实证视角下公诉办案风险成因探析

摘要：公诉作为检察机关办理刑事案件的最后一道关口，刑事案件中大量涉检涉诉的矛盾和纠纷集中在公诉环节，公诉部门成为社会矛盾爆发的“集中带”和“突破口”。因此，对公诉办案进行风险评估预警，也就成为当前检察机关推进三项重点工作，防范和化解社会矛盾的重要途径和紧要任务。为此，本文结合温州公诉办案实际，通过实证研究方法层层揭开公诉办案风险成因这一神秘面纱，以期今后对公诉办案风险的化解与应对有所裨益。

关键词：公诉办案风险 成因探析 实证研究

公诉办案风险是指公诉部门的办案过程和办案结果可能引发或激化的各种不良影响，主要包括信访上访、群体性事件、涉诉舆情以及个人极端行为等可能影响社会稳定的各种风险。事实上，公诉办案风险包括社会风险和案件质量风险两部分，本文所说的公诉办案风险仅限于公诉办案引发的社会风险，不包括案件质量风险。当然，司法实践中公诉案件存在质量问题，一般情况下会引发公诉办案风险。

由于公诉工作具有指控犯罪和法律监督的双重职能以及在刑事诉讼中前接侦查、后承审判的中间环节等特殊性，使公诉办案活动一直处于社会矛盾的最前沿和风口浪尖，公诉办案环境与司法形势更为复杂，引发公诉办案风险的因素趋向多元化。对此，结合公诉办案实践，笔者将引发公诉办案风险的原因归结于以下四个方面。

一、公诉案件自身方面的因素

公诉案件存在质量问题是产生公诉办案风险的最根本原因，而影响公诉案件质量的因素无非是公诉案件本身、公诉办案人员以及公诉办案机制等三个主要方面。

（一）公诉案件本身存在风险隐患

1．案件性质相对比较复杂。公诉个案情况不同，其存在的风险隐患程度也不尽相同，案件的复杂程度通常与风险发生的可能性成正比关系，案件的性质本身在一定程度上决定了风险发生的可能性。结合公诉办案实践，笔者认为，评判公诉案件本身是否可能引发办案风险，主要基于涉案金额、涉案人数、犯罪行为性质、犯罪手段恶劣程度、危害结果以及社会关注度等方面因素考虑。一般情况下，贪污受贿案件、涉众型案件、群体性事件引起的刑事案件以及发生命案的刑事案件等引发办案风险的可能性较大，稍有处置不当，极易引发社会风险。如温州知名地产商徐某某等人非法吸收公众存款案。该案涉案金额高达数十亿元，被害人人数众多，尤其涉及数千名土地被征用村民的切身利益，是一起案情十分复杂，社会矛盾尖锐的刑事案件。再加上该案被告人作案时间长，账目不健全，部分债权人不配合或提供债权不真实等，使众多债权人和广大村民能否及时挽回损失存在诸多不确定因素，处理上稍有不慎，则可能产生许多社会风险。

2．侦查取证缺陷致使案件事实认定有困难。侦查机关（部门）侦查取证质量的高低直接影响了公诉案件的认定和处理，进而也关乎公诉办案风险产生的可能性。由于受当前侦查模式限制，部分侦查人员证据意识、程序意识不强，收集、固定证据不及时、充分，甚至违法取证，造成个别公诉案件在事实认定上存在重大证据缺陷，无法作出正确处理。尤其是有被害人的刑事案件，在案件证据存在重大瑕疵的情况下，无论公诉部门作何决定，势必都难以让案件双方当事人信服，容易引起不满情绪，引发办案风险。如蒋某某故意杀人案。被告人蒋某某为泄私愤，设计让两被害人（分别为7岁、8岁）食用其事先备好的涂有老鼠药的饼干，致两被害人中毒死亡。案发后，当地政府及其被害人家属要求严惩凶手的态度十分强硬，当地民众也极度予以关注。但由于该案立案不及时，相关投毒物证均已灭失无法取证，被害人死亡是否系食用被告人投放的有毒饼干事实不清，从而给该案的处理带来一定的困难。一旦检察机关作出不利于被害方的处理结果，就可能会引发相关部门的不满和被害人家属的申诉上访。

3．法律适用存疑让案件是否正确处理留足猜疑空间。由于立法的滞后性和局限性，法律对现实生活的规制必然存在一定的盲区，在具体适用法律时不可避免的会出现法律规定不够明确或缺乏法律依据的尴尬，导致案件在定罪定性问题上存在困难，给案件当事人不服处理结果找到借口。司法实践中，因当事人不服检察机关的法律适用而上访闹访的事件比比皆是，尤其是该法律适用直接关系到当事人定罪量刑的，当事人更是紧盯不放，非要讨个“说法”。

（二）公诉办案人员引发办案风险

1．办案理念偏差。受“国家本位”、“权力本位”思想影响，个别公诉办案人员执法理念陈旧，漠视当事人权利，仍然固守“重打击犯罪，轻人权保障；重实体处理，轻程序正义；重有罪推定，轻疑罪从无”的错误理念，特权思想、霸道作风严重。再加上办案风险意识不强，忽视社会矛盾化解和公诉办案风险防控，错误地认为只要法律适用正确，当事人服不服、事后是否上访、案件处理效果如何均与己无关，容易陷入就案办案、简单办案、机械办案的误区，引发办案风险。

2．办案水平有限。当前，法律更新日益频繁，新类型案件层出不穷，但由于公诉队伍素质良莠不齐，个别公诉办案人员水平有限，业务不精，经验不足，导致相当一部分案件出现认定错误，在实体上或程序上存在这样那样的问题，对于公诉办案人员来讲百分之一的错误，对当事人来说就是百分之百，必然要通过各种途径要求纠正。如周某某妨害公务案。某县公路路政管理大队巡逻发现一在建违章建筑并予以拆除。后被告人周某某（违章建筑者）闻讯来到现场，辱骂、殴打路政管理人员致一人受轻微伤，车辆受损。案件移送审查起诉，由于办案人员对妨害公务罪的熟悉不够，简单认为只要有妨害公务的行为和危害结果即可构罪，忽略了成立妨害公务罪必须具备的前置条件即被告人所阻碍的行政执法行为必须是依法进行的。而根据《公路法》的规定，路政管理人员发现违章建筑的，应当责令当事人限期拆除，期满不拆，才由交通主管部门强制拆除。因此，该案路政管理人员的执法行为严重违反了《公路法》的规定，行政程序严重违法，足以导致行政行为无效。由于公诉办案人员审查时没有发现这一问题，导致案件起诉到法院后又不得不撤回。

3．办案方式不当。公诉办案人员执法不严、审查不细，执法行为不规范、处理方法不妥当、释法说理不到位、部门沟通不顺畅等不当办案方式均有可能引发公诉办案风险，审查起诉工作稍有不慎，就有可能引发不必要的办案风险。司法实践中，有的办案人员办案效率不高，使当事人再经历漫长的等待后从心理上抵制案件处理结果，不能以平和心态面对；有的办案人员态度冷、横、硬，不做耐心细致的思想工作，使案件当事人口服心不服、敢怒不敢言，留下后遗症；有的办案人员受经济利益、人情关系或其他方面压力等因素影响，不能秉公执法，甚至徇私枉法；还有的办案人员作风不实，遇有疑难案、棘手案，不能主动寻求解决问题的办法，而是相互推诿，避而远之。公诉办案人员这种看似合法但极不合情理的办案方式在一定程度上诱发了当事人及其家属的不满情绪，导致上访信访不断。正如日本学者滋贺秀三所言：“在纠纷解决中，首先依据的是情，其次是理，其后才是法，这是中国人自古以来的传统。”[1]一项裁决如果与情理相悖，即使于法有据，也极有可能导致当事人的强烈不满乃至激烈对抗。

（三）公诉办案机制缺陷造成办案风险无法掌控

目前，检察机关对公诉案件的质量管理主要通过检察长、检察委员会的宏观管理，主诉检察官或部门负责人的具体管理，上级公诉部门的监督管理来实现的。这种管理模式存在三个问题：一是通常都是事后监督管理，注重结果管理，忽视过程管理；二是往往出现重实体而轻程序的现象，无法实现动态的实时管理；三是质量管理取决于管理者的个人素质，缺乏统一的管理标准，随意性较大。事实上，这种办案管理机制很难对公诉办案人员产生强有力的约束和监督，因此，也就无法在 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一时间内掌控公诉办案过程中出现的各类风险，更谈不上如何应对与化解。如公诉办案人员在承办轻微刑事案件时，一般不会出现实体认定错误，但在牺牲了程序正义的情况下，很难对其进行有效的监督。司法实践中因长时间滞留起诉环节不能及时作出处理而引发上访的案件亦屡见不鲜。此外，公诉工作考核机制与奖惩激励机制的不完善也是导致公诉案件质量问题并最终引发办案风险的因素之一。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、案件关联人方面的因素

公诉案件的处理结果与案件相关人员尤其是案件当事人息息相关，一旦案件关联人不认同案件处理结果，极易产生上访闹访、群体性事件等风险。从某种意义上讲，案件关联人是公诉办案风险中最直接的风险来源。霍布斯曾经说过：所谓公与不公、义与不义云云，皆属模棱两可暖味不明[2]。基于不同的立场，就会产生不同的正义观，再加上当事人的年龄、性格、文化等个性化特征，常常导致对案件的处理出现偏差，从而产生办案风险。

（一）传统思维方式与现代法律理念的冲突

我们注意到近年来引发公诉办案风险的案件关联人综合素养普遍较低，思维方式陈旧，法治观念淡薄，法律意识缺乏，权利义务意识缺位，遇事找领导不找司法机关，找上级不找法律，尚不能在较短时间内接受现代的法律观念和司法理念，对司法程序和处理结果缺乏普遍性的认识和理解。如检察机关对故意杀人不判处死刑为何不提出抗诉、被告人承认犯罪为何检察机关还以证据不足为由作不起诉处理等等。由于案件关联人的传统的朴素逻辑思维与现代法治观念存在一定的冲突，当公诉案件处理结果与其最初的期望值有差距时，案件关联人便将结果“迁怒”于检察机关，从而放弃了通过法律途径处理的方式，采取信访或者其他极端方式要求解决。

（二）利益诉求膨胀

案件关联人在利己思想的驱使下，为了促使检察机关作出有利于自己的处理结果，不顾案件实际情况，通过各种过激行为向检察机关施加压力，企图影响处理结果。更有甚者以司法机关办案过程中存在的一些错误为借口，以此作为自己追求利益的手段，为自己谋取额外的不正当的诉求，如要求安排工作、解决住房或不合实际的高额赔偿等，缠访闹访无休无止。如陈某某聚众扰乱社会秩序案。该案被告人曾因聚众扰乱国家机关秩序罪被批准逮捕，后因证据不足作存疑不诉处理。释放后，被告人通过许诺、拉票等不正当手段当选村委会主任，多次组织煽动部分不明真相村民以收回或高额补偿已被政府合法征用的土地为由围攻、冲击有关国家机关和单位甚至殴打工作人员，影响十分恶劣。同时该被告人以不服检察机关存疑不诉决定向高检、省院申诉，要求国家赔偿，由此该案被列为中央、省市信访挂牌大案。另外，信访闹访可以得到非正常利益的先例刺激了更多人的信访热情，让其他类似者纷纷效仿，久而久之在民众中间形成一种“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决、越闹越解决”的错误心态，信访闹访、群体性事件成为部分民众与政府、司法机关“抗争维权”的主要手段。

（三）人格障碍使然

在引发信访上访、群体性上访以及有暴力反抗、自残倾向的案件关联人中，少数存在精神病学上人格障碍症状。由于这类人往往是在刑事案件中遭受了重大伤害或是人生变故，心灵受到不同程度的创伤而又缺乏有效的治疗和安抚，容易产生精神障碍，存在妄想、偏执、无端猜测等心理症状，判断不够理性，固守自己的错误思想和观念，难以接受司法机关的处理结果，容易产生对抗情绪，成为影响社会稳定的因素。

（四）法律信仰缺失

“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法，……”[3]。而铭刻在公民内心的法律，实际上就是对法律的信仰和意识，而我国人民长期缺少对法律的信仰和意识，在悠久的历史文化中，“礼”而非“法”成为占据中国的统治意识形态，其直接后果就是对法律的信仰由于缺乏统治阶层的承认和支持而处于虚无状态，导致公众对法律秩序的普遍不愿接受，整个社会缺乏对法律的信仰，缺乏遵从法律权威的传统，也难以认同由宪法产生的政治权威。按法律办事的思维方式在人们脑海中难以成形，信法不如信访、上诉不如上访的大潮一浪高过一浪。

三、司法体制层面

公诉部门作为刑事诉讼中的重要一环，理应在现行司法体制下运行，遵循一定的司法规律。因此，对于公诉办案风险的产生，除了在公诉环节找寻原因外，更应在整个司法层面考虑，分析现行司法体制对公诉办案风险的影响。

（一）宪政体制下司法权受限

由于我国检察机关是按照行政体制框架而与其对应设置的，并实行所谓“以块块管理”为主的领导体制，即按行政区划级别设立相应的检察机关，每一级检察机关以受同级党委的领导和同级人大的监督为主，而检察机关的领导关系仅仅体现在业务方面，对于检察机关的人事权、财政权则依赖于地方各级党委、政府和人大，检察机关的独立性受到削弱。正是由于检察权包括公诉权过于受到地方权力的限制和制约，直接导致了公诉权运行中出现司法地方化的倾向，公诉办案的独立性受到很大程度的削弱，各种党政权力通过出台相关政策法规非法干预公诉权的行使或直接向公诉部门下达“命令”或“指示”，对正常的公诉活动随意施加压力和乱加指责，将自己凌驾于法律和检察机关之上。司法实践中，一些地方党政权力直接干预公诉事务甚至发布个案指令权（最为典型的是党委及政法委协调定案）导致司法不公，冤假错案屡有发生的事例足以说明一切[4]。如近年来出现的河南赵作海、云南杜培武、河北聂树彬等冤假错案的产生很大程度上是当地政法委协调的结果。

（二）试错性的司法体制改革

司法体制改革有利于优化司法资源配置，理顺司法运行程序，实现司法公正与诉讼效益。对此，我们要给予肯定性的评价，支持创新性变革。但变革从某种意义上讲就是要突破已有法律，因此也就不可避免会出现争议、风险和失败。近年来，各级检察机关积极参与到司法改革浪潮中，如制定非法证据排除规则、开展量刑规范工作、试行附条件不起诉等等，但在欣欣向荣的改革背后也面临理论支撑的不足和实践经验的缺乏，导致改革过程中分歧与争议不断，尤其是脱离实际过于超前的司法改革，一旦这些超前改革下的处理结果超出了大众的心理承受底线，则极有可能滋生涉诉信访案件和群体性事件，成为公诉办案风险的诱因。如近年来进行的附条件不起诉改革，虽然新刑事诉讼法已明确了附条件不起诉的合法性，但在这之前，许多人对此仍然持有不同的看法和意见。尤其是2010年4月宁波市北仑区检察院对王某交通肇事案作出的附条件不起诉决定。由于该案系浙江省首例附条件不起诉案件，经媒体报道后，引来一片质疑和异议，他们认为检察机关实行附条件不起诉于法无据，侵害了法院的审判权，可能导致权力滥用，出现“以善待刑”、“花钱买刑”的情况甚至演变为权钱交易，在一定范围内引发了涉检舆情危机。

（三）司法权威和公信力的缺失

当前，司法公信力低下和司法权威的缺失是不争的事实，主要表现在司法不公，司法腐败，司法效率低下等方面，再加上媒体对个别案件有失偏颇的负面报道，让司法公信力低下的现状更加雪上加霜。司法权威和司法公信力的缺失直接导致民众对司法的不信任，其结果不仅直接滋生了引发矛盾纠纷与群体性事件的不稳定因素，而且客观上使得化解、维稳工作的开展面临更大的困难和障碍。陈桂明教授指出，无论上访现象还是法外途径寻求救济都反映了一种典型的社会对司法的不信任[5]。在司法权威和司法公信力缺乏的情况下，无论司法机关如何标榜自身的公平正义，不论事实真相如何，也不会平息民众的质疑。近年来网络上热门“躲猫猫”、“俯卧撑”、“洗脸死”等事件，其背后均隐含了公众对司法机关的失望、埋怨和无奈。

四、司法环境方面的因素

引发公诉办案风险的原因除了司法体制以及公诉办案机制等内部因素之外，社会形势、媒体舆论等外部因素也是影响公诉办案风险的重要因素，甚至可能成为引发公诉办案风险的直接原因。

（一）社会发展转型利益冲突带来的负面效应

当前我国正处于经济转轨与社会转型的特殊阶段，社会发展由单位社会向契约社会发展，人们的关系由权力服从向权利平等发展，经济发展由均衡发展向非均衡性发展，社会矛盾触点增多，燃点降低，信访总量高位运行，群体性事件接连发生，执法环境复杂而敏感。面对如此纷繁复杂的执法环境，一旦公诉部门在办案过程中处置不当，案件中的各类社会问题将被迅速集中和放大，成为公诉办案的潜在风险。

（二）权利救济途径不畅导致救济失灵

从大的层面来看，目前我国纠纷解决机制表现为基层调解、行政解决、司法诉讼等主流救济制度和信访同时并重的格局。这种格局的良性运行本应是调解为主，行政解决次之，司法作为终局性保障，信访则作为特殊环节起着中介、监督、协调、信息传递等功能。然而，当前解纷机制非但未呈现良性运行的态势，不能有条不紊地化解各种矛盾冲突，反而呈现救济失灵的状态，基层调解、行政解决等并未发挥应有的解纷作用，原本应作为最后一道防线的司法救济也明显乏力，有时甚至做出退避的姿态[6]，再加上司法救济看起来相对高昂的成本与复杂的程序等等，都有可能令当事人望而却步，不敢问津。正是各主流救济渠道不够顺畅、衔接不畅，缺乏配合与协调，案件当事人在合法正当权利诉求不能得到有效解决时，势必会转向法外救济途径为自己“鸣冤叫屈”，信访上访、群体性事件在所难免。

（三）新闻媒介不恰当的介入

司法与新闻媒介的交融和互动是大势所趋：一方面，新闻媒介对司法活动的关注和报道强化了监督和制约，起到减少司法腐败、实现司法公正的积极作用。另一方面，司法的公开化为新闻炒作提供了新鲜素材，大量片面的新闻报道、偏颇的公众舆论，可能对司法机关产生负面的不良影响，再加上媒体所具有的主观的和煽动的倾向，极易调动社会和公众的情绪，从而更加激化和扩大了矛盾，引起公众对司法机关的质疑和不满，成为办案风险的主要来源。尤其是随着手机、互联网等新兴传媒的兴起，一些人利用上述的矛盾与冲突进行恶意炒作，通过网上虚拟空间迅速传播、发酵、放大，由网络舆论影响民间舆论，进而成为社会关注的热点。在部分敏感事件中，部分网民自发通过网络进行串联，造成了一些不良后果，特别是少数人乘机利用一些时间的焦点，放大、歪曲现行的政治法律制度等，对社会的和谐与稳定带来了很大的负面影响[7]。很多网上群体性事件正是现实与虚拟交互影响下的结果[8]。媒体舆论对公诉办案风险的扩大起到推波助澜作用。如名闻一时的温州“安置门”案件。该案本是一起普通的滥用职权案件，但由于案件涉及众多领导干部低价购买了本应用于拆迁安置的商品房，在人民群众中造成极坏影响，全国各大媒体和网络十分关注。案发后，部分新闻媒介哗众取宠，不加以调查核实，利用媒体和网络大肆炒作，甚至把矛盾直接指向市委市政府，使民众对政府的不满日益高涨，社会矛盾一触即发，严重影响社会稳定大局，案件风险极大。

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【注释与参考文献】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">[1][日]滋贺秀三，等．王亚新，梁治平．明清时期的民事审判与民事契约[M]．法律出版社，1998．24．

[2][英]霍布斯．张书友译．法律要义[M]．中国法制出版社，2010．89．

[3][法]卢梭．社会契约论·第二卷[M]．北京：商务印书馆，1980．

[4]孔璋，叶成国．检察一体制下公诉管理的检视和规制[J]．河北法学，2011，（11）：193，

[5]深度报道：涉法信访是否挑战司法权威？[EB／OL]．法制网，Http：／／www．legaldaily．com．cn／zbzk／content／2010—0—30／content—2307238．htm．2012—05—26．

[6]徐亚文，伍德志．论社会稳定风险评估机制的局限性及其构建[J]．政治与法律，2012，（1）：75．

[7]王玉录，任晓刚．论社会管理创新背景下虚拟社会的法律规制[J]．河北法学，2012，（12）：193．

[8]代群，等．“网上群体性事件”成新题 普通人可“一呼百应”[J]．了望新闻周刊，2009，(22)．

【作者简介】浙江省温州市检察院党组副书记、副检察长，中国政法大学2012级刑事诉讼法博士研究生；浙江省温州市检察院公诉二处干部

【文章出处】《河北法学》2013年第8期