试析公益性事业单位中的政府责任

　　论文摘要 2011年3月份，我国再次全面推动事业单位的分类改革，并最终确定将事业单位回归公益服务，而改革后的公益性事业单位在公共服务领域将以新的形势和地位发挥其作用，而我们的政府在改革后的事业单位中应如何调整自己的定位和责任将是一个新的挑战。

　　论文关键词 事业单位 分类改革 公共服务 政府责任

　　2011年3月23日中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）中将现有事业单位按社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，将事业单位重新回归公益服务，并推进公益性事业单位的改革，公益服务类事业单位将继续保留政府支持，并积极促进社会力量参与公益服务，改革后的事业单位将有许多新的调整，这对政府职能转变、政府责任重构产生了重大影响。

　　一、公益性事业单位改革概述

　　事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，虽然在体制上区别于政府机关和企业，但其无论从财政上还是人员编制上依然说从属于政府或政府机构。有学者认为，公用事业应具有民生必须性、公共利益性、不同程度的自然垄断性或公共（集体）物品属性。根据现有文件规定，我国的公用事业包括：供水、供热、供气、城市公交、排水、污水、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业；以及道路与桥梁等基础设施、电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。2011年8月，国务院办公厅已发布分类推进事业单位改革的9个配套文件，其中《关于推进事业单位分类改革的意见》中关于公益性事业单位改革的主要内容就是大力发展公益服务，鼓励社会力量兴办公益事业、建立健全法人治理结构以及政府责任重构。

　　公益性事业单位改革，是我国政府努力引领构建公益服务新格局的重要举措，在鼓励社会力量兴办公益事业、发挥市场机制作用的同时，我国特别提出强化政府责任以保证公共服务均等化和服务质量。强化政府责任是公益性事业单位改革之构建公益服务新格局的核心问题之一。公益性事业单位的公共服务性质使得其区别于其他法人组织，虽然公共服务民营化②使政府在原公共服务提供者的角色位置，转变为公共服务的监督者和补充者，但是，由于公共服务提供具有民生必须性、持续性、非营利性和平等性等特征，政府转变角色却不可转移责任，政府责任需从原有的公共服务“补供”方进行调整。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、公益事业新格局中政府责任之思考

　　此次公益性事业单位改革，最显著的就是将社会力量引入公益服务事业、法人化治理结构以及政府责任重构，推动建立公益性事业单位的新局面，建立公益事业的新格局。改革后的公益性事业单位，政府责任面临着新的挑战。

　　（一）现有事业单位中政府责任构建的弊端在我国，事业单位作为公共服务的主要提供者，一直是作为政府组织的重要组成部分的。根据国务院《关于推进事业单位分类改革的意见》的阐述，我国目前事业单位存在的问题如下：一是政事不分。事业单位隶属于政府部门，政事边界不分，功能定位不明，事业单位法人自主权落实不够，公共服务效率不高；二是官办不分。政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职能，又履行出资人职能，造成“管”、“办”的职责不明确，缺乏有效的监督管理；三是投入机制不健全。各级政府投入责任不明确，投入方式单一，存在地区和城乡分布不均衡，同时，对投入效益监督不够，难以保证资金使用效益；四是政府对社会力量投入公益服务的组织管理不规范。社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评聘等政策方面不能与事业单位享受同等待遇，不利于鼓励社会力量参与举办公益机构，发展公益服务事业。

　　（二）政府在公益性事业单位中如何定位我国公益性事业单位改革不同于西方国家的公共服务民营化改革，西方国家的改革最初和最终目的是维护政府财政，但是我国公益性事业单位改革最初和最终目的则是改善我国公共服务提供方式、构建我国公共服务的新格局，丰富和保障公共服务的供给。因此我国政府这一原公共服务的供给者，在新的改革环境中更加需要明确自己的定位。

　　1.政府财政减轻不等于责任减轻我国公益性事业单位改革的主要内容是将市场引入公共服务领域，充分利用市场里的资本，政府在原部分公共服务领域撤出，交由市场主体供给，改善和丰富公共服务供给中方式单一、效率低等弊端。但是政府撤出部分公共服务领域只是财政负担减轻，不能等同于政府责任的减轻。

　　市场有其在资源配置上的优势，能够有效的实现资源利用的最大化，进而收获利益。但是公共服务是一个关系国计民生的领域，涉及到最广大人民的根本利益，公益性事业单位改革的是公共服务供给方式和事业单位的管理及运作方式，其不变的是其公益属性，而市场的逐利性极易对公益性事业单位的公益性造成冲击，因此政府必须在保持公共服务的均等化和公益性中发挥重要作用，避免有利可图的公共服务方式资本聚集、而无利益的服务领域无人问津的现象出现，以及走进公共服务的门槛高低不一的歧途。

　　2.政府职能转变而非无为原有模式中政府负担公共服务的供给，不仅形式单一，更有些“吃大锅饭”的意味，这就导致了公共服务质量不高，甚至有些服务部门以政府部门自居，完全丧失了服务者应有的态度。随着人民群众对公共服务需求的日益增长，而政府以管理者角度提供的公共服务不能满足社会发展的需求。公共服务理论的出现本身就是对政府职能提出的要求，政府不再是公共服务和公共设施的管理者，而是以服务者或监督者的身份在公共服务领域发挥作用。

　　公益性事业单位改革后，政府和社会资本共同提供公益性事业单位的资本，而建立健全法人化治理结构使政府由管理者、决策者的角色转变为了监督者甚至是补需者，充分发挥事业单位的自主性，然而改革后的公益性事业单位中，政府不是无为，而是转变职能。

　　公益性事业单位的改革，最终是要确立事业单位在公共服务供给中独立的组织地位，完善其自主管理运行结构，最终建立公共服务供给新局面。而政府要确保事业单位的自主性，既要“让位”又不能“缺位”。政府“让位”才能保持事业单位的自主性，而不能“缺位”是保障公共服务的公益属性的必然要求。

　　三、重构政府责任的几点建议

　　市场始终是经济社会发展的一种手段，发展公共服务事业是政府不可推卸的责任，在公益性事业单位改革中，政府如何利用市场规律完善我国公共服务机制，政府如何发挥其在公共服务民营化进程中的应有责任，是关系到我国公共服务事业健康发展的重要内容。

　　（一）公益性事业单位中政府责任的表现形式根据政府在公共服务中应发挥的作用以及确保事业单位的公益属性，其责任的表现形式应有：监管和调控、保障基础服务供给、主动补充以及财政扶持几种形式。

　　1.监管和调控政府责任首先应表现为监管和调控责任。公共服务的性质特殊，它关系着一个国家的国计民生的大问题，公益性事业单位改革后资本来源多样化，尤其是社会资本的进入，必须由政府作为公正的第三方进行监管和调控，一方面能有效保障公益性事业单位的健康发展，另一方面能尽可能的克服市场带来消极作用，只有将有形的手和无形的手结合起来，才能使公益性事业单位健康有序的发展。

　　2.保障基础服务供给公益性事业单位是公共服务的主要提供者之一，涉及到公民生活的方方面面。对于基础服务的供给，政府仍然有责任予以保障。市场不是万能的，政府在公共服务领域要充分发挥市场的优势作用的同时，也要对一些基础性服务有所保障，诸如义务教育等基础性服务，不宜由市场配置资源的，要保障适龄儿童都得到平等的义务教育，政府仍然要发挥主要作用，因此对于类似的基础性公共服务领域，政府要予以各方面的保障。

　　3.主动补充作用根据中央文件对事业单位的分类，对于完全属于公益服务类的事业单位，仍可以根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，细化为不能或不宜由市场配置资源的基本公益服务为公益一类，以及可部分由市场配置资源的为公益二类。对于可部门由市场配置资源的，政府仍要承担主动补充责任，因为市场的波动性可能会导致部分服务提供的短缺或终止以及公共服务的不均衡，政府积极补充市场调节的空缺是确保保障公民得到持续、平等的公共服务服务的重要保障。

　　4.财政扶持政府财政支持是由公共服务的公益性质所决定的。公共服务具有普遍的服务性以及低利润等性质，所以对于从事公共服务的市场主体，政府在财政税收上要予以一定的扶持，以保障服务主体自身的合法利益。例如财政补贴、税收优惠等政策都是政府在民营化中的责任表现。

　　（二）我国政府责任重构的几个方面公益性事业单位改革后，事业单位以独立的组织形式和管理结构独立承担公共服务的提供，重新构建明确、合理的政府责任是公益性事业单位在改革后保持平稳发展的关键之一。

　　首先，法律规制制定的引导责任。公共服务作为政府的一项职能，公益性事业单位鼓励社会资本的进入，仍需要法律法规的规范。因此，政府改革后的公益性事业单位中的首要责任，就是制定法律规范，对社会资本的进入等相关问题提供法律依据，并根据规范对公益性事业单位中的社会资本进行正确地引导。

　　其次，明确分工职能的责任。事业单位改革后，多元化资本投入以及法人化治理结构的不断完善，将政府的决策职能与执行职能进行分离，使得事业单位真正独立承担应有的责任。因此，政府不仅要明确自己的职责，更要划分多主体的权力界限。

　　再次，公正监督的监管责任。社会力量参与到公益服务中来，公共服务领域引入市场主体和资本，这就使得服务者与被服务者处于平等地位，由于利益的不牵涉行，政府、国家可以成为客观的监督者，在公益性事业单位中发挥公平、公正的监督职责。

　　最后，必要补充的参与责任。市场有其自身不可避免的缺陷，所以，对于市场供给出现缺席、供给不足以及供不应求的情形时，政府要积极负担起补充责任，公益性事业单位改革后，政府无论是作为唯一投资者还是投资参与者，都要肩负起切实保证公共服务的全面、充分和持续供给的责任。

　　四、结语

　　我国此次的公益性事业单位改革经过多年酝酿，改革后的事业单位，将成为独立自主的公共服务提供者，但是由于公共服务的特殊性，政府仍将在事业单位中发挥重要作用，但是相对于以往的政事不分，以行政管理模式覆盖事业单位的模式将被取代。政府如何确定自身定位和承担起相应的责任，将有利于确保改革后的公益性事业单位健康有序的发挥其应有的公共服务功能。