金融监管国际合作的法制现状及其完善

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　　关键词：金融危机金融监管国际合作

　　内容提要：

　　长期以来国际社会十分关注金融监管的区域和多边合作，并形成了不具强制约束性、系统性的法律文件。此次金融危机的发生和蔓延再次引起世界各国对于金融监管的高度重视，G20伦敦峰会发表的宣言明确了金融监管国际合作的基本框架，但是仍然未形成卓有成效的金融监管国际合作法律制度。因而，建立、健全国际金融监管法律体系仍是国际社会需要探索的重要议题。

　　美国次贷危机从2006年春季开始逐步显现，到2007年8月席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场，至今已经演变为全球性金融危机。究其原因主要有两点：一是金融全球化的客观现实导致国家之间的金融业务的相关联系日益加深，一国国内发生的金融危机必然演化为全球性金融危机；二是缺乏有效的金融监管的国内机制与国际机制。日本首相麻生太郎在G20华盛顿峰会结束后的新闻发布会上指出，造成当前金融危机的一个重要原因是，一些国家在发展经济和扩大生产的过程中缺乏必要的规章制度和有效的监管。[1]美联储前主席格林斯潘也承认，美联储“原本有权监控”，“制止不负责任的放款行为”，但由于他错误地相信自由市场可以调节金融体系，无需政府加强监督，所以没有进行干预，犯了“局部错误”。[2]G20华盛顿金融峰会宣言指出，在金融市场已全球化的今天，各国监管当局在履行自身的职责的同时，必须加强国际合作，支持市场竞争与创新，加强对金融市场、产品和参与者的监管或监督。G20伦敦峰会宣言就金融监管国际合作提出要求：同意确保在本国推行强有力的监管系统，同意建立更加具有一致性和系统性的跨国合作，创立全球金融系统所需的，通过国际社会一致认可的高标准监管框架。

　　尽管G20伦敦金融峰会取得了令各国震惊的成果，但是鉴于该峰会的法律地位和宣言的法律性质的局限性，鉴于当前金融监管国际法制存在的缺陷，为了有效防止金融危机的进一步蔓延，降低金融危机的未来发生风险，我们在此仍有必要对当今金融监管国际立法进行审视，从理论上探讨完善国际金融监管的制度安排的可能性。

　　一、当前金融监管国际合作的法制现状

　　一般认为，金融监管是指一国政府的行政机构或其他代理机构对金融机构实施的各种监督和管制，包括对金融机构市场准入、业务范围、市场退出等方面的限制性规定，对金融机构内部组织结构、风险管理和控制等方面的要求以及一系列相关的立法和执法体系与过程。简言之，金融监管就是有关金融立法与执法的有机组成，它是金融法律体系的组成部分。长期以来国际社会主要重视金融监管的国内监管，忽略金融国际监管。尽管国际货币基金组织（IMF）与世界银行（WB）对于维护世界金融秩序发挥了重要作用，但是由于其设立宗旨的局限性致使其不能也不应当对金融监管行使职权。虽然上世纪70年代以来国际社会试图通过区域和多边制度对金融机构、金融产品实行监管，但是这些制度存在的缺陷导致金融监管国际合作难以进行。从当前金融监管国际合作的法制现状来看，存在着以下几种类型的国际合作金融监管法律制度。

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第一种是欧盟金融监管体系。它的雏形可以追溯到欧共体理事会1977年通过的《免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一银行指令》，它规定了成员国之间信用机构跨国设立分支机构和提供服务的强制许可原则和程序，统一了欧共体信用机构设立的最低标准，同时还建立了由成员国主管当局组成的银行咨询委员会。《第二银行指令》要求只要在本国得到批准，欧盟国家的所有信用机构都可以在其他欧盟国家开展业务或建立分支机构而无需额外许可。这就意味着，对于允许混业经营的欧盟国家的银行，它们可以在另一个禁止混业经营的欧盟国家内进行多种经营。因此单一银行业务执照在允许英国保持其分业监管体系的前提下，实质上为整个欧盟的混业经营打开了通道。1999年5月，欧洲议会通过了《金融服务行动计划》，目的是在建立“谨慎监管体系”的基础上，加快欧洲金融市场一体化建设步伐。该计划已经得到了欧盟各国的普遍认同并且产生了《国际财务报告标准》、《市场违规指令》、《招股说明书指令》、《透明度指令》、《金融工具市场指令》等重要文件。除此之外，一个不可忽视的方面是欧盟各国自身金融监管部门组织机构与职能。根据《欧洲共同体条约》，欧盟的货币当局是由各国中央银行和欧洲中央银行构成的欧洲中央银行体系。在欧洲金融体系的稳定和金融监管方面，欧洲中央银行体系受制于各国政府和其他欧盟机构。实际上，金融监管的职责仍然主要掌握在各国政府手中，而在欧盟层次更多的只是进行各国间的政策协调。[3]

　　第二种是国际货币基金组织与世界银行的监管。根据《国际货币基金协定》成立的国际货币基金组织，虽然自该协定生效以来三十几年间，基金人数和基金活动范围均有很大改变，但基金的总目标仍维持不变。总的来讲，基金应负责监督目的在于便利扩大国际贸易行动纲领，促进外汇汇率的稳定和外汇安排，避免竞相贬值通货，协助实现货币的自由流通，以排除外汇管制对国际贸易和经常贸易的干扰。世界银行成立的主要目的在于便利国际贷款的进行，以促进遭战争破坏的国家和地区的重建，落后地区的开发，以及长期国际收支失衡的解决。作为最后的贷款机构，世界银行负责提供长期贷款来解决长期国际收支失衡问题或用于经济的复兴与开发。

　　第三种是国际银行与证券监管。国际银行监管以巴塞尔委员会制定和颁布的一系列银行监管规则为核心，其中有些规则得到了各国监管当局的赞同，成为国际社会普遍认可的银行监管国际标准。新巴塞尔协议在对金融衍生工具的资本监管上发生了以下几点变化：（1）对金融衍生工具的资本监管的范围，从利率互换、远期利率协议、利率期货、利率期权、货币互换、远期外汇合约、外汇期货、外汇期权等与利率、汇率相关的金融衍生工具，进一步拓展到信用违约互换和总收益率互换等信用衍生工具。（2）金融衍生工具风险资本的计量充分考虑到了抵押、担保等信用风险缓释工具对资本的抵减作用，以及不同交易工具的风险程度的差别。（3）新协议区分了金融衍生交易的性质，对金融机构采用衍生工具做套期保值时的交易头寸提出了专项资本要求。如果套期保值时，两笔交易（多头和空头）的价值变化方向完全相反，而变化程度基本相等，银行可以不必提取专项资本；如果两笔交易的价值变化方向完全相反，但程度基本不一致，银行可以只提取20％的专项资本。[4]但由于巴塞尔委员会本身并不具有任何法定的跨国或超国家的监管权力，其更多的是一个带有行业协会性质的国际组织，因此，巴塞尔文件并不具备在各国直接实施的法律效力，而仅是鼓励其成员或国际银行监管者采用共同的或一致的监管标准和方法的一种建议，这些建议通常是监管最佳实践的总结和推介，委员会期望“各监管当局通过适合本国体制的法律或其他形式的详细安排来予以实施”，但并不请求成员国在监管技术上的一致性。[5]对于证券监督，1998年国际证监会组织（IOSCO）发布了《证券监管的目标和原则》，规定了证券监管的三大目标：一是保护投资者，二是确保市场公正、有效和透明，三是降低系统风险。具体的监管原则可概括为信息共享原则与相互协助调查取证原则。而其中的谅解备忘录已成为各国证券监管机构进行双边监管合作与协调的有效方式，据统计，IOSCO的会员中，有90个国家或地区的证券监管机构签订了约1000多个谅解备忘录。IOSCO特别任务行动组于1999年11月出台了《对冲基金与其他高杠杆机构报告》（以下简称IOSCO报告），加强对作为HLIs交易对手的证券公司的风险管理，给各国监管者提供监督有关证券公司遵守良好行为准则以及增强透明度要求。同时也给监管机构提供了一些建议，主要是鼓励各国监管机构评估风险管理，发现漏洞时，采取多种措施，包括要求对高杠杆机构及对其活动制定出更频繁、更详细的报告，增加监管强度（更频繁、更详细的检查），提高资本要求，加强具体惩罚措施的力度。[6]但国际证监组织在法律性质上属于非政府国际组织。[7]迄今为止，国际组织对对冲基金的监管尚未取得结论性的成果，对于其跨国活动带来的法律问题，也未确立正式的解决方案。IOSCO以及巴塞尔委员会等金融组织在对冲基金监管问题方面仍处于探索阶段。[8]第四种是WTO金融市场准入与经营制度。在WTO有关金融市场准入与经营制度确立之前，有关金融市场与经营的全球性多边制度事实上是不存在的，《服务贸易总协定》（GATS）的达成和有关金融服务的《第五议定书》的生效是WTO法对国际金融法的重大贡献，填补了全球性金融市场准入与经营制度的空缺。WTO有关金融服务市场准入与经营制度主要由三部分构成：GATS、金融服务附件和金融承诺表。[9]同时，WTO通过约束和规制成员方影响金融服务措施，以推动各成员方开放金融市场，实现金融服务的逐步自由化。然而，由于金融业和金融服务的性质使然，金融离不开审慎性监管。为此，金融附件第2项规定：“尽管有本协定的任何其他规定，但是不得阻碍一成员方为审慎性原因而采取措施，包括为保护投资者、存款人、保单持有人或金融服务提供者对其负有诚信义务的人而采取的措施，或为保证金融体系完整和稳定而采取的任何措施。如此类措施不符合本协定的规定，则不得用作逃避该成员在本协定下的承诺或义务的手段。”这一规定就是著名的“审慎例外”。[10]从根本上讲，作为WTO调整服务贸易的基础性法律，GATS的最终目标既不是对成员国的国内管制制度进行多边协调，也非建立金融服务领域的监管合作，而是通过确保基本原则的实施，以及一国管制权利的行使不构成不必要的服务贸易壁垒，逐步实现服务贸易自由化。对此，WTO在金融服务贸易方面对成员国施加了明确的国际义务，同时对成员国的经济、金融主权与安全予以充分的考虑和尊重，规定各国在金融服务的审慎监管及采取其他管制措施方面的国内自主权。尽管GATS第6条规定之目的在于赋予外国服务提供者以正当程序，有助于从程序上消除国内金融监管措施可能对金融服务贸易产生的阻碍，但是它对国内监管措施的实质内容并不产生任何约束效果。[11]

　　从上述金融监管国际合作的法律制度分类中我们可以看出：无论是欧盟的金融监管体制还是国际组织的监管规则以及WTO金融协议，都存在着如下明显的局限性：一是缺乏金融监管理念的支持；二是缺乏对金融创新的监管；三是缺乏规则相互间的协调；四是缺乏强制约束力和系统的监管规则。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、建立、健全金融监管国际合作法制的应然性

　　1974年通过的《各国经济权利与义务宪章》第1、2条规定了国家经济主权中的国内权力，第10条对于国际合作的权力作了明确规定：“各国在法律上一律平等；并且作为国际社会的平等成员，有权充分地和切实有效地参加解决世界性的经济、财政金融以及货币等重要问题的国际决策过程；特别是有权通过相应的国际组织，并遵守这些组织的现行规章或逐步改善中的规章，参加这种决策过程，并且平等地分享由此带来的各种效益。”从中我们可以看出，国家享有主权，意味着它有权独立自主，也意味着它在国际社会上享有平等的地位，不俯首听命于任何强权国家。这种平等地位在国际经济领域中主要表现之一，就是国家不分大小、贫富和强弱，在世界性经济事务的讨论、磋商和作出决定的全过程中，都享有平等的参与权和决策权。[12]

　　（一）跨市场金融风险与金融全球化需要建立金融监管国际合作法律制度

　　金融创新使得很多金融产品和金融业务同时涉及银行业、证券业和保险业，这种金融业务的融合会内生出跨市场金融风险。目前对跨市场金融风险还没有统一的界定，一般可以将其表述如下：跨市场金融风险是在金融工具创新和金融业务融合过程中所产生的，跨越原有金融分业经营界限的交叉性金融风险。该风险具有系统性、潜在性、复杂性等特征，在爆发之前，表现隐蔽，不易被监管机构查知，一旦爆发，就呈现出在不同金融市场之间迅速传递并难以控制的特点。同时，金融全球化的客观现实导致国家之间的金融业务的相关联系日益加深，一国国内发生的金融危机很容易演化为全球性金融危机。因此，加强国家之间金融领域合作，建立有效的、系统的金融国际合作监管法律制度成为必要。

　　（二）金融创新需要金融监管的国际合作

　　金融创新指的是会引起金融领域结构性变化的新工具、新的服务方式、新市场以及新的体制。[13]大多数经济学家认为，本次金融危机产生的根本原因是：美国的金融机构竞争激烈，为了赢得市场，就必须进行金融创新，而在推出的金融产品中却存在明显的风险，金融手段的滥用和监管的缺失是导致危机不断蔓延的根源。[14]美国芝加哥商品交易所名誉主席、“金融期货之父”梅拉梅德认为，次级债危机爆发的根本原因有二：首先是次级房贷债券在发行过程中信息不够透明。当次贷被打包成债券销售给投资者时，债券投资者无法确切了解次贷申请人的真实支付能力；其次是政府监管缺位。政府把对次级房贷债券的评估和监管责任完全抛给了私人债券评级机构。[15]金融创新虽推动了金融业的发展，但其从诞生那天起就是为了规避监管。[16]

　　长期以来，我们始终认为美国是当代最为典型的法治国家，它通过制定法、判例法为美国市场经济的有效、有序发展提供了制度保障，特别是有关货币金融法律制度的完善和效率成为包括我国在内的许多国家立法的榜样。我国许多学者大力推崇美国的金融企业特别是银行、投资银行的混业经营制度以及“伞形监管体制”。但此次“百年不遇”的金融危机令我们“大跌眼镜”——原来危机根源是因为美国制度安排缺位，于是国际社会一片谴责声并要求美国建立健全对金融衍生产品监管，尤其是应当高度关注对冲基金，将其纳入法制化轨道，建立健全金融衍生产品的风险分析与防范制度。[17]尽管此次金融危机的责任主要应当由美国政府来承担，但是国际社会缺乏统一、强有力的金融创新产品的监管也是美国次贷危机演变为全球金融危机的原因之一。

　　（三）现有的金融监管国际合作法律制度缺乏强制性且有缺陷

　　上述金融监管的国际组织制定的监管文件规范的性质分两种：一种是“硬法”，一种是“软法”。一般人们认为，“硬法”是指那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范，而“软法”则指那些效力结构未必完整，无需依靠国家强制力保障实施，但能够产生社会实效的法律规范。[18]巴塞尔委员会与国际证监会组织制定的一系列规范金融衍生工具、对冲基金以及银行风险管理等文件，其作用旨在对银行、金融衍生工具以及对冲基金等监管提供指导、协调、借鉴，并不具有强制拘束力。而《国际货币基金协定》构成了国际货币金融领域的基本秩序，对于成员国国际储备体系、汇率制度、国际收支平衡调节制度具有监管、规范的作用，该协定虽具有强制拘束力，属于“硬法”，但由于制定宗旨以及内容的局限性，导致该协定对银行、证券、金融衍生工具、对冲基金等不能提供有效监管，也不可能对防范和治理此次金融危机发挥国际条约的功能。因此，当前对制定有效的金融监管国际条约来规范金融创新行为和金融创新产品具有紧迫的需求。

　　三、G20伦敦峰会宣言明确了金融监管国际合作的基本框架

　　鉴于此次金融危机产生的根本原因及缺乏有效的国际金融监管合作机制的现状，世界上关于国际金融机构改革的呼声愈来愈多，吁请“谨慎”的声音也不时出现。2008年11月9日，巴西政府在20国集团财政部长和中央银行行长年会闭幕后发布的一份公报中指出，现有国际金融组织和论坛，以及现行国际标准和做法已经无法满足当前世界经济需要，因此应当建立“新布雷顿森林体系”，重建国际金融格局已迫在眉睫。公报说，此次金融危机爆发以来，尽管各国政府采取的措施已经开始取得效果，但目前仍面临巨大挑战。巴西认为，国际金融机构改革必须坚持广泛的代表性、各国共同行动、加强国内市场管理、保证信息透明等一系列原则。另外，各国政府以及多边金融机构应建立健全危机预警机制，加强对金融市场的监控和管理。IMF、于2013年将举行下一阶段配额分配和投票权改革。[19]

　　2009年4月2日的G20伦敦金融峰会发表的宣言对华盛顿峰会上的各种观点进行了集中，形成了具有一定实质性内容的金融监管和国际金融组织改革的制度框架。首先，宣言提出了具有实质内容的经济复苏计划，以恢复全球信贷和就业市场及经济增长。如将IMF的可用资金提高两倍，至7500亿美元；支持2500亿美元的最新特别提款权（SDR）配额；支持多边开发银行（MDB）至少1000亿美元的额外贷款；确保为贸易融资提供2500亿美元的支持；利用国际货币基金组织已经同意的出售黄金储备的所得资金，为最贫穷国家提供优惠融资。其次，对各国央行采取的货币政策予以支持。如各国央行已经承诺，只要还有必要，就会一直维持扩张性的货币政策，此外还将动用包括非常规工具在内的所有货币政策工具以维持物价稳定性。各国已向各自的银行系统提供了重大而全面的支持，目的是提供流动性、调整金融机构资本及坚决解决资产减值问题。保证将采取任何必要行动来恢复金融系统的正常信贷流，确保对整个系统而言都十分重要的金融机构的健康性，以及按照20国集团达成的协议框架来实施贷款复苏及金融行业修复政策。第三，同意IMF对各国金融业进行监管，规定无论是现在还是将来，都将支持由公平、独立的国际货币基金组织对各国经济及金融业进行监管，对一国经济政策对其他国家的影响进行监管，以及对全球经济所面临的风险作出评估。第四，实行金融监管国际合作。在确保本国推行强有力的监管系统的同时，还同意建立更加具有一致性和系统性的跨国合作，创立全球金融系统所需的，通过国际社会一致认可的高标准监管框架。第五，积极推进IMF和wB改革。决定对国际金融机构进行现代化改革，确保它们能够在面临新的挑战时有效地向成员国和股东提供协助。通过改革它们的授权、规模和治理，使之适应世界经济的变化和全球化的新挑战，同时新兴市场和发展中国家，包括穷国在内，必须有更大的话语权和代表权。[20]

　　宣言既有法律制度的实质性内容，也有各项制度实施的具体计划安排，令国际社会满意，具体表现在以下三个方面：一是IMF与MDB支持的成员国减缓金融危机影响计划。二是实行金融监管的国际合作。为了实现金融监管的有效性，宣言为金融国际监管设立了基本制度或原则：（1）根据《强化金融体制》的宣言设立金融稳定委员会（以下简称FSB），FSB和IMF共同监督有关决议的行动计划的进展情况。（2）将金融监管范围扩展至所有金融机构、金融工具和金融市场，尤其是将对冲基金、信用评级机构置于监管范围内。（3）制定全球统一、高质量的会计准则。三是支持IMF与WB有关话语权和代表权改革方案。宣言允许IMF公正、公平和独立地监管各国经济和金融部门，并同意支持IMF、WB改革方案。2008年3月28日：IMF执董会通过份额和投票权改革方案，拟增加中国、印度等新兴经济体的代表性。但外界也认为此方案仍未全面反映发展中国家在世界经济中所占的地位。根据这份改革方案，发达国家在IMF的发言权比例将从目前的59.5％降为57.9％，发展中国家则从目前的40.5％上升为42.1％。加上前年新加坡会议通过的免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一阶段改革成果，中国在IMF的份额增加到3.997％，发言权增加至3.807％，印度则分别为2.443％和2.338％。[21]2009年2月11日世界银行理事会批准了免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一阶段的改革方案，以扩大发展中国家在世界银行集团内的影响：一是在执董会为撒哈拉以南非洲增加一个席位，这就意味着发展中国家能够在世界银行执董会拥有多数席位。二是将发展中国家在世界银行的投票权份额提高至44％，主要目的在于增加低收入国家的话语权。接下来，世界银行还将开展一项全面细致的工作计划重新安排股份持有，逐渐实现发达国家和发展中国家之间的公平投票权，此项工作计划还将包括世界银行下属成员机构国际金融公司（IFC）的话语权改革。目前，第二阶段的工作已获世界银行股东批准，并已经开展。

　　然而。认真分析G20伦敦峰会宣言内容，可以看到该宣言除了对于强化IMF和WB在抵御金融危机中的作用外，在金融国际监管方面的规定仍然存在明显不足。具体来讲，就是金融监管内容过于原则。尽管在金融监管国际合作的制度安排已经显现于宣言“14—16”中，但这些制度安排仅为框架，或日原则性规定，缺乏法律制度所具备的可操作性或可适用性的特点，这种金融监管的制度安排会导致两种结果：（1）宣言不具有法律制度的强制约束力。这一后果是与G20法律地位所决定的。G20以非正式的部长级会议形式运行，不没常设秘书处，主席采取轮换制。该集团的财长和央行行长会议每年举行一次。会议由主席国及一些国际机构和外部专家提供秘书服务和支持，并可根据需要成立工作小组，就一些重大问题进行评审和提出对策建议。其宗旨是推动发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行讨论和研究，以寻求合作并促进国际金融稳定和经济持续发展。也就是说，G20是成员国中央政府下属财政与央行经济管理职能部门的非正式的国际组织——跨政府组织网络，其所通过的法律文件当属国际经济“软法”，不具有强制约束力。第二，宣言签署主体违反宣言承诺无需承担国际法上的责任。由于宣言具有国际经济“软法”的性质，因而宣言中没有有关G20成员国违反该宣言的承诺（包括各成员国的“同意”、达成的“协议”或“行动计划”等）所应当承担的法律责任，换言之，宣言缺乏法律规范中的“罚则”。

　　当然，尽管国际经济“软法”不具有法律强制约束力，宣言签署主体违反其承诺无须承担国际法上的责任，但是，此类“软法的硬效果”却不容忽视。按照博弈论，在“保证型博弈论”和“协调型博弈论”模式下形成的国际制度，其实施一般无需有集中化权力机构（如正式的政府间组织）和第三方强制性力量的保证，通常只要依靠各方的自我约束和自我管制，辅之以非正式的和非集中化的机制即可。[22]

　　四、完善金融监管国际合作法律制度的构想

　　胡锦涛主席在G20伦敦峰会上的发言中指出：“加强金融监管既是防范和化解国际金融危机的关键环节，也是维护国际金融市场稳定和促进世界经济发展的重要措施。这场国际金融危机给我们的一个重要启示，就是加强金融监管势在必行。一是加强金融监管合作，处理好普遍性和特殊性、自我约束和外部监管、当前和长远的关系，增强各国自身金融监管能力，完善国际金融监管体系，加强对跨境金融机构的有效监管，加强对评级机构的监管；二是国际金融机构应该增强对发展中国家的救助；三是金融稳定论坛应该发挥更大作用；四是国际货币基金组织应该加强和改善对各方特别是主要储备货币发行经济体宏观经济政策的监督，尤其应该加强对货币发行政策的监督；五是改进国际货币基金组织和世界银行治理结构，提高发展中国家代表性和发言权；六是完善国际货币体系，健全储备货币发行调控机制，保持主要储备货币汇率相对稳定，促进国际货币体系多元化、合理化。”[23]

　　金融监管国际合作从国际金融学角度讲就是国际间政策协调。它的含义有广义和狭义之分。狭义的国际间政策协调是指各国在制定国内政策的过程中，通过各国间的磋商等方式来对某些宏观政策进行共同的设置。而从广义上看，凡是在国际范围内能够对各国国内宏观政策产生一定程度制约的行为均可视为国际间政策协调。[24]国际间政策协调的方式有相机性协调与规则性协调两种。相机性协调是指根据经济面临的具体条件，在不存在规定各国应采取何种协调措施的规则情况下，通过各国间的协调确定针对某一特定情况各国应采用的政策组合。其优点在于可以针对不同条件就更为广泛的问题进行协调，而缺点在于可行性与可信性较差。规则性协调则是指通过制定出明确规则来指导各国采取政策措施进行协调的协调方式。其优点在于决策过程清晰，政策协调可以在较长时期内稳定进行，可信性高，因此受到了更多地重视。国际间政策协调的收益在于避免独立、分散决策带来的低效率，而它的成本则是各国因政策协调而丧失一定的政策自主性。[25]鉴于规则性协调的优势，金融监管的国际合作应当是建立、健全金融监管国际合作法律制度。它的构成应当主要以强化金融国际组织权力和制定具有拘束力的多边国际条约的方式，辅之以金融专门国际组织制定的“软法”。笔者认为，可借鉴G20伦敦峰会宣言中的相关规定，对金融监管国际合作法律制度的构成作三个层次的建构。

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第一个层次是制定多边国际条约对国际金融实施强有力的监管。具体应当包括以下几点。

　　1.将金融及金融创新纳入监管范围。新的金融监管多边国际条约对金融的监管应当是对一般意义上的金融进行规范。所谓一般意义上的金融，是指货币供给、银行与非银行金融机构体系、资金借贷市场、证券市场、保险系统以及国际金融中所具有的以上内容等。[26]除此之外，还应当对金融创新予以统一监管。任何一种金融创新均应纳入国内和国际金融监管范围之内。

　　2.将对冲基金纳入监管范围。此次金融危机的全球传导效应也同时表现出国内和国际对对冲基金监管的缺位。长期以来监管机构大多认为，对冲基金虽然缺少直接监管，但市场机制在某种程度上可以替代监管当局的监管职能，尤其是对冲基金的债权人有较强的市场信息获取能力，出于其自身利益和债权安全考虑，可以做出理性的选择。IOSCO报告可以作为对对冲基金监管的国内立法和国际立法的示范法。

　　3.对金融风险进行全面评析。金融风险是一定量金融资产在未来时期内预期收入遭受损失的可能性。它可以分为市场风险、制度风险、机构风险等。[27]建立金融风险全面评析制度可以有效地防止金融危机的爆发与发展。对于金融风险的全面评析制度，主要包括评析的风险类型和评析方法的全球逐步统一。从风险类型看应当包括：（1）加强对具有普遍性或全局性风险隐患的经济、社会因素的分析。（2）加强对金融产品的市场风险分析。分析信贷资金的流向和流量，及时揭示信贷投放的行业风险；分析金融衍生产品给市场、投资人以及金融机构产生风险的可能性。（3）加强跨市场风险的分析。加强对整个金融业包括银行业、证券业和保险等各类金融机构的风险监测分析，为风险预警提供数据支持。[28]

　　4.问责制。传统意义上的问责主要是一种垂直或纵向问责关系，对垂直的上级机关负责。而现代意义上的问责或者说延伸的问责主要是一种垂直或纵向问责关系与水平或横向问责关系的结合。问责的涵义比过去更广泛，建立一个合适的问责制度可以为监管机构独立性提供合法性以及改善监管机构的治理与成绩。[29]对金融机构、金融监管机构建立全面问责制可以有效地强化内部与外部责任。金融监管机构的责任范围应包括四个方面：政治责任、行政责任、法律和纪律责任、道义责任。而对于金融机构问责制实施范围以法律和纪律责任、道义责任为主，以政治责任、行政责任为辅，金融机构高管违反其职责对其今后的政治生涯应产生直接影响。

　　5.建立全球统一的金融危机抵抗协调机制。首先，各国建立应对国内经济危机的宏观调控机制。就如此次金融危机中各国为了防范金融危机对本国经济产生进一步恶化后果，均采用了积极的财政政策和宽松的货币政策。国际社会应当将此种做法常态化。其次，防范国际贸易保护主义势头增长。实践表明，各国在积极刺激本国经济、防范金融危机扩展的同时，国际贸易保护主义思潮和措施正在显现。国际社会建立统一防范金融危机与坚持国际贸易自由化协调一致机制实属必要。换言之，WTO成员履行其在WTO下的义务不应当因为金融危机的爆发而有所减弱。最后，关注发展中国家特别是最不发达国家金融秩序和经济发展的维护。当前金融危机的影响力与防范力主要限于G20国家，而大多数国家特别是发展中国家因能力所限，其所采取的措施、发挥的影响是十分有限的。因此，各国特别是C20国家除了关注自己国家金融现状和经济环境外，还应当特别关心最不发达国家因金融危机所导致的经济衰退，通过积极的人、财、物的支持来帮助这些国家渡过经济困难，保护其发展权。

　　6.金融信息披露制度。信息披露在资本市场的公开原则下，是指金融机构及上市公司等依照法律的规定，将与其经营有关的重大信息予以公开的一种法律制度。信息披露制度受到各国金融立法的重视，成为各国金融监管的重要制度。但事实上各国对于金融信息披露的内容并无统一、明确的规范。按照巴塞尔协议要求，银行新披露有以下范畴：一是银行业务状况，二是银行财务状况，三是风险管理的策略和原则，四是风险状况，包括信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律及其它一些风险。[30]但对于其他金融信息披露却没有统一的立法或规则。目前有些会计准则要求应当披露的金融信息包括：（1）对每类金融资产、金融负债和权益工具，应披露与金融工具有关的范围和性质、利率风险、信用风险、公允价值。（2）披露对金融工具采用的会计政策和方法，包括运用的确认标准和计量基础。（3）企业的金融资产以超过其公允价值的金额计价时，应披露单项资产或采用恰当分类的资产的账面价值和公允价值，以及不减少账面价值的原因。（4）当企业将金融工具作为对预期交易的套期工具来核算时，应披露预期交易预计发生的时间、套期工具以及被套期项目利得或损失的确认方式等。（5）企业应告知其金融风险管理的目标和政策，包括对每类重大预期交易进行套期的政策。[31]

　　第二个层次是制定系统化的金融监管“软法”。笔者认为，金融监管国际合作法律制度除了加强硬法国际条约的订立外，还应包括非政府间组织制定的“软法”性质的规范性文件。当前这些行使国际金融监管职能的专门性非政府组织主要是指巴塞尔委员会、证券监管委员会、国际保险监督官协会以及国际会计准则委员会等，这些国际组织在自身职权范围内制定的规范性文件中所包含的原则、规则或标准等的总和，即为金融监管“软法”。

　　尽管它们缺乏法律规范的强制性，但是却具有具体价值和抽象价值。具体价值包括补充性、转化性和共生性三个方面，抽象价值包括民主价值、效益价值。相对于“硬法”来说，“软法”能够降低立法成本和执法成本。因此，国际金融组织还应在本组织设立宗旨框架内强化金融监管国际合作的规范性文件的制定，为一国政府对本国金融监管提供指导，为一国金融监管立法提供借鉴作用。G20伦敦峰会宣言构成了最为重要的国际金融“软法”的组成部分。除此之外，各个中央政府下属经济职能部门组成的国际金融组织在其职能范围内根据G20伦敦峰会宣言要求，制定统一的会计准则、金融机构与信用评级机构监管规则、金融风险预警机制等规范性文件。

　　第三个层次是建立新型国际金融组织。欲使有关金融监管国际合作法律制度的国际条约具有强制约束力，就必须建立高效的政府间国际组织，且应当是在现有IMF和WB改革基础上形成的新型国际金融组织。尽管G20伦敦峰会宣言主张建立全新的金融稳定委员会（FSB），与IMF共同应对金融危机，但是由于G20本身法律地位的局限性，因此该FSB仍不可能担当起全球金融监管的国际组织，所以，建立新型政府问国际金融组织仍有必要。

　　根据现有。IMF和WB改革方案，并赋予其更广泛的金融监管权力，即可形成本文设想的新型国际金融组织，这就是：一要扩大部分国家股权比例。大多数G7国家主张新兴经济体国家，尤其是“金砖四国”（Bric）在IMF和WB中所占的股权比例应当予以扩大，从而提高新兴经济体国家在新的国际金融体制下的表决权、话语权。此项工作伦敦宣言已有明确时间表；二要完善国际救援机制或贷款条件。健全IMF和WB救援或贷款的程序条件和实体条件，通过多渠道融资安排，弥补危机救援资金之不足，建立专门金融危机应急救援机制，简化审批程序、淡化受援国国内政策改进附加条件；三要赋予IMF和WB对成员国金融政策的监管权力。IMF应作为全球金融监管的主要机构，行使金融监管的主要权力，各国金融政策的制定、修改以及金融创新产生、对冲基金运营等均应报请IMF；IMF、定期发布全球金融发展情况，指导金融监管不力、督促成员国改进政府职责、完善相关法律，建立金融危机责任追究制，敦促成员国政府强化金融监管职能；四要促进IMF、WB与WTO的互动。由于WTO与IMF和WB的设立及运行基本宗旨和发展目标有一定的差异性，强调强化IMF和WB对成员国金融监管的权力，可能会阻碍全球金融自由化的进一步发展。因此，进一步推动WTO和IMF、WB的互动和沟通具有现实和长远的意义。彼此之间应当及时通报金融监管信息与金融服务贸易发展状况，并建立参加对方会议的制度和沟通途径。通过这些国际组织之间的互动，来达到金融全球化的有序发展的目的。

　　注释：

　　作者单位：南京大学法学院。

　　[1]《为G20峰会定调子·布什提国际金融体制改革前提》。[2]王蜗生：《美国金融的太上皇真该痛改前非》，《中国青年报》2008年11月4日。

　　[3]参见程炼：《欧盟金融监管：现状、问题与趋势》，人大复印资料《金融与保险》2008年第6期。

　　[4]参见赵承寿：《巴塞尔新资本协议框架下对金融衍生交易的监管》，《法学杂志》2005年第3期。

　　[5]参见韩龙主编：《国际金融法》，法律出版社2007年版，第362～363页。

　　[6]参见李勋：《论对冲基金的跨国活动及其国际监管》，《上海商学院学报》2008年第3期。

　　[7]同前注[5]，韩龙主编书，第491页。

　　[8]同前注[6]，李勋文。

　　[9]同前注[5]，韩龙主编书，第104页。

　　[10]同前注[5]，韩龙主编书，第121页。

　　[11]参见温树英：《WTO体制下金融服务贸易目标与监管目标的冲突与协调》，人大复印资料《国际法学》2007年第3期。