延长审查起诉期限问题研究

摘要：审查起诉期限是刑事诉讼效率的保证，非重大、复杂案件延长期限或者以退回公安机关补充侦查换取时间等方式，不仅不符合法律的规定，还可能造成羁押期限过长等问题，正确认识期限设定对于保证刑罚及时性、公正性和程序正当性的意义，从法律规范、制度建设、内部监督和法治思维养成等方面加以改进，切实保证刑事诉讼法的正确实施。

关键词：审查起诉 补充侦查 期间 延长

一、问题之提出

刑事诉讼中的期间，是指公安司法机关以及当事人和其他诉讼参与人进行刑事诉讼活动应当遵守的时间期限。⑴《刑事诉讼法》第169条规定：“人民检察院对于公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长半个月。”第171条第3款规定：“对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕，补充侦查以二次为限，补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。”在刑事诉讼理论研究中，相比较证据规则、诉讼监督、公诉权、辩护权等学者们关注较多的问题，刑事办案期间的理论研究一直被忽略，对司法实践中刑事办案期间的应用现状缺乏系统分析，刑事办案期限实际上是融汇于刑事诉讼全过程的一个重要问题。

刑事诉讼中规定一个月的审查起诉期限，是为了迅速、及时地查明案件。可以延长半个月，主要是考虑到司法实践中，案件疑难、复杂程度，工作量大小的差异等，是审限的例外规定，是不需要退回侦查机关的期限延长。刑事诉讼中补充侦查包括审查逮捕阶段、审查起诉阶段和法庭审理阶段补充侦查。审查起诉阶段退回侦查机关补充侦查，是人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形，需要补充侦查的。在审查起诉期间内，延长半个月期限和退回补充侦查，都将导致案件审查起诉的期间延长。

我国的刑事诉讼法关于期间包括审查起诉的期限是具体、明确的。在符合法律规定的前提下，审查起诉期限届满后，进行必要的延长或者退回侦查机关补充侦查是可行的，都是为了更好地完成审查起诉工作。然而在司法实践中，存在“非重大、复杂刑事案件延长审查期限”、“以延期或退查换时间”等问题。经对某区检察院2013年1—6月审查起诉的185起刑事案件实证分析，其中，普通刑事案件163件233人，经济犯罪案件16件36人，自侦案件6件11人。审查起诉期限首次延长半个月共38起，占案件总数20.5％；退回补充侦查共46起，占案件总数24.8％；在法定期限外出现期限延长的比率合计为45.3％，再次移送审查后延长半个月10起，占案件总数的5.4％，占退回补充侦查总数的21.7％。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、设计之理念

在很多国家，尤其是进入审查起诉、法庭审理阶段，案件办理并没有“办案期限”或者“审限”这一称谓。然而刑事诉讼在实现公正等其他价值的前提下对时间耗费最小化的诉求，在各个国家和地区却是一致的。

（一）遵循追诉效率是现代刑事程序法的基本价值

要实现对时间耗费最小化的诉求，一般而言，在刑事诉讼过程中，都遵循效率和集中原则。效率在刑事诉讼中的表现就是刑事诉讼应当客观公正的前提下迅速进行，集中就是刑事诉讼的过程应当不间断地持续进行。“审判应当在客观、公正的前提下迅速地进行。无论对于国家或被告之利益，迅速裁判对于刑事司法而言至关重要。”⑵日本最高法院制定的《刑事诉讼法规则》第179条第2款规定：法院对需要审理二日以上的案件，应当尽可能连日开庭、连续审理。诉讼关系人应当严守期日，避免对审理带来妨碍。⑶

由于我国近年来的刑事司法改革逐步向审判中心主义推进，因而，及时高效地将刑事案件移送审判机关进行审理是当前司法活动的一个价值遵循。我国《刑事诉讼法》第二条规定：“中华人民共和国刑事诉讼法的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩治犯罪分子，…，保障社会主义建设事业顺利进行。”查明犯罪事实不仅要准确，而且要及时，即尽量在较短的时间内查明犯罪实施者及有关情况。只有及时查明犯罪事实，才能及时落实国家的刑罚权，这对于有效打击犯罪、预防犯罪具有重要的意义。及时查明案情，还能够使无罪的嫌疑人尽快解脱，从而切实维护公民的人身自由权和其他合法权益。⑷

（二）明确的期限指引是程序公正的当然考虑

刑事诉讼中尤其是审前的具体期限规定，对于办案人员对案件的初步判断和侦查提供了明确的指引。不会因为原则和模棱两可的规定影响案件进程的推进，此外，细致的期限规定使得刑事诉讼的运行更趋于精细化，当事人对自身权利受到限制的尺度和持续时间会有一个准确的判断。⑸明确的办案期限规定，也给侦查、审查起诉和审判权力的行使划定了清晰的界限，除法律规定的特殊情形可以变更、延长外，办案期限在一定意义上而言，就是追诉和审判权力不可逾越的底线，刑事诉讼办案期限不得被突破。明确的时间限制也使被追诉人更容易辨识出多长时间的拘留是合法的，超过几日的羁押是违法的，更利于辩方程序权利的保护。再者，明确的办案期限对于办案机关本身也是一种保障，可以排除案外干扰，强化实施办案期限制度的刚性。也给外界提供了是否按照规定期限办案的评价标准。

三、实践之困惑

明确办案期限，符合程序法的基本理念，也可能造成一种比较机器、固定的思维。在一些重大、疑难复杂案件中，审查起诉工作的繁重绝不是一般刑事案件的工作量可以相比的。在法律明确的期限规定下，案件承办人为了争取时间，可能会采取违背司法精神但是不逾越法律规范的变通方式去争取更多时间。当然，明确办案期限也存在一种被用尽的趋势，有的案件承办人即便是审查起诉完毕，不到期限的最后一两天也不移送法院审理。

（一）非重大、复杂刑事案件延长审查期限

根据《刑事诉讼法》的规定，重大、复杂的刑事案件，可以延长半个月。在统计中发现，审限延长或者退查的案件中属于轻微刑事案件的比重超过50％，多数属于“两抢一盗”、故意伤害、交通肇事、危险驾驶、聚众斗殴等常见犯罪。嫌疑人多表示自愿认罪，案情简单明了、证据确实充分，适用法律没有较大争议，部分已经出具谅解或者达成赔偿协议。显然不具备重大、复杂的刑事案件的基本特征。由于法律规定是“应当”在一个月内作出决定，这是一种强制性规定，如果不属于重大、复杂刑事案件，而选择延长审查起诉期限，是不符合法律规定的，也不利于尊重和保障人权，不能够体现出细化在审查起诉阶段的尊重和保障人权。审查起诉环节，选择延长期限应当严格执法，尤其对于犯罪嫌疑人被羁押的案件应当慎重。即便是重大、复杂案件，也是选择性的。可以延期也可以不延期，要是不利于尊重和保障人权，应当尽量不延期。

（二）以延期或者退查换时间

相比侦查期间和审判期间的时限而言，检察机关审查起诉期限相对较短。公诉人可能由于案件自身疑难繁琐、自行补充侦查证据、排除非法证据、案件内部报批手续或者自身工作能力和水平等因素的影响，加之在审查起诉时，还需要履行讯问嫌疑人、询问证人、被害人、调取核实相关证据、制作法律文书、内部审批流转等事项，不能在一个月内审查完毕。即便是相对简易的刑事案件，由于公诉人在同一时间内普遍需要承办数起甚至数十起刑事案件，难易程度、轻缓要求各不相同，导致办案时间紧张。在工作压力之下，选择将部分不属于重大、复杂的刑事案件延长审查起诉期限，或者通过罗列一两个证据退回公安机关补充侦查以换取更充足的时间。经分析，上述情况特别是在案件相对集中的阶段是存在的，约占比率的20％左右。

（三）延期或者退查导致羁押期限长

根据《刑事诉讼法》的规定，逮捕后的侦查羁押期限一般为两个月。属于法律规定为案情复杂的四类刑事案件，期限届满不能终结的，经上一级人民检察院批准延长一个月，最长侦查羁押期限为七个月。而且对于退回补充侦查的期间算不算人侦查羁押期限，各地认知不统一、做法各异，如不计入，嫌疑人可能最长超期羁押两个月。审查起诉时，嫌疑人多数已经被采取了强制措施，包括取保候审、监视居住、逮捕等。由于审查起诉环节延期或者非必要性退回补充侦查而致使嫌疑人在检察环节羁押时限延长，对于嫌疑人特别是已经采取逮捕或者监视居住的嫌疑人是不公平的。虽然法律规定对于判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，判处管制的，监视居住一日折抵刑期一日，判处拘役、有期徒刑的，监视居住二日折抵刑期一日。然而对于在审查起诉环节获得谅解、立功、积极赔偿被害人的，即便是判处缓刑，而对于已经被长时间羁押的嫌疑人也是不公平的。新刑事诉讼法已经赋予侦查、检察和审判阶段进行羁押必要性审查，然而，公诉人在审查案件时，由于法律规定不明确、操作性不强、或者不愿意增加工作负担，而忽视上述工作，也未能及时更改强制措施，难以达到救济的目的。

（四）延期或者退查缺乏必要的监督机制

对于延长审查起诉期限和退回公安机关补充侦查的决定，都取决于检察院自身，只需要内部做好相关的报批手续即可。而且各地做法不一，有的检察院只需要报送公诉科长（处长）审批即可，有的则需要再报送主管检察长审批，缺乏外部监督制约机制。而且《刑事诉讼法》第171条的规定过于宽松和主观，规定对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查。没有审查起诉延期、退查的必要性审查规定，也缺乏更加细致的操作规则。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第622条规定：延长审查起诉期限，案件退回补充侦查或者补充侦查完毕移送审查起诉后重新计算审查期限的，公诉部门在办理时，通知负有监督职责的人民检察院监所检察部门或者案件管理部门以及看守所。但是此条文缺乏具体引导，对于违反上述规定缺乏明确惩罚性规定，实践中难以达到监督效果，存在监督机制不健全等问题。

四、原因之分析

审查起诉环节，出现审限延长或者退回补充侦查是正常的办案方式，而对不属于重大、复杂案件延期或者为了换取时间而退回补充侦查，并因此导致羁押期限过长是不符合法律本意的，也违背法律精神。出现上述情况的原因是多方面的，主要是：

（一）审查起诉期限包含的实际办案时间存在差异

虽然法律规定审查起诉期限为一个月，根据《刑事诉讼法》第103条第1款的规定：“期间开始的时和日不算在期间以内。”第3款规定：“期间的最后一日为节假日的，以节假日后的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一日为期满日期，但犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯在押期间，应当至期满之日为止，不得因节假日而延长。”事实上，实际审查起诉的期限可能是不足一个月的，还不包括期间的双休日。⑹根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第165条规定：“以月计算的期限，自本月某日至下月同日为一个月，期限起算日为本月最后一日的，至下月最后一日为一个月，下月同日不存在的，自本月某日至下月最后一日为一个月，半个月一律按十五天计算。”审查起诉一个月的时间同样存在差异。⑺对于一个疑难、新型、媒体高度关注的案件，时间是非常宝贵的，一天、两天的时间差异，都可能增加办案人的压力。

（二）重大、复杂案件的范围缺乏具体的规定

《刑事诉讼法》第169条规定：重大、复杂的案件，可以延长半个月。然而对于什么样的案件属于重大、复杂，缺乏明确的规定。这不仅属于从宏观上进行价值判断的问题，在司法实践中，是否重大、复杂，介入因素颇多，包括社会危害性、媒体关注度、适用法律、涉案当事人是否缠访闹访等。一个案件在不同阶段，可能由于介入因素的不同、多寡，重大、复杂性不一样。案件自身重大复杂、媒体关注或是新型疑难案件，都可能变成实践中的重大复杂案件。既需要统筹于整个刑法、刑诉法规范去分析，又需要密切结合执法办案实践去厘清。

（三）承办案件的压力不断增大

随着经济社会的不断发展，各种矛盾日益凸显，检察机关执法办案的压力不断增大。2011年全国提起公诉1201032人，同比增加4.6％。⑻公诉人要在执法办案的实践中不断锻炼，成长往往需要比较长的时间，随之一批老公诉人陆续退出一线，相应的执法办理力量增长缓慢。近年来，检察机关特别是广大公诉人不断参与各种打击危害国家安全犯罪、严重暴力犯罪和抢劫、抢夺、盗窃等多发性侵财犯罪。积极参与打黑除恶专项斗争和扫黄打非、打击电信诈骗、禁毒等专项行动，配合有关部门集中整治城乡结合部等重点地区，保障国家安全、人民群众生命财产安全。一批危害巨大、影响深远的刑事案件被提起公诉。一个熟练公诉人一年内承办的刑事案件可达一百余件。⑼与此同时，需要审查的犯罪事实、核实的证据、制作的法律文书等成倍增长。而一个月的审查起诉期限微变，在时间相对固定的审查起诉期限内，一名公诉人可能同时承办十几起甚至几十起案件，特别协同公安机关和行政执法机关开展专项整治和严厉打击违法犯罪专项活动，使得某一时间段内，案件必须集中公诉，办案压力激增。公诉人为了更稳定、扎实地完成案件审查起诉工作，可能会采取这种变通方式，延长审查起诉期限。

五、规范之路径

对审查起诉期限延长和退回补充侦查制度的变通执行，是司法实践中出现的现实问题。对于司法实践中的问题，一定要立足司法实践去解决。要处理好这个问题，保证刑事诉讼法的正确实施，需要处理好普通刑事案件与重大、复杂案件的关系，办案期限固定与灵活的关系，执法办案质量与执法效率的关系、法律监督机关与侦查机关的关系。

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第一，明晰延期、退查案件的法律规定。要结合司法实践，正确地认知重大、复杂案件，处理好承办重大、复杂案件与一般刑事案件的关系。重大，一般是指案件涉及区域广、范围大、人数众多、媒体高度关注、社会危害性大、影响深远等，如：重大的危害公共安全、国家安全犯罪、严重暴力犯罪、黑恶势力、犯罪集团犯罪、涉众型经济犯罪等；复杂，一般是指案件涉及法律关系数量多，案件发生、发展过程变化较多，涉及的人和事多，案件证据量大、案件事实、处理意见分歧较大等。或者新型、疑难案件等，普通刑事案件一般不具备上述特征。

认定重大、复杂案件，还可以参照《刑事诉讼法》第156条关于期限届满不能侦查终结，可以延期两个月的规定：（一）交通十分不便的边远地区的重大复杂案件；（二）重大的犯罪集团案件；（三）流窜作案的重大复杂案件；（四）犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件。具备上述特征的案件，依法可以纳入《刑事诉讼法》第169条规定的重大、复杂刑事案件的范畴。而对于一些轻微刑事案件，事实清楚、证据确实充分、嫌疑人认罪、对案件事实和适用法律争议不大的案件，笔者以为应当严格按照法律规定的审查起诉期限办理，要严格限制延长审查起诉期限。对于案件之中仅仅是缺少一两个证据，于整个案件而言，关系不大的证据，能在审查起诉期限内自行侦查的，建议不要退回公安机关补充侦查，为减少退回补充侦查对时间的延误，并且能及时补充相关证据，检察院在可能的情况下，应当以自行侦查为主。

第二，注重审限内一般和特殊情况的综合协调。由于法律关于一个月审查起诉期限的固定性和实践中一个月实际天数、实际工作日数不尽相同，加之遇到国家法定节假日以及嫌疑人强制措施的不尽相同等情况，使得承办人在运用审查起诉期限的实际情况差距较大，甚至可达三个工作日。因而，有必要注重审查起诉期限的一般规定和特殊情况的综合协调，既考虑工作的实际情况，又科学测定案件办理需要的实际天数，尽量做到审查起诉期限的一般性与原则性规定相结合，固定月和实际工作日相结合，可以考虑普通刑事案件审限固定，重大、复杂刑事案件审限相对灵活。这样既可以让办案人员对案件的侦查、审查起诉有着明确的指引，又不会因为期限的固定而不得不另辟他径延长审查起诉期限。

第三，科学调动公诉人工作的主动性和积极性。（1）检察机关要进一步加大公诉人队伍的培养和锻炼，促进公诉队伍的良性增长，特别是对年轻公诉人，要敢于压担子，帮助公诉人快速成长，积极有效应对当前执法办案现实和对公诉人专业化要求提高的趋势；（2）要提高案件审查的效率和水平，必要进一步改进检察院的工作机制，减少不必要的工作流程，提高案件流转的效率，特别是利用好简易程序、庭前会议等制度，做到轻微刑事案件和重大、复杂刑事案件的区分办理；（3）要加强管理能力培训，进一步提高领导管理能力，合理借鉴现代管理制度，以现代管理理念武装领导的头脑；（4）强化检察院规章制度建设，比如建立案件承办公开公示制度，将承办人月度、季度、年度案件承办数量、质量等进行公开，并且直接和年度考核、评优提职相挂钩，通过制度建设切实克服工作中存在的形式主义，形成争先创优、永争 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一的良好工作作风。

第四，强化检察内部监督。建立延期、退查必要性审查机制，对于需要延期、退回补充侦查的案件，建立内部审查，增加案件承办人说理机制，由案件承办人就案件事实、证据和法律适用情况、延期的必要性、已经羁押的期限、是否造成超期羁押、是否需要更改强制措施、预计提起公诉时间等进行汇报。审批权限上，建立二级或者三级审批制度，一般的可以报公诉科长（处长）审批后由主管检察长审批即可，对于重大复杂、争议较大的案件，可以建立公诉部门内部讨论等制度进行审查延期、经报主管领导后，提交检委会讨论延长、退查必要性，增强案件的公开和透明度。

进一步强化案件管理部门的内部监督机制，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第622条规定：“延长审查起诉期限，案件退回补充侦查或者补充侦查完毕移送审查起诉后重新计算审查期限的，公诉部门在办理时，通知负有监督职责的人民检察院监所检察部门或者案件管理部门以及看守所。”检察院在执行上述制度时，有必要进一步细化相关规则，增强规则的可操作性和透明度，对于违反相关规定的，辅以一定的惩治措施，使内部监督更加切实有效。

第五，养成法治思维。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，是党的十八大提出的明确要求。检察官法治思维主要是体现检察官职业特点，实现司法公正的职业思维。具体而言，就是在行使检察权的过程中，为了能够公正、公平的处理案件，检察官按照法律的逻辑来观察问题、分析问题和解决问题的理性思维方式。检察官是经过专业训练、具有法律职业技能和职业道德的人，其与其他行业人员最大的区别不在于法律知识，而在于思维观念。检察官在执法办案时，不能简单地以完成工作任务、不出错等普通的工作思维对待案件，要在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。

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【注释与参考文献】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">⑴陈光中主编：《刑事诉讼法学》（第三版），北京大学出版社、高等教育出版社2009年版，第243页。

⑵蔡墩铭着：《刑事诉讼法论》，台湾五南图书出版公司1993年版，第22页。

⑶彭勃着：《日本刑事诉讼法通论》，中国政法大学出版社2002年版，191页。

⑷陈光中主编：《刑事诉讼法学》（第三版），北京大学出版社、高等教育出版社2009年版，第24页。

⑸姚剑：“刑事办案期限：两种表现形式的分型”，载《青海社会科学》2009年第1期。

⑹比如：某刑事案件2013年9月5日移送检察院审查起诉，那么根据法律规定，其到期日为2013年10月5日，如果嫌疑人采取了取保候审的强制措施，那么期满日为2013年10月8日，若采取逮捕的强制措施，那么期满日为2013年10月5日，而这个时候处于全国放假期间，即便按时移送，法院也无人受理，公诉人只能选择放假前也就是2013年9月30日前移送法院，否则只能延期，那么实际办案时间可能最多25天，还不包括其中的双休日。

⑺比如：某刑事案件2013年3月30日移送审查起诉，那么到期日为2013年4月30日，如果是2013年3月31日移送审查起诉，到期日依然为4月30日，若某刑事案件2013年1月31日移送审查起诉，那么到期日2013年2月28日。案件的法定审查起诉期限可能是28天、29天、30天或者31天不等，若遇上法定节假日，留给承办人的时间实际上更少。

⑻曹建明：《最高人民检察院工作报告》2012年3月14日十一届全国人大五次会议通过。

⑼吕国成、张代磊等：“浙江检察官恪尽职守破解‘案多人少’难题”，载《浙江法制报》2013年1月10日；张仁平、吴美满等：“人均办案百件靠什么”，载《检察日报》2012年2月8日。

【作者简介】最高人民检察院国际合作局；广东省人民检察院

【文章出处】《中国刑事杂志》2013年第10期