论应对气候变化的适应性森林立法

　　当今，人类面对气候变化的基本手段无外乎两个，一是提高对气候变化的适应能力，二是增强对气候变化的减缓能力。无论是适应还是减缓，森林在应对气候变化中无疑将起到重要作用，从法律的角度而言，提高适应气候变化的森林立法，是森林在适应和减缓气候变化方面的重要法制保障。

　　一、适应性森林立法的森林生态学基础

　　森林是最大的陆地生态系统，与海洋和湿地并称为地球三大生态系统。森林兼具多重的生态功能、社会功能和经济功能，是生态建设的主体和生态文明建设的主要承担者。在论及森林与气候变化的关系时，不能不提及森林调节气候的功能，森林的这一重要生态功能，在我国《森林法》的立法目的中已有明确的规定。森林调节气候的功能主要表现为森林通过光合作用吸收二氧化碳、放出氧气，把化石燃料释放出的二氧化碳以生物形式固定到森林中，实现大自然的碳氧平衡。据测算，森林每增长1立方米蓄积量，就能吸收1.83吨二氧化碳。经研究，目前全球森林储藏的碳超过1万亿吨，相当于大气中碳含量的两倍。①森林吸收二氧化碳的这一过程被称为碳汇。碳汇是森林调节气候功能的现实表现。森林碳汇，使得森林在应对气候变化中的生态地位不容忽视。

　　在全球气候变暖的大背景下，要进一步发挥森林调节气候的功能，增加森林碳汇的空间，必须要解决森林生态系统对气候变化的脆弱性与适应性两方面的问题。森林生态系统对气候变化的脆弱性是指气候变化（包括气候变率和极端气候事件）对森林生态系统造成的不利影响的程度。对于气候变化而言，森林生态系统具有较低的脆弱性，这种脆弱性一般表现为森林的退化。森林生态系统对气候变化的响应比较缓慢，通常并不能在短时间内表现出来。但是不断增加的扰动事件（如林火、病虫害、飓风等），能在相对较短的时间内对森林的结构产生显著影响。②森林生态系统对气候变化的适应性是指森林生态系统在气候变化条件下的调整能力，从而缓解潜在危害，利用有利机会。森林生态系统的这种适应性包括森林生态系统和自然界的自身调节与恢复能力，也包括人为的作用，特别是社会经济的基础条件、人为的影响和干预等。③因此，无论是森林生态系统对气候变化的脆弱性还是适应性，不仅要依靠森林生态系统自身调节，还需要人类采取必要的措施减小森林生态系统的脆弱性，同时增加森林生态系统的适应性，而这种必要的措施唯有通过立法予以规制方能发挥其重要作用。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、适应性森林立法的国际法依据与国内政策依据森林在应对气候变化中的重要生态地位决定了其在应对气候变化的国际法律文件中必然具有重要的战略地位。2007年，政府间气候变化专门委员会（简称IPCC）发布的评估报告（IPCC评估报告是国际社会应对气候变化决策和行动最权威的依据）认为：林业具有多种效益，兼具减缓和适应气候变化的双重功能，是未来30-50年增加碳汇、减少排放成本、经济可行的重要措施。而在国际社会的一系列法律文件中，森林在应对气候变化中的重要战略地位早已确立。1992年《气候变化框架公约》中提出的要促进可持续的管理，其中就包括对森林生态系统的可持续管理。1997年通过的《京都议定书》则对发达国家缔约方提出了量化减排指标及相关政策原则、技术措施，其中一条重要措施就是“造林”、“再造林”、“森林可持续经营管理”。在2007年形成的《巴厘岛路线图》谈判中，国际社会同意将减少发展中国家毁林和森林退化导致的排放，以及通过森林保护、森林可持续管理、增加森林面积而增加的碳汇也作为减缓措施纳入气候谈判进程，要求发达国家要对发展中国家在林业方面采取的上述减缓行动给予政策和资金激励。《巴厘岛路线图》进一步提升了林业在应对全球气候变化中的重要地位。2009年末达成的《哥本哈根协议》第6条明确指出：我们认识到，减少滥伐森林和森林退化引起的碳排放是至关重要的，我们需要提高森林对温室气体的清除量，我们认为有必要通过立即建立包括REDD+在内的机制，为这类举措提供正面激励，促进发达国家提供的援助资金的流动。

　　在国际社会一系列法律文件的影响下，我国亦将森林在应对气候变化中的重要地位在一系列国家政策文件中确立下来。2007年《中国应对气候变化国家方案》明确把林业纳入我国减缓气候变化的6个重点领域和应对气候变化的4个重点领域，突出强调了林业在应对气候变化中的特殊地位和发挥的作用。为了贯彻《中国应对气候变化国家方案》赋予林业任务的需要，2009年11月国家林业局发布了《应对气候变化林业行动计划》。该计划确定了5项基本原则、3个阶段性目标、22项主要实施行动，包括林业减缓气候变化的15项行动和林业适应气候变化的7项行动。《应对气候变化林业行动计划》是对《中国应对气候变化国家方案》相关目标和措施的具体化。

　　国际法律文件和国内政策文件提出的关于森林应对气候变化的一揽子措施，为我国应对气候变化的适应性森林立法提出了方向和政策依据，森林立法应当对此作出回应，使森林关于应对气候变化的措施具有稳定性和强制性。

　　三、适应性森林立法的价值取向

　　在应对气候变化方面，森林的重要生态地位和战略地位已不容怀疑，无论是降低森林生态系统对气候变化的脆弱性还是增加森林生态系统的适应性，最终的落脚点都是为了保证森林在应对气候变化中发挥更大的森林生态效益，增强森林碳汇的潜力。而适应性森林立法也必须以发挥森林生态效益作为出发点，兼顾森林生态系统的脆弱性与适应性。

　　现行《森林法》并未确立起以森林生态效益为核心理念的价值取向。它将森林作为一种资产性资源来看待，更注重对森林资源的行政管理和森林显性经济效益的青睐，虽然其立法目的中也提出了国土绿化、发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境的生态功能，但“其立法目的中反映出来的立法思想，是通过对森林资源的经营管理，源源不断地向社会提供木材和其他林产品”。④至于森林在应对气候变化方面的生态功能，森林在应对气候变化中的可持续经营，尚未在现行法中得到体现，这与森林在应对气候变化方面重要的生态地位和战略地位是极其不相符的。

　　因此，从传统林业理论到生态林业理论，从显性经济效益到森林生态效益的转变是应对气候变化中适应性森林立法在价值取向方面必须做出的回应，以此价值取向为基点，适应性森林立法不仅应当对现行《森林法》立法目的进行修正，而且更重要的是在具体的法律制度上体现森林立法应对气候变化的适应性。

　　四、适应性森林立法的制度构建

　　应对气候变化的适应性森林立法在制度设计上应当围绕森林生态系统对气候变化的脆弱性与适应性展开。森林生态系统对气候变化的脆弱性与适应性所涉及到的具体领域应当包括减少森林退化、增强森林碳汇、提高森林可持续经营三个方面。

　　（一）减少森林退化的相关法律制度

　　1.植树造林制度

　　第七次全国森林资源调查结果再次表明，我国人工林面积保持世界首位。这样成就的取得取决于我国植树造林制度的有效发挥。全民义务植树是我国植树造林制度的一项有效措施，虽然《开展全民义务植树运动的决议》中规定，年满11周岁的公民除老弱病残者外，因地制宜，每人每年植代写论文树3至5棵，或者完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务，但这种义务只在《森林法》中进行了原则性的宣示，使得这项法定的义务不具有强制性，在执行中大打折扣。因此，全民义务植树制度有必要通过《森林法》进行完善，对于不能完成义务植树的公民，可以交纳义务植树金，由有能力完成的人代为植树。

　　此外，在植树造林方面还应当实行植树造林目标责任制和考核评价制度，将植树造林目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。明确地方以上人民政府、林业主管部门、其他相关部门、企事业单位、社会团体、集体经济组织、承包宜林荒山荒地的组织或个人在植树造林方面的权利义务。

　　2.封山育林制度

　　封山育林是指通过森林自身的天然更新抚育能力使森林恢复的育林方法。封山育林是我国保护森林资源的一项有效措施，但《森林法》中没有将其作为一项基本制度确立下来。由于封山育林的对象必须具备特定的条件，因此，封山育林区基本由当地人民政府划定，缺少划定的统一标准，随意性较大。鉴于封山育林在增加森林面积，提高森林覆盖率方面的重要作用，为了减少气候变化造成的森林退化，降低森林在气候变化方面的脆弱性，我国应将封山育林作为一项基本的森林保护法律制度确立下来，明确封山育林区的划定标准，并规定封山育林区内禁止性、限制性活动。

　　（二）基于森林碳汇的相关法律制度

　　1.基于森林碳汇的碳交易制度

　　碳交易制度是在《京都议定书》中创立的，它同意工业化国家可以相互之间出售“减排单位”，也可以与发展中国家进行交易并计入前者的减排目标。碳交易制度借鉴了基于二氧化硫的排污权交易制度，从国内法的角度而言，应当通过立法的方式确定有二氧化碳排放行为的工业企业，尤其是重点能耗行业的企业为森林碳汇的法定购买主体，并规定其法定购买量。碳交易制度是应对气候变化的各项制度中成本较小的一种，而且，碳交易很可能刺激减排所需要的技术创新。尽管这项制度在我国还没有通过立法确认，并且仍有诸多技术和政治因素阻碍，但是，从应对气候变化的角度出发，碳交易制度的确立势在必行。

　　2.基于森林碳汇的生态补偿制度

　　由于我国基于森林碳汇的碳交易制度没有确立，同时我国不负有国际法上的减排义务，因此，基于森林碳汇项目减排的京都规则在国内法上不能适用。但是增加森林碳汇功能以应对气候变化则是不能回避的，而且，森林碳汇本身具有外部性特征，缺少必要的激励势必会影响森林碳汇的效果，因此，除了碳交易制度以外，我国还必须建立基于森林碳汇的生态补偿制度。我国森林生态补偿制度已经在我国《森林法》中确立下来，但是森林碳汇的提出，为森林生态补偿制度的完善与创新提出了新的挑战。基于森林碳汇的生态补偿制度，应当明确补偿的客体为公益林，而商品林则不能成为补偿的客体，补偿的对象应当是公益林的所有者和经营者，补偿的方式可以包括政府补偿、市场补偿（主要是通过碳交易制度实现）、社会（包括国际社会）补偿和公民个人补偿等，补偿的标准应当有别于一般的森林生态补偿标准。

　　（三）森林可持续经营制度

　　1.森林分类经营制度

　　我国现行《森林法》将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林等五类。随着我国林权制度改革的深入和森林碳汇项目的不断发展，这种分类已经不适合林业发展的需要。实践中，多将森林分为商品林和公益林两类。从森林属性的角度而言，公益林与商品林的分类更为科学，也更有利于森林发挥其生态功能和经济功能。

　　2.森林防火制度

　　《应对气候变化国家方案》中指出，气候变化已经对中国的森林产生了一定的影响，其中之一就是森林火灾的发生。我国虽然有专门的《森林防火条例》，但其更侧重由人为原因引起的森林火灾的预防，并未有针对气候变化与森林火灾发生的预防及应对措施。在气候变化的影响下，应当建立气候变化与森林火灾发生的监测系统，明确预防及应对的措施。

　　3.森林病虫害防治制度

　　森林病虫害发生的频率和强度增大是气候变化对森林系统产生的另一重要影响。我国现行《森林法》中的病虫害防治制度关注的重点是林产品的产量和经济利益，而并非森林的生态效益。在气候变化的背景下，森林病虫害的防治应当注重对森林生态效益的影响，关注因气候变化产生的新的病虫害种类，从而减小森林的脆弱性。

　　4.林业重点工程建设制度

　　当前我国实施的六大林业重点工程⑤在我国应对气候变化、改善生态环境、实现可持续发展方面做出了重大贡献。但我国的这些林业重点工程都是以政策的形式推进的，虽然其实施效果显著，但林业重点工程建设没有明确的法律地位。适应性的森林立法应当明确：国家根据生态建设需要可实施多种形式的林业生态工程建设。从而为现行和今后建设林业生态工程提供法律依据。

　　5.森林保险制度

　　长期以来，我国森林风险主要通过政府加强管理来化解，但随着气候变化对森林系统影响的加大以及市场经济的深入，以行政手段化解森林风险的有效性将逐渐弱化。森林保险是一种基于市场手段化解森林风险的成本较低、管理有效的手段，对于森林可持续经营将起到重要的保障作用。从目前国际社会和我国进行林权改革的一些地区已经开始推行的森林保险制度来看，我国森林保险制度的建立应当解决以下四方面问题： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，鼓励多种保险机构进入森林保险领域；第二，采取强制性保险与自愿性保险相结合的方式；第三，明确森林保险的险种范围；第四，对森林保险进行再保险。