2012 年中海油发布南海油气对外招标公告的法律问题研究

关键词: 南沙海域/油气开发/南海 U 形线/权利主张/中国

内容提要: 2012 年 6 月，中海油发布了中国南沙海域部分油气区块对外招标公告。对其合法性，中、越双方持截然不同的立场。中方认为该行为符合中国法律和国际惯例，而越方则声称该行为违背《海洋法公约》和国际惯例，是非法和无效的。从法律角度分析，中海油此次公布的 9 个招标区块很可能全部位于中越争议海域，且此次的招标行为并不违反《海洋法公约》和国际惯例。此外，中海油此次的招标行为对中国在南海断续线内的权利主张可能产生一定程度的影响。

2012 年 6 月 23 日，中国海洋石油总公司（以下简称中海油）发布了“2012 年中国海域部分对外开放区块公告”，该公告显示，供与外国公司进行合作勘探开发的 9 个海上区块中，7 个位于中建南盆地，2 个位于万安盆地与南薇西盆地部分区域。[1]26 日，中国外交部表示，中国企业公布有关油气招标区块是正常的企业行为，符合有关的中国法律和国际惯例；对于在南海存在的分歧和争议，中方的立场没有变化，将继续致力于通过谈判协商妥善解决，包括积极推进共同开发和合作。[2]同日，越南外交部称，中海油对外招标的油气区块位于越南 200 海里专属经济区和大陆架内，中方在越南专属经济区和大陆架内进行对外招标的做法是非法和无效的，严重侵犯了越南主权和管辖权；越南强烈反对并要求中方立即取消上述错误的招标活动，不再采取使南海局势复杂化、争端扩大化的行动。[3]27 日，越南国家油气集团宣称，中海油对外招标的 9 个油气区块位于越南 200 海里专属经济区和大陆架内，违反《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》），也不符合国际惯例，而且，这些招标区块所处的海域绝不是争议海域。[4]对此，中国外交部表示继续坚持其立场不变。[5]

尽管中海油的油气招标所引发的中越间外交博弈尚未结束，不过，短时间内相关的评论已有不少。[6]考虑到目前的评论主要集中于政策和双边关系角度，本文试图从法律视角对中海油此次的招标行为和中国外交部的相关发言以及越南外交部与越南国家油气集团的反应予以分析和解读。首先，本文将剖析中海油公布的招标区块是否位于中越争议海域，然后，分析中海油此次招标的合法性问题，最后，探讨中海油此次招标对中国在南海断续线内权利主张的影响。

一、招标区块位于中越争议海域的可能性

根据中海油公布的 9 个招标区块位置图和地理坐标，[7]此次所有的招标区块确实位于越南所主张的 200 海里专属经济区和大陆架上，[8]并可能与越南已公布的128 －132 和145 －156 油气区块重叠。[9]把中海油公布的 9 个招标区块的地理坐标与国内学界利用地理信息系统对 1947 年《南海诸岛位置图》的测量结果、[10]利用曲线光滑插值模型对断续线的连接结果进行对比分析，[11]可以大致估算出此次中海油公布的所有招标区块均位于中国南海断续线内。若进一步与断续线内南海诸岛的地理坐标进行对比，[12]可以发现所有招标区块距断续线内南海诸岛最近点的距离似乎都超过 24 海里。换言之，如果断续线内南海诸岛根据《海洋法公约》拥有专属经济区或（和）大陆架，则所有招标区块都位于它们的专属经济区或（和）大陆架上。

值得注意的是，关于断续线的地位和法律性质，中国包括台湾当局至今并未明确宣示。不过，众多的官方文献显示，中国包括台湾当局都主张对断续线内南海诸岛及其附近水域拥有无可争辩的主权。[13]除此之外，2009 年 5 月 7 日，针对越南和马来西亚在南海的外大陆架联合提案，中国外交部在向大陆架界限委员会提交的一份照会中声称，“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权”，照会里附的是一份南海断续线的地图。[14]虽然中国并未在正式官方文件中解释“附近海域”和“相关海域及其海床和底土”的确切含义，不过，对照《海洋法公约》和 1958 年日内瓦《领海及毗连区公约》、《大陆架公约》的相关规定，似乎可以做如下解释：中国可以享有主权的“附近海域”指的是内水和领海；如果断续线内的南海诸岛可以适用群岛制度，那么，“附近海域”指的应该是领海、群岛水域以及群岛水域内用封闭线划定的内水；而中国可以享有主权权利和管辖权的“相关海域及其海床和底土”，一般指的应该是领海之外的专属经济区（包括毗连区）和大陆架。[15]如果上述解释成立，那么中海油公布的 9 个招标区块位于中国所主张的专属经济区和大陆架上。

因此，除非能证明中国已明确主张南海断续线是一条中国与周边各国的南海边界线，并且，这种主张已经得到国际社会尤其是周边各国的一般承认，或者，除非能证明中国对南海断续线内的所有海域都至少可以行使油气勘探开发的排他性和专属性管辖权并得到国际社会尤其是周边各国的一般承认，否则，只能说中海油公布的 9 个招标区块位于中越的权利主张重叠区域，换言之，所有的招标区块位于中越的争议海域。

而事实上，要证明上述两种假设的成立，中国必须很好地应对下列挑战：不管是最初的十一段还是现在的九段断续线，它在地图上都不是一条链接完整的线，世界上还没有类似的边界线。中国虽然早在1947 年就公布了这条断续线，之后若干年它也一直存在于中国和南海周边各国甚至英、美等世界其他主要国家出版的地图上，[16]而且，南海周边各国以及整个国际社会在此后几十年的时间里从未提出过任何异议或反对，[17]可是，中国似乎也从未明确过这条断续线的真正含义。

此外，有观点认为，中国南海断续线是在《海洋法公约》出台和生效之前就早已存在的一条线，要求断续线符合《海洋法公约》本身不符合实际，而且，中国不是因为这条断续线才享有相关的领土主权和海洋权益，相反，断续线只是对中国在线内对南海诸岛及其水域享有的领土主权和相关海洋权益的事实的重申，中国在线内享有的这些主权和海洋权益是在长期的历史过程中形成和发展起来的，不能将《海洋法公约》作为评判中国在南海主张合法性的唯一或主要依据。[18]简言之，该观点认为，中国主要可以基于某种历史性权利对断续线内的南海诸岛享有主权及其相关海洋权益。如果将这一观点适用于中海油在南海的油气招标，似乎可以说，中国对 9 个油气招标区块所享有的关于油气资源的排他性和专属性勘探开发权主要不是基于《海洋法公约》关于专属经济区和大陆架的相关规定，而是基于某种历史性权利。不过，就目前公布的史实来看，要证明中国在长期经营开发南海的历史过程中曾经连续一致地主张或实际勘探开采过靠近断续线内侧海域的油气资源，或是用有关捕鱼或航行等其他内容的证据来扩大主张对油气资源的专属性勘探开发权，似乎都是较为困难的。

总之，在上述假设被证明成立之前，似乎姑且只能说中海油公布的所有油气招标区块位于中越争议海域。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、中海油发布招标公告的合法性问题

中海油此次所称的合作勘探开发是否合法？这是中越双方围绕中海油在南沙海域公布油气招标区块一事的主要法律争点。此处的“法”，中国外交部认为包括中国法律和国际惯例，而越方所提及的主要是《海洋法公约》和国际惯例。中越双方争议的焦点在于中海油宣称的对外合作勘探开发是否符合国际法。

要考察中海油在南沙海域发布油气招标公告是否符合国际法，先必须弄清楚中越在此争论的具体内容究竟是什么？实际上，就目前中越两国外交部及其所属的石油公司所发表的非常原则性的言论来看，这个问题暂时无法得到十分确切的答案。不过，依据国际法的相关理论和实践，可以推论，越方质疑中海油在南沙海域发布油气招标公告的合法性，至少可以包括两个方面的内容。

其一，越方认为，中国不管是基于《海洋法公约》有关专属经济区或大陆架的规定，还是依靠历史性权利理论，对目前南海断续线内 9 个油气区块的勘探开发所提出的专属性权利主张是站不住脚的，也是不符合国际法的，换言之，在越方看来，中国提出勘探开发的专属性权利主张的法律根据都是不充分的，更不要说中国实际享有这种权利。因为正如前文分析所言，中国想从历史性权利角度证实其对南海断续线内南沙海域 9 个油气区块勘探开发的专属性权利较为困难。另外，如果中国想基于《海洋法公约》有关专属经济区或大陆架的规定来证实上述权利主张也十分困难。越南的大致理由是：中国对南沙群岛的主权主张并未得到国际社会承认，至少越南强烈反对且对整个南沙群岛有主权要求，而且，中国并未实际控制南沙群岛，更不用说实际、有效统治整个南沙群岛，这使得中国以南沙群岛为起点主张相关专属经济区和大陆架的主张根本站不住脚，自然也就无法对位于相关专属经济区和大陆架上的油气资源勘探开发主张主权权利和专属性的管辖权。显然，除非中国能找到新的更有利的证据从历史性权利角度证明其对南海断续线内 9 个油气区块的勘探开发拥有专属性权利，否则，中国应尽可能针对越南关于中国不具有南沙群岛主权的理由进行驳斥。因为中国一贯明确坚持对南沙群岛拥有无可争辩的主权，而且公布了较充分的历史和法理证据。尽管目前南沙群岛的某些岛屿确实不在中国的实际控制范围内，但在国际法上所谓的实际控制并不是一个习惯法规则。而且，比较而言，中国对南沙群岛拥有主权的证据仍是所有主张者中最具说服力的。因此，越南的质疑是站不住脚的，中国主张对南海断续线内南沙海域9 个油气区块勘探开发的专属性权利是可以找到合法依据的。

其二，越方可能认为，即便退而言之，中海油发布的油气招标区块的确位于中越争议海域，中海油发布招标公告也是违法的、无效的，因为招标公告所称的“对外合作勘探开发”是单方面开发行为，而非共同开发。要对此论点予以客观评析，必须先澄清下列问题：

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第一，单方面开发与共同开发各自的含义是什么？两者有何实质区别？何为共同开发，学界的定义很多，莫衷一是。有学者将其概括为三种观点： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一种观点认为，共同开发是指两个或两个以上的行政单位，对这一地区的自然资源所进行的勘探与开发活动，这里的行政单位，可以是主权国家，也可以是企业或企业集团，“地区”可以是争议地区，也可以是无争议地区，代表性的学者如中国石油专家潘石英；第二种观点将共同开发定义为，主权国家基于协议，就跨越彼此间海洋边界线或位于争议区的共同矿藏，以某种合作形式进行勘探或开发，代表性的学者如荷兰石油法教授白纳德（Bernard Tav-erne）；第三种观点则认为共同开发仅指国家间争议区的共同开发，代表性的学者如中国海洋与石油法专家高之国。[19]可见，尽管学界迄今未就共同开发的定义完全达成一致，不过，没有人否认相关国家基于协议对其争议海域以某种合作形式进行勘探或开发成为共同开发的应有之义。而关于单方面开发，学术界和实务界虽经常提及或使用这一概念，却鲜有深入论述和研究。事实上，单方面开发是相对共同开发而言的，其要义在于一争端当事方不能撇开另一争端当事方或在未经其同意的情况下对双方争议海域进行勘探或开发。这也是单方面开发与共同开发的实质区别。

第二，《海洋法公约》和国际惯例对与争议海域油气勘探开发有关的规定不允许单方面开发。就《海洋法公约》而言，与争议海域油气勘探开发较为相关的规定包括第 74 条和第 83 条。它们一致规定，海岸相向或相邻的国家间存在的争议海域，可以通过协议以公平划界的方式予以解决，在达成划界协议以前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力做出实际性的临时安排。实践中在划界协议达成前，相关各国所做的实际性的临时安排通常都是某种形式的共同开发。[20]不过，一般认为，这并不意味着可以把共同开发与实际性的临时安排完全等同。而根据国际惯例，相关各国对争议海域油气资源往往也会进行共同开发；除非得到其他争议当事方的同意，否则，对争议海域的单方面开发在合法性上是站不住脚的。实践中，由于油气资源的战略意义，其他争议当事方一般不会自愿同意某一当事方进行单方面开发。

第三，发布招标公告在国际法上是一个完整、有效的对外合作勘探开发行为吗？一般而言，对外合作勘探开发的流程包括招标公告的发布、其他合作方的投标、竞标、中标、合作双方合同的签订、正式进行油气资源的合作勘探、开发。显然，中海油发布招标公告仅处在整个对外合作勘探开发流程的初始阶段，根本算不上一个完整的对外勘探开发行为。此外，还可以明确的一点是，不论对外合作勘探开发的实质内容究竟为何，是单方面开发还是共同开发，国际惯例都没有对发布招标公告这一合作勘探开发初始阶段的行为做出必须得到另一争议当事方同意的规定，换言之，仅依据招标公告根本无法判断其性质究竟为单方面开发还是共同开发。

在澄清上述问题的基础上，可以对越南的第二点质疑做如下评析：首先，中海油发布招标公告不是一个完整的对外合作勘探开发行为，目前据此尚无法判断该行为究竟是单方面开发还是共同开发。如果将来越南及其石油公司参与进来，可以认为中海油的“对外合作勘探开发”是共同开发；否则，则是单方面开发。其次，招标区块位于中越争议海域，国际法不允许在争议海域进行单方面开发的规定以及中国对争议海域“搁置争议，共同开发”的政策都要求中国在上述招标区块进行共同开发。再次，国际法上并无规定，争议一方在未得到另一争议方同意的情况下不能单独对外发布招标公告。据此，越南、马来西亚和印度尼西亚等在南海与中国存在争议的海域单方面发布招标公告的一系列行为本身算不上单方面开发，但是，这些国家在中国及其石油公司未参与的情况下单独进行实际勘探开发却无疑是真正的单方面开发行为。总之，越方质疑中海油此次发布招标公告的行为是违法和无效行为的观点及其理由都是站不住脚的，中海油在南沙海域发布油气招标公告的行为是符合国际惯例的。

三、招标公告对中国在南海断续线内权利主张的影响

中海油此次在南海发布油气招标公告之前，外界对中国在南海的基本权利主张的认识大致可概括为：南海断续线虽然早已出现在中国甚至世界其他多国出版的地图上，但中国一直没有明确解释这条线的法律性质和地位；对于线内岛屿及其水域的地位及其相关权益，中国的主张可分为两个层次， 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个层次即中国主张享有线内所有岛、礁、滩、沙及其附近水域的主权，第二个层次即中国对线内相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。然而，外界始终不清楚的是，“附近水域”和“相关海域”分别对应的是不是“内水和领海”和“专属经济区和大陆架”？它们的范围分别是多大？它们与断续线之间是什么关系？这两个水域之和就是断续线内的全部水域吗？中海油此次公布油气招标区块以及中国外交部的发言似乎对进一步认识和澄清上述问题有所帮助。

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第一，中海油此次公布的 9 个招标区块应该都属于中国在南海主张的“相关海域及其海床和底土”。因为中海油此次的招标行为已得到中国外交部的官方认可，这表明拥有对上述所有招标区块进行油气勘探和开发的权利已成为中国政府的主张；如果把这种权利主张与中国此前发表的南海主张对照分析，可以发现，这种对油气进行勘探和开发的权利实际上就是中国在南海主张的对“相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权”的重要体现。

第二，根据公布的 9 个招标区块和西沙群岛的领海基线以及南沙所有岛、礁、滩、沙的地理坐标，[21]招标区块最远点到西沙群岛领海基线以及太平岛和南威岛等较符合《海洋法公约》第 121 条第 2 款岛屿的外缘最近点的距离均超过 200 海里的规定，同时，考虑到这些远洋岛屿不太可能主张 200 海里外的大陆架，所以，即便整个西沙群岛以及太平岛和南威岛等条件较好的岛屿真的可以拥有200 海里专属经济区和大陆架，9 个招标区块也不可能全部位于其 200 海里专属经济区和大陆架上。而且，根据前文的分析，中国要基于历史性权利来主张 9 个招标区块油气资源勘探和开发的专属性权利较为困难。因此，中国似乎只有将整个南沙群岛的领海基线以同于西沙群岛的方式划出并主张其200 海里专属经济区和大陆架，才较可能把 9 个招标区块全部纳入中国对油气勘探开发的专属管辖范围内。

第三，目前尚无法断定南海断续线内侧的所有海域是否都属于中国主张的“附近水域”和“相关海域”，因而，中国无法以类似于上述 9 个招标区块的理由主张中国对南海断续线内侧的所有海域油气资源的勘探、开发拥有专属性权利。这就意味着，如果在南海断续线内除“附近水域”和“相关海域”外，还存在中国至今未主张任何权利的“其他海域”，而且，中国不愿放弃对“其他海域”油气资源勘探开发的专属性权利主张，那么，中国必须从《海洋法公约》之外找到相关的法律依据。这也意味着，尽管从历史性权利角度论证中国在“相关海域”或“其他海域”主张油气资源勘探开发专属性权利的合法性存在较大困难，但中国目前显然不应该轻易放弃这一路径，反而应做更深入的法理挖掘和准备。

四、结论

从法律角度分析，2012 年 6 月 23 日中海油在南沙海域公布的 9 个油气招标区块很可能全部位于中越主张的争议海域。中海油此次的招标符合中国相关法律的规定，也不违反《海洋法公约》和国际惯例，因此，中国外交部的发言在法理上是站得住脚的，反之，越南外交部和越南国家石油公司的相关质疑和指责则是没有法律依据的。

不过，中国仍需要对主张南海断续线内南沙海域 9 个油气区块勘探开发的专属性权利提供更明确的法律依据和解释。而且，中国要对上述招标区块进行完整的对外合作勘探和开发，必须征得越南的同意或者有越方的直接参与，否则，将很可能被指责为单方面开发行为。

此外，中海油在南沙海域发布油气招标公告对中国在南海断续线内权利主张可能产生一些影响，例如，中海油此次对油气进行勘探和开发的权利实际上就是中国在南海主张的对“相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权”的重要体现；中国似乎只有将整个南沙群岛的领海基线以同于西沙群岛的方式划出并主张其 200 海里专属经济区和大陆架，才较可能把 9 个招标区块全部纳入中国对油气勘探开发的专属管辖范围内；中国无法以类似于上述 9 个招标区块的理由主张中国对南海断续线内侧的所有海域油气资源的勘探、开发拥有专属性权利，中国必须在《海洋法公约》之外找到相关的法律依据，且不应轻易放弃历史性权利这一路径。

注释:

[1]参见《2012 年中国海域部分对外开放区块公告》，http：/ /www．cnooc．com．cn/data/html/news/2012 － 06 － 23 /chinese/322013．html，访问日期：2012 年 6 月 28 日。

[2]参见《2012 年 6 月 26 日外交部发言人洪磊举行例行记者会》，http：/ /www．mfa．gov．cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/jzhsl/t945275．htm，访问日期：2012 年 7 月 15 日。

[3]See Vietnam protests Chinese oil company’s move，28 June，2012，http：/ /southchinaseastudies．org/en/publications/vietnamese － publica-tions /710 － vietnam － protests － chinese － oil － companys － move，2012 － 07 － 15．

[4]See Vietnam Oil and Gas Group vehemently protest China’s oil exploration bids，June 27，2012，http：/ /vovworld．vn/en － US/News/Vietnam－ Oil － and － Gas － Group － vehemently － protest － Chinas － oil － exploration － bids /92516．vov，2012 － 07 － 15．

[5]参见《2012 年 6 月 27 日外交部发言人洪磊举行例行记者会》，http：/ /www．mfa．gov．cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/jzhsl/t945275．htm，访问日期：2012 年 7 月 15 日。

[6]参见《美媒：中海油公布南海招标区块意制越南》http：/ /news．21cn．com/junshi/gundong/2012/06/27/12235244．shtml，访问日期：2012年 7 月 15 日；金微：《宣示南海主权第二张牌：中海油招标开采南海油田》，载《每日经济新闻》2012 年 6 月 27 日第 2 版；范红杏、孙秀萍、卢昊、葛元芬：《越南针对中海油招标呼吁外国公司勿趟浑水》，载《环球时报》2012 年 6 月 29 日。

[7]同注 1。

[8]越南已向联合国秘书长正式交存了 200 海里专属经济区的主张，参见 The Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea of the Office of Legal Affairs of the United Nations，“Table containing the summary of national claims to maritime zones”，2011 － 07 － 15，available at http：/ / www．un．org / Depts / los / LEGISLATIONANDTREATIES / PDFFILES / table_summary_of_claims．pdf，访问日期：2012 年 6 月 29 日。

[9]See Mark J．Valencia，Jon M．Van Dyke and Noel A．Ludwig，Sharing the Resources of the South China Sea，Martinus Nijhoff Publishers，1997，p．12．

[10]参见王颖、马劲松：《南海海底特征、资源区位与疆界断续线》，载《南京大学学报（自然科学）》2003 年第 6 期，第 802 页。

[11]参见彭认灿、许坚、沈文周：《南海断续线连接方案的研究》，载《地图》2001 年第 4 期，第 12 页。

[12]参见广东省地名委员会编：《南海诸岛地名资料汇编》，广东省地图出版社 1987 年版，第 235 －242 页。

[13]参见黄伟：《论中国在南海 U 形线内“其他海域”的历史性权利》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2011 年第 3 期，第 36 －37 页。

[14]See the United Nations Devision for Ocean Affairs and the Law of the Sea，Communication received with regard to the submission made by Viet Nam to the Commission on the Limits of the Continental Shelf：China's Note dated 7 May 2009，http：/ / www．un．org / Depts / los / clcs_new / submissions_files / vnm37_09 / chn_2009re_vnm_c．pdf，2012 － 07 － 15．

[15]此点可以从中国于 2011 年 4 月 11 日就菲律宾于 2011 年 4 月 5 日向联合国秘书长提交的 000228 号照会所表达的立场中得到进一步佐证。中国指出：“按照1982 年《联合国海洋法公约》、1992 年《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998 年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》的有关规定，中国南沙群岛拥有领海、专属经济区和大陆架。”不过，需要指明的是，中国所称的“南海诸岛”中的“岛”，指的应该是符合《海洋法公约》第 121 条规定的，能比照适用“公约适用于其他陆地领土规定”的岛屿，而非所有名称中含有“岛”的岛屿。

[16]参见傅崑成：《南（中国）海法律地位之研究》，一二三资讯有限公司 1995 年版，第 2 －3 页（序言）。

[17]参见李金明：《南海波涛——东南亚国家与南海问题》，江西高校出版社 2005 年版，第 6 －7 页。

[18]参见《外交部官员：中国南海断续线有理有据》，http：/ /www．chinanews．com/gn/2012/01 － 06/3586393．shtml，访问日期：2012 年 7 月25 日。

[19]参见萧建国：《国际海洋边界石油的共同开发》，海洋出版社 2006 年版，第 12 －17 页。

[20]同上注，第 8 －12 页。

[21]参见《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》，http：/ /www．fmprc．gov．cn/chn/gxh/zlb/tyfg/t556673．htm，访问日期：2012 年 7 月 15 日。