民事执行权运行机制改革：问题反思与前行之路

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问题提出：司法政策推动下执行分权改革应然与实然之反差

当“执行难”日益成为社会问题，直接动摇着社会公众对依法治国的信念，关系着党和政府在民众当中的形象，党中央审时度势，向全党发出号召，集中力量解决“执行难”。以此为契机，最高法院坚持以内为主，兼顾外部，内外兼修的总体思路部署推动执行改革不断发展。就执行权运行机制而言，从最高法院于2000年9月下发《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》（以下简称《机构改革通知》）开始，先后颁布《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（以下简称《规范意见》）和《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》（以下简称《配置意见》），着重强化执行分权运行与规范运作，为执行机构设置与权力运行机制改革设定了一个统一的标准和模式，也为执行改革描绘了一幅美好愿景。然而，现实与愿景、应然与实然还存在着巨大的反差。

反差一：统一的模式与多样的形态

1．应然的要求。最高法院《机构改革通知》要求地方各级法院统一设立执行局，2001年4月，最高法院又发出法明传〔2001〕224号《关于认真贯彻全国高级法院院长会议和全国地方人民法院执行改革座谈会精神积极推进执行工作改革的通知》，指出要积极探索并形成新的执行工作运行机制，要求坚持从实践出发，合理确定执行工作局的职责范围，内部机构设置，人员调配，执行权监督制约机制的操作程序。{1}此后，《规范意见》和《配置意见》下发，明确中基层法院执行局设置执行审查、执行实施、申诉审查、综合管理机构，分别行使实施权、审查权、督办权和管理权。至此，执行局内设机构设置与职权配置模式在应然层面上达到统一。

2．实然的形态。从2001年开始，S市两级法院积极推动执行改革，先后全部设立了执行局，并基本上在执行局下设执行一庭、执行二庭两个机构，明确两个内设机构与审判业务庭并列存在，以此突显执行局的地位与作用。在此背景下，大部分法院的执行局长高配，进入领导班子，担任审判委员会委员。但执行局内设机构全部达到最高法院要求的没有一家，部分法院只有两个内设机构，而且对于内设裁判机构的名称也并不统一。

反差二：统一的职能与多样的状态

1．应然的定位。按照《规范意见》的要求，执行局内设机构的职能定位清晰明了，即执行实施机构办理财产调查、控制、处分及交付和分配，采取罚款、拘留强制措施；执行审查机构负责办理各类执行异议、复议、案外人异议及变更执行法院的申请事项；申诉审查机构负责执行申诉信访案件的审查与督办事项；综合管理机构负责辖区执行工作管理部署、巡视督查、评估考核、起草规范性文件、调研统计等各类综合事项。可以说，执行分权运行的划分界限较为明确，为地方各级法院改革提供统一的标准。

2．实然的形态。S市两级法院执行局设立之初，其内设的两个机构并没有清晰的职能划分，实务当中，两个机构都在办理执行实施事项，至于执行审查事项均在执行局长的主持下，对内实行交叉运作，即我审查你、你审查我。直到2012年底，大部分基层法院才逐步设立执行审查部门，统一行使执行审查权。然而，由于Ｓ市基层法院的在编干警绝大部分都在100名以内，同时基层法院的内设机构都在15个以上，部分基层法院的派出法庭较多，内设机构则更多，加上基层法院的科级干部在53岁左右就离开工作岗位，因而内设机构的人员配置总是捉襟见肘。

至于申诉审查机构，则苦于分身无术，根本就不可能去考虑了。在座谈时，一些院长发出了“如果都按照上级法院的要求统一设置机构，配备工作人员，恐怕我这个法院至少再增加一倍的人员甚至还不够”的感慨。

反差三：统一的机制与分散的样态

1．应然的样态。按照最高法院的精神，执行权运行机制应当在以下几个方面实行统一：一是权力对应的事项明确具体，即实施部门做实施的事，审查部门干审查的活。二是执行实施实行分段集约，把实施过程分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段，由不同的执行人员集中办理，以达到互相监督、分权制衡的目标。三是执行中有关实体争议的审判交由专门设立的专业审判机构实行集中审理。

2．实然的样态。S市中级法院本级设立了执行裁判庭，执行实施事项交由执行一庭、执行二庭负责办理，而各种执行异议、案外人异议以及当事人申请复议事项均由执行裁判庭负责办理。至于案外人异议之诉、申请执行人的许可执行之诉、参与分配的异议之诉尚未明确归谁办理，而12个基层法院执行机构的分工则是五花八门。

S市部分基层法院执行审查仍实行对内交叉办理，尽管已设执行裁判庭的法院，有的则办理非诉行政执行案件，至于实体争议的审判，有的交由民一庭审理，有的则由审判监督庭办理，除Ｂ法院外，执行实行分段集约模式的再也找不出第二家。从另一方面来看，基层法院执行工作的主要任务在于查找被执行人的下落和可供执行的财产，以及将财产处分变价，至于执行异议的审查处理任务则较为轻松。

现状反思：定式思维局限下执行分权运行认识与理解之误区

执行分权改革至今已有十余年了，其改革的成效不容置疑。然而，地方各级法院的改革实践与顶层设计不合拍，不能达到预想的状态，这其中不光有这样那样的因素制约，笔者认为，其主要原因还在于人们对审执分立、权力制约、分权运行三个概念存在着思维的定式和认识上的误区。

误区一：审执分立=审执分离

在上世纪80年代末以前，执行工作与审判工作很紧密地结合在一起，审判庭既要负责审判，同时又要负责案件执行，审判法官往往就是案件的执行人员。这种模式在上世纪80年代以前法院受理的案件数量不多、人员有限的条件下尚可适应，但随着案件的增多，执行难度加大，其弊端日益突显。从案件的立案、审判再到执行，完全由一人负责到底，随意性较大，且执行力量较为薄弱，难以保障当事人权益得到较好的实现。此后，在最高法院的指导下，地方各级法院积极推行审判和执行分立制度，普遍设立执行庭，专门负责案件的执行工作，实现了从审执合一到审执分立的跨越。同时在立审分立、审监分立改革的推动下，审执分立的观念进一步得到强化。这种不断强化的观念促使人们对审判和执行的关系形成思维定式，即审判与执行是以时间阶段划分的概念，凡是审判程序当中的所有事项均属审判，而执行阶段的一切事项均属执行，审执分立等同于审执分离。以此逻辑为起点，执行当中的当事人、案外人对执行行为提出的异议，抑或当事人之间存在的实体权利义务争议的解决全部纳入执行范畴，由执行法官负责审查和处理。在此思维的影响下，执行局内部一定要分设数个机构也就不难理解了。

误区二：权力制约=权力制衡

与其他公权力一样，民事执行权的运行也必然要受到监督制约，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。{2}民事执行权运行改革前，执行员拥有办理执行程序中全部事项的权力，案件的执行均由案件承办人一竿子插到底，别人难以问津。这种充分集权的运作模式极易引发权力的滥用，引起当事人和社会的强烈不满。

在严峻的形势面前，一些地方法院开始探索执行分权运行改革，从权力制衡理念出发，把执行权分为执行命令权，执行实施权，执行裁判权，分别交由不同的人员行使。{3}此后，执行分权运行改革逐步在全国推行，且改革的模式日趋多样，主要有本级分权模式和两级分权模式。{4}其中在本级分权模式当中，又有在执行局内部分权运行模式和在执行局和其他审判庭之间分权运行模式两种，如重庆法院2009年开始把执行权一分为四，分别交由执行庭与审监庭共同行使。{5}直到《规范意见》下发，标志着全国法院系统执行权分权运行改革走向统一，即执行分权改革应当采取本级执行局内部分权模式，在执行局内部设立与其他业务庭平行的执行实施部门和执行审查部门，分别行使执行实施权与执行审查权。综观这场历时10多年的改革，不难看出，无论是改革的推动者，还是改革的参与者，把加强对执行权运行的监督制约，规范权力的运行，确保执行权公正高效地行使，始终作为改革的出发点和落脚点。因而改革的核心就是执行权力的分解，试图找出民事执行权内含不同性质的下位权力，突破口就是执行机构改革，其实质就是贯穿着“以权制权”的权力制衡思想。

误区三：分权运行=分工负责

传统的民事执行权高度集权模式其弊端不言而喻。权力需要分解和进行科学的配置，然而受审执分立机械理解的制约，在如何分解权力上，人们的眼光局限在民事执行权上，寻找权力组成的内容，设计种种不同的改革方案，并创建相应的理论予以支撑。目前比较统一的观点是两分论，即认为民事执行权可分为执行实施权和执行裁决权，此外还不乏三分论、四分论、五分论、六分论的主张者。

目前，二分论是比较统一的观点，对执行改革与实施的影响较为深远，而且得到了改革顶层设计者的支持。但不论是何种分权运行方案，其制度的逻辑起点是，执行当中有诸多事项，围绕不同的事项寻找对应的权力，再按照不同性质的权力设置相应的机构，确定各自的职能分工，配置不同的人员，各司其职、各尽其责，本质上就是分工负责。

（图略）

上述三大误区，究其本质而言，就是人们对民事执行中审判权与执行权的关系定位不准，在传统的审执分立观念束缚下，把民事执行程序当中有需要审判权加以解决的事项一概纳入执行权行使的范围，为使之与相关的事项相对应，进而生造出一个执行裁判权概念，从而顺理成章地推断出民事执行权是包含了执行实施权与执行裁判权的上位权力。殊不知，执行权与裁判权作为两种截然不同的权力，却是毋庸置疑的事实，不能只因为执行程序中存在需要裁决的事项，便虚拟出一个执行裁判权，进而混淆执行权与审判权的界限。{6}

理论视角：分权制约语境下民事执行权力属性与配置之分析

分析一：民事执行权的属性与定位

伴随着执行分权运行改革，民事执行权的属性与其在国家权力结构体系当中的定位之纷争的战火从未熄灭，有行政权说，司法权说，复合权说等不同的论调。笔者认为，把民事执行权定位为行政权，其主要理由是民事执行权的运行具有确定性，主动性、命令性、强制性等特征，因而民事执行活动是一种行政活动，民事执行权是国家行政权的一部分。但是，行政权说无法解释为什么当事人不服执行行为只能提出异议而不能提起行政诉讼寻求救济。

就司法复合权而言，其理论支点是民事执行行为既有单纯的执行行为，又有执行救济行为，前者体现了行政行为的主动性、单方性，后者则体现了司法行为的被动性，中立性。从民事执行的双重属性，可以合乎逻辑地推导出民事执行权具有行政权和司法权的双重属性。{7}但略加分析可得知，复合权说并不能把民事执行权确定为行政权或司法权当中的一类，有创设新的国家权力类型的嫌疑。

事实上，虽然民事执行权有主动性、单方性的一面，但不必然等于就是行政权，这只是看到了民事执行权的一面，其理论视角集聚在民事执行法律关系当中的执行法院与被执行人的关系上。尽管这层法律关系与民事诉讼法律关系有着很大差别，但是对此不能过分夸大，因为法院与被执行人之间关系的特殊性并没有改变执行法律关系“三面关系”的性质，这种“三面关系”契合诉讼构造的特点而与行政法律关系有天壤之别。{8}因此，民事执行权在国家权力机构体系当中应当定位为司法权，与审判权共同作为司法权的下位权力，二者是平行并列关系。

分析二：民事执行权的构成与配置

在明确民事执行权是司法权属性后，我们再来看看民事执行应当分为哪些权力，这些具体的权力配置给谁行使。对于这个问题，现行主流的观点是，强制执行权具有司法属性和行政属性，在执行工作中，司法权与行政权的有机结合构成了复合的、相对独立的、完整的强制执行权。{9}结合为了保持法律稳定性，应对我国目前的现状和经济运行状况，追求执行公正与效率的多种因素，进而推导出民事执行权应配置给法院行使的结论。且执行机构中必须要有办理裁判和实施的部门。笔者认为，上述主流观点虽有一定的合理性，但它无法逃脱以工作事项去寻找对应的权力，进而创制新的权力的巢臼。正如有法官所言，“执行程序中有需要审判程序才能解决的问题，但这不等于执行程序中还有裁判权。正像审判程序中有诸如财产保全、先予执行这些需要执行程序中解决的问题一样，既然我们不把审判人员所行使的这些权力叫做裁判执行权，又为什么把执行程序中执行人员所行使的这些裁判性质的权力叫做执行裁判权呢？这些权力实际上就是裁判权，为什么非得加上‘执行’二字”。{10}因此。民事执行权从性质上说就是单一权力，其理论的逻辑是国家权力基本结构是不变的，什么样的权力对应什么样的事项。权力作用的范围和行使的对象应当边界明确，脉络清晰。

既然民事执行权是单一权力，其运行自当是遵照其内在规律，按照主动、单方、积极的模式实施，强调效率优先的价值追求。而执行当中需要裁判权解决的事项，则按照被动、中立、消极的方式运作，追求公正优先的价值定位。这既是审执为什么要分立的理论基础，也是执行分事项设置程序的原因所在。

前行之路：执行分权改革方法与进路

视角一：从权力分离转向程序分离

现行的执行分权改革模式，其视角紧扣执行权的构造，并试图将民事执行权作科学的分解，辅之以设立相应的执行机构，配置不同的人员行使不同的权力，从而达到以权力制衡权力之功效。然而此既不能做到理论上的自恰，也不能做到实务上的自给。相反，受编制、人员、装备等诸多因素的制约，执行局内设机构的人员普遍配备不足，导致执行内设机构之间忙闲不均，要么无案可办，要么案多人少。要知道，中基层法院的执行工作绝大部分是实施，而不是裁判，二者不可等量齐观。务实的办法是，案多人多的法院可以分设机构，配备不同的人员行使不同的权力。案少人少的法院完全没有必要设立不同的机构，而是配备一定数量的法官即可，重要的是为不同的事项处理设置不同的程序，让不同的权力各自在自己的轨道上运行，而不再拘泥于机构与人员的分离。纵观世界各国的民事执行制度，无论是执行机构设在法院内还是设在法院外，也无论是采用法院独享执行权的“一元制”还是采用法院与其他独立的机构共享执行权的“二元制”，法官始终是民事执行权的执掌者，而且重大的执行行为、价值巨大的财产的执行、其他财产权的执行、执行争议的审查处理均无例外地由法院主导。当然，在法官的执行行为被当事人提出异议需要审查处理时，该法官即应退出审查裁判程序。

视角二：从权力制约转向权利保障

前已论及，现行执行分权改革模式在权力如何划分问题上煞费苦心，人为虚拟出一个执行裁判权作为一种独立存在的权力，以此对执行实施权展开控制与制约。实际上，现行的执行机构改革模式正是沿着这一思路而展开，也正是对这一问题僵硬的理解，引发执行机构设置过多、资源浪费等现实问题。然而，只要转换思维的视角，把眼光放在相应的权利保障上来，相关的情形就会随之改变。在现代民主法治社会，为实现权利与权力之间的平衡，必然要求在权利本位的理念下来安排权利与权力的关系，即权力是派生，是手段，权利是本源，是目的，应以本源的目的制约派生的手段。{11}基于这一原理，在民事执行运行机制的构建上，应当鲜明地将以人为本的主体性理念作为民事执行制度构建和改革的出发点和落脚点，充分认识民事执行因公民而产生，民事执行为公民而存在，民事执行制度为公民而改革这一立场，坚持司法为民。具体到制度和建构上，应当在执行立案，财产调查，财产查控、处分变价、异议审查，款物交付等各个不同的环节上，赋予当事人更多的权利，让当事人对各个民事执行行为有广泛的参与权、知情权、监督权、表达权，同时为当事人各种权利的行使设置便捷、透明、高效的程序，构建当事人易于理解、使用便利、高效且富有人文关怀的执行权运行机制，确保权力行使的公正无偏。

视角三：从机构分立转向人员分工

按照现行执行权可分为执行实施权与执行裁判权的主流观点，相应地执行局就应当分别设立执行裁判庭和执行实施部门，机构分离开始之日，就是职能和人员分离之时。有机构就得有人员、装备，有领导职位，不难想像，在一个只有几十人的法院内，除去执行局长，副局长外，还能有多少力量可以配置到执行局的各个内设机构当中。因此，笔者认为，要冲破机构分立的藩蓠，由执行员行使执行权，法官在行使执行权的同时担负执行争议的审查裁判职责，这样执行局内部人人均享有执行权，但不一定人人都享有裁判权，只有法官而且是非承办执行案件的法官才能审查裁判执行争议。当编制特别少、审判资源紧缺的法院，执行局内的法官少于3人，尚不能组成合议庭的，也可以考虑把执行争议移交审判监督庭抑或民事审判庭负责审查处理。其中道理不言自明：执行争议的裁判本质上就是审判。

视角四：从职能划分转向集约分段

现行执行权运行的机制，过于强调机构、人员、职能分工，造成执行局内设的执行实施部门与裁判部门任务有轻有重，人员忙闲不均，且部门之间制约有余，保障不足。如果我们打破机构职能界限，不再以机构分工和职能分工作为权力运行监督的必要条件，把视线转向按照集约分段模式对执行权运行进行控制和制约，势必会在进一步提高执行效率的同时，同样能达到权力制衡的理想状态。之所以这样说，其理由有：案件的执行以执行标的为行为或财物的不同将采取不同的强制措施，虽然个案不同，但这些措施都是“规定动作”，具有同质性。法院可以对执行人力、物力进行统一配置，将同质性、事务性一类的工作分配给相应的工作组，统筹安排，集中查找、查封、统一变现，从而提高效率。{12}目前集约分段的执行权运行模式已得到了较大程度上的推进，并在改革实践中日益显现出其勃勃生机，特别是在经济较为发达地区的中基层法院具有较高的推广价值。但是，对于广大的中西部地区的中基层法院而言，却未必能找到适合其生长的土壤。这些法院执行人员少，案件数量也不多，管辖的区域面积较大，农业人口比重较大，且人口流动性较强，因此，一概机械照搬集约分段模式势必会遭遇水土不服。务实的方法是：对被执行人的银行存款，可供执行的房屋、车辆等的查找应采用集约化的工作方法，以减少执行成本，提高执行效率。而对于执行权力运行则强化案件流程管理，采用诸如定时集中讲评、案情分析、限时执行、交叉换员执行、执行听证等方式加强对权力运行的监督，确保执行权运行的公正无偏。

注释:

{1}沈德咏、张根大：《中国强制执行制度改革理论与实践总结》，法律出版社2003年版，第176页。

{2}〔法〕孟法斯鸠：《论法的精神》（上），张雁译，商务印书馆1901年版，第154页。

{3}童兆洪：《民事执行权研究》，法律出版社2004年版，第114页。

{4}童兆洪：《民事执行权研究》，法律出版社2004年版，第114—115页。

{5}秦力文、杨露勇：“执行权由执行庭、审监庭共同行使”，载2009年10月12日《法制日报》。

{6}田玉玺、丁亮华，“在超越与限制之间——民事执行中变更和追加当事人制度研究”，载《强制执行指导与参考》第16辑。

{7}童兆洪：《民事执行权研究》，法律出版社2004年第1版，第55—56页。

{8}肖建国：“民事执行权的司法权本质之我见”，载2008年10月31日《人民法院报》。

{9}高执办:“执行局设置的理论基础”，载《人民司法》2001年第2期。

{10}孙忠志、范向阳：“执行与审判的界限”，载《人民司法》2005年第9期。

{11}童兆洪：《民事执行权研究》，法律出版社2004年版，第126页。