渡到可自由兑换的汇率制度，关键在于要在 2005 年汇率改革的基础上，进一步扩大人民币汇率的浮动区间，及时调整货币篮子的币种及其权重，改善央行在外汇市场的干预机制，同时不断完善外汇市场产品和交易制度以及加快推进利率市场化改革。

[60]孙立行：《基于人民币国际化视角的人民币汇率形成机制改革问题研究》，载《世界经济研究》2010 年第 12 期。

[61]周小川：《人民币汇率逐步具备波幅加大条件》，载《中国证券报》2012 年 3 月 6 日。

[62]See Christoph W. Herrmann，Play Money？Contemporary Perspectives on Monetary Sovereignty，EUI Working Paper RSCAS 2007 /28，pp. 5 －6.

[63]例如扩大基金组织的权力，或者发展国际金融市场标准等等。

[64]韩龙：《以相关国际法律制度来衡量——美国对人民币汇率的指控漏洞百出》，载《世界知识》2010 年第 21 期。

[65]中国人民银行金融研究所：《人民币汇率形成机制改革进程回顾与展望》，http：/ /www. pbc. gov. cn/publish/goutongjiaoliu/524/2011/20111012093643846217440 /20111012093643846217440_. html，最后访问日期：2012 年 8 月 21 日。