GATS框架下我国空运服务对外开放的问题探讨

　　[概要]一旦我国加入WTO，《服务贸易总协定》（即GATS）的生效将给我国服务业带来进一步对外开放的压力，空运服务也一样。本文通过对GATS与我国空运服务对外开放的现有立法和实践分析，认为GATS给我国空运业对外开放的压力不是既有协议，而是谈判进展，并提出我国空运服务业应做好的对策准备。

　　一、我国空运服务业对外开放的立法和实践

　　考察我国空运服务对外开放的立法和实践，可以分别从“天空开放”、市场准入以及国民待遇方面展开论述。

　　（1）我国关于“天空开放”的规定与实践

　　对于“天空开放”，《民用航空法》对此作出两条原则性规定。该法第176条规定：外国民用航空器的经营人经其本国政府指定，并取得中华人民共和国国务院民用航空主管部门颁发的经营许可证，方可经营中华人民共和国政府与该外国政府签订的协定、协议规定的国际航班运输；外国民用航空器的经营人经其本国政府批准，并获得中华人民共和国国务院民用航空主管部门批准，方可经营中华人民共和国境内一地和境外一地之间的不定期航空运输。该法第177条规定：外国民用航空器的经营人，不得经营中华人民共和国境内两点之间的航空运输。同时1989年国务院颁布的《民用航空运输不定期飞行管理暂行规定》第7条规定：外国民用航空运输企业经营飞入或飞出中华人民共和国领域运输的不定期飞行，按照中华人民共和国政府和该外国政府签订的航空运输协定中有关规定办理。从这些立法中我们可以看出我国不论是对定期国际航班还是不定期国际航班实施的是有限制“天空开放”政策，前提必须是外国航空运输企业所在国政府与我国政府达成双边协议并作规定，并且还必须获取我国有关主管部门批准。至于国内航线，则暂不允许外国企业经营。

　　虽然我国目前“天空开放”是有限的，但鉴于中国航空运输市场的广阔性和巨大性，已有许多著名外国航空运输企业叩开中国的大门，至1997年底，在我国航空运输市场上有31个国家的54家航空公司在国内开放的38个城市机场经营国际客货邮运输业务，世界航空货运15强中，已有国家飞入中国。[1]1999年，美国西北航和中国国际航签订的“代码共享”协议，又给我国航空业带来中外合作的新理念。不到1年时间，中国东方航空与美利坚航空、法国航空公司、中国南方航空与美国三角航也建立“代码共享”的关系。而中国国际航在与美西北航实施代码共享的基础上，又自2000年10月29日冬季航班开始，与德国汉莎航在北京——法兰克福、上海－法兰克福之间航班上实施代码共享。待时机成熟，中国国际航将在法兰克福至欧洲其他城市与汉莎航实施代码共享。而自从1999年以来，上海不足一月就有一条新的国际航线开通，新辟航线密度和运力都创下新纪录。目前，上海已与国外101个城市架起空中桥梁，45家中外航空公司开通上海航线300多条，其中外航和地区航达到23家，数量已超过国内航空公司。1999年开通上海航线的有：荷兰皇家航空公司阿姆斯特丹至沪，奥地利航维也纳至沪，英国维珍航伦敦至沪，卢森堡货运航至沪，俄罗斯国际航基斯科至沪。另外，中国货运航还开通了上海至该城的货运航线。现在每天进出上海的航班中，国际和地区航班架次及旅客周转量占到总量的30%以上。此外，新建成的浦东国际机场已定位为亚太地区枢纽机场，到1999年10月31日，美国西北航、全日空、德国汉莎和土耳航已成为使用该机场的首批外航公司。[2]

　　另外，我们必须注意的是，随着我国即将入世，有关国家正致力于让我国运输政策向“天空开放”目标靠拢。依据新的《中美民用航空协定》，到2001年4月1日，中美间的航班将比1999年4月1日之前增加一倍，由每周各飞27个航班增加到54个；从2001年开始，双方可再增加一家航空公司，进入对方市场；双方承运人将分别在对方增开的两个城市经营业务的权利；进一步扩大代码共享范围，从2002年4月1日起，美国航空公司通过代码共享将在中国增加20个通航地点，中国航空公司将在美国增加30个通航地点。这样，在这种外来压力下我国“开放天空”的步伐不得不加快。

　　（4）我国航空运输业市场准入上的规定与实践

　　有关我国航空运输业市场准入的立法主要有1994年3月国务院发布的《90年代国家产业政策纲要》，1994年5月民航总局、外经贸部联合发布的《关于外商投资民用航空业有关政策的通知》及1994年10月民航总局发布的《关于外商投资民用航空业若干问题的解释》以及1995年6月国家计划委员会发布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。

　　根据《关于外商投资民用航空业有关政策的通知》和《关于外商投资民用航空业若干问题的解释》，我国目前允许外商投资的项目主要有两类： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，基础设施。（1）允许外商以合资、合作方式在我国境内投资建设民用机场飞行区（包括跑道、滑行道、停机坪）。（2）优先考虑投资建设民用机场飞行区的外商投资建设候机楼（贵宾室的建设及管理除外）、货运仓库、地面服务、飞机维修、航空仪器、宾馆餐厅、航空油料等机场配套项目。（3）飞行区和候机楼建设项目中，外方出资在企业注册资本中所占比例不得超过49%，董事长、总经理必须由中方人员担任。（4）投资建设民用机场飞行区的外商投资企业经批准可适当扩展其经营范围，从事候机楼、货运仓库、地面服务、飞机维修、航空食品、宾馆、餐厅、航空油料等机场配套项目的经营。（5）空中交通管制系统由国家投资和管理，不允许外商投资与管理。第二，航空运输企业。（1）允许外商，首先是外国航空运输企业以新建或购买股份的方式设立中外合资或合作的航空运输企业。（2）外商投资设立航空运输企业，外商在该航空运输企业的注册资本或实收资本中所占比例不得超过35%，其代表在董事会表决权不得超过25%，董事长、总经理均由中方人员担任。（3）外商投资设立的航空运输企业，在各项税收方面与国内同类企业享受同等待遇。（4）外国的机场当局、航空制造企业，不能在中国投资设立航空运输企业。

　　除此之外，还允许外商以合资、合作方式投资于农、林业通用航空企业，投资比例中外双方商定。

　　1994年3月25日，国务院第16次常务会议审议通过的《90年代国家产业政策纲要》，外商投资机场建设和经营提供了政策上的指导和依据。《纲要》规定：机场属于国家基础设施，鼓励外商进行投资，投资主体可优先获得机场附近的房地产开发经营权，以进行综合经济补偿。

　　我国1995年7月颁布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业目录》，对民用航空业的引进外资作了较为明确的规定：（1）民用机场的建设和经营、民用飞机、航空发动机、航空机载设备和空中交通管制系统设备的制造为鼓励外商投资项目；（2）通用航空为限制外商投资项目，其中，工业航空必须由国有资产占控股或主导地位，农、林业航空为不允许外商独资经营；（3）空中交通管制被列为禁止外商进入领域。

　　虽然目前中国航空运输业的市场准入限制颇为严格，但随着政策的慢慢放宽越来越多的外国航空运输企业进入中国市场，活跃于机场建设、飞机维修、参股中资航空企业等领域。1989年中国国际航与法国汉莎航合资成立的北京飞机维修工程有限公司已经成为亚洲较大的航空器维修企业；1990年南方航与美国洛克希德、香港和记黄埔合资成立广州飞机维修工程公司；1993年香港太古等多家外方与中方合资成立厦门太古飞机有限公司，总投资9000万美元，1996年初正式投产。1994年中国民航发布通知，外商直接投资又成为一种新的利用外资方式。国内已形成一批中外合资的机场建设项目，如香港新世界开发公司、中国民航总局和武汉市政府共同投资建立的武汉机场股份有限公司，它们将把武汉机场变成东亚地区客货航运、飞机维修和航材供应的四大中心机场之一。另外，乌鲁木齐机场、福州机场、厦门机场、海南梅林机场也已有外资购买。[3]经民航总局批准，首批允许外商投资的试点企业有两家：中国东方航空公司和中国南方航空公司，其股票分别在1996年1月和7月在纽约和香港证券交易所挂牌上市。其中东方航空公司在香港股票市场发行了1.4亿股，在美国和国际股票市场各发行6.3亿股，总计发行14亿股，代表大约33%的股权。[4]1995年9月，海南航空公司与美国航空有限公司达成了购股协议。美航以每股0.2499美元的价格向海航购买1亿外资股，这1亿外资股占海航25%的股权。[5]

　　（3）我国航空运输业的国民待遇问题

　　我国《对外贸易法》第28条规定：中华人民共和国在国际服务贸易方面根据所缔结或参加的国际条约、协定中所作出的承诺，给予其他缔约方、参加方市场准入和国民待遇。根据这一规定我国空运服务贸易中给予外国航空公司的国民待遇，必须以我国缔结或参加的国际条约和协定中所作的承诺为条件和前提。实际上，除新近出现的“天空开放”此类新型的自由化双边协定或一些区域性自由化多边协议，传统的国际公约或双边协议涉及国民待遇问题的规定不多，《芝加哥公约》也仅在机场费用征收领域规定给予外国航空器或航空企业国民待遇。在乌拉圭回合达成的GATS，把国民待遇作为具体承诺的义务，但是成员方所承诺的部门与服务的提供方式都是自己决定这实际让GATS中国民待遇条款在各服务部门的实现受到很大的限制，在空运服务部门也一样。由此可见，根据我国缔结或参见的空运领域的国际条约和双边协议决定我国航空运输领域的国民待遇义务，范围是极其有限的。[6]

　　相反，在空运服务业给予外国服务或服务提供者以“次国民待遇”，在世界各国倒是一种普遍现象。即使标榜航空运输自由化的美国，有关政府采购国内法规定也要求政府资产和联邦雇员的国际空运必须通过美国航空公司，同样，我国空运业也不例外。如根据国务院《关于在国际客、货、邮空运中节约国家外汇支出问题的通知》规定，凡由我国有关单位负责支付旅费的中外人员在中国民航班机的国际航线上旅行（无论出国、回国或在国外的两地点之间），均应乘坐中国民航班机；凡由公费空运的货物，亦需由中国民航承运；空运邮件在时限相同的情况下，尽先交中国民航承运。再如根据1989年国务院发布的《民用航空运输不定期飞行管理暂行规定》第10条，从我国始发的前往外国的运送旅客、行李、货物和邮件的不定期飞行，应当由中国民用航空运输企业优先经营。

　　另外，我国空运服务业还给予外国服务或服务提供者“超国民待遇”现象，这也是在许多发展中国家为引进外资而普遍采取的激励措施。如我国外商投资企业在税收征收方面不但享有国民待遇，而且还享受优惠待遇，该政策同样适用于空运业。 《中华人民共和国外商投资企业和外商投资企业所得税法》规定：外商投资企业的所给税最高税率为33%，如外商投资企业设在沿海城市或经济特区，税率则分别降为24%或15%.另外，某些外商投资企业还可享受“两免三减半”的税收优惠，而中资企业的所得税率为33%.在机场建设等方面，外商还享受其他优惠政策，包括再投资所得税退税制度等。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、GATS的生效对我国空运服务业对外开放的影响

　　我国在服务贸易谈判中，就航空服务作出如下承诺：在市场准入方面，经批准，允许外国服务提供者试点设立1至2家中外合资、合作航空公司，但外资比例不超过35%，外方表决权不超过25%，其董事长和总经理均须由中方担任；在飞机的维修和保养方面，允许外国服务提供者在我国境内设立合资、合作飞机维修企业，但我方必须控股且视经济需求，有许可证数量限制，且这类企业有承揽国际市场业务的义务；在计算机储存系统服务方面，外国计算机订座系统可与中国民航计算机旅客订座系统联网，可为中国空运企业和销售代理人提供分销服务，并签有加入和分销协议。[7]

　　事实上，GATS现有对空中运输服务的规范以及我国就空中运输服务而作出的承诺对我国并没有太大的压力，因为承诺的许多方面我国目前空运对外开放政策已达到甚至超过。如中外合资航空公司外资比例不超过35%的承诺，实际上2000年我国政府已把限制增加到49%.而GATS空中运输服务附件协议中规定的三方面内容，与我国现实也没有多大差距。如对于飞机维修和维护方面， 我国对“越界服务”没有承诺，因为认为技术上不可行；对“自然人移动”作水平部门承诺的限制，即限于经理、执行官、专业人员等；对“商业存在”则作从数量到投资数额或实际控制权上加以限制的承诺，符合我国现有政策；对“跨国界消费”我国作无限制的承诺，而实际这是我国航空公司使用很广泛的一种飞机以及航空器材的维修和维护方式，对于这种方式无论如何也不需加以限制。

　　目前GATS规范的国际空运服务只涉及包括飞机的维修和保养、空运服务的出售和营销以及计算机订座系统在内的极小部分，但GATS不会就此止步，相反，其目标是在推动整个国际空运服务贸易自由化，这正是对我国空运服务对外开放的真正压力所在。在原定GATS2000谈判中，许多空运大国提交了促使国际空运服务进一步自由化的建议报告。新西兰、智利、新加坡提议将涉及到客运和货运的航空运输各方面纳入谈判整体，包括地面服务准入、运输管理规定、单个和多个航空公司的指定、代码共享、对航空公司外国所有权的限制、运力、航线和8种航空自由权等；[8]澳大利亚认为应该采取“一揽子”方式，包括所有部门，以便为各方找到平衡点；欧盟希望所有成员方在市场准入和国民待遇上，就所有的部门达成程度更深、范围更广泛的“一揽子”承诺；美国也积极敦促其他成员方按照GATS空运服务附件的规定按期对附件的执行进行审查，同时考虑扩大其运用范围等[9].总之，虽然各国提议的内容有差异，但希望GATS对空运服务扩大规范范围和加快自由化步伐的目标却一致。事实上在WTO秘书处向各成员发出非正式照会中所列新一轮空运谈判应予审议的参考内容也已把特许经营、辅助服务、空中交通管制服务、通用航空服务以及包括航线及各种业务权力、运力、运价、航空公司指定在内的商业航空运输服务等列入。这意味着原不规范的包括“航权”和“与航权有关的各种服务”逐步纳入GATS规范的内容已是大势所趋势，对我国空运业进一步对外开放将构成潜在的巨大压力和挑战。

　　三、GATS框架下我国空运服务进一步对外开放的策略

　　如前所述，GATS规则给我国客运服务业对外开放的压力主要不是既有协议，却是未来谈判前景如何。所以，真正对我国航空运输业产生不利影响的时刻是在后面，也就是我国逐步减少对空运市场准入限制的时刻。我国为迎接更严峻的挑战，当务之急是抓紧时间，做好科学、合理和有效的对策准备。

　　（1）坚持在互惠基础上，和各国达成双边协议，并充分利用GATS允许的最惠国豁免原则

　　这是涉及国家主权问题，《芝加哥会议》 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一章就重申每一国家对其领土上的空间具有完全的和排他主权。而GATS又允许各国根据各自协议的签署情况申请对最惠国待遇的豁免。所以，我国完全可以“合法”地与别国签署双边协议时对涉及“交通权”和“直接有关行使交通权的服务”先作出符合本国利益的规定，即使GATS对空运服务谈判的深入涉及到对我国不利方面时，也可以据此申请最豁国待遇的豁免或附加条件，这无疑有助我国减轻未来空运服务谈判的压力。

　　（2）实行循序渐进国民待遇原则

　　事实上，空运服务业在世界各国都普遍实行对外国服务及外国服务提供者“次国民待遇原则”而GATS虽然把国民待遇当作一项具体承诺的义务，但是否适用于各国空运服务部门，以及适用的条件和限制如何，都取决于各国谈判时作出的承诺。另外GATS本身存在许多国民待遇原则的例外，如政府采购与补贴的规定。而即使按照GATS本身对国民待遇的定义，也意味着在本国服务和服务提供者与其他成员服务和服务提供者之间可采用相同或不同待遇，只要竞争条件相同，即符合国民待遇原则，也就是采用重效果不重形式的认定原则。但什么是相同竞争条件，既然没有相同形式的规定，就必然会带来不同的解释[10].例如我国在13个城市允许外国银行开办外国金融机构，但只允许他们经营外币业务，这也符合有条件的市场准入和有条件的国民待遇，对外国金融业进入我国实行数量限制和待遇限制。我国的航空运输服务对外开放也可援引此例办理。[11]

　　理论上已允许我国空运服务实行循序渐进国民待遇原则，而现实上也需要我国采取如此做法。因为虽然我国几十年来空运业取得较大成就，但与发达国家相比，无论是在飞机维修、提供空中和地面服务以及计算机系统处理等方面都存在差距。因此，空运业“次国民待遇”现象存在具有一定的合理性，我国不可能将我国与国民待遇条款不符规定统统加以修订，况且根据GATS原则，目前可以保留。

　　我国现要解决的是将那些作出规定但又实际无效的“次国民待遇”取消，因为其既对大局无益，又易招来外商不满，引发别国报复。如中俄间货运市场，几乎被俄罗斯包机形式占领，本国航空企业对不定期航班优先经营的规定形同虚设，已经完全不起作用。又如服务收费的歧视性待遇，不合国际通行做法，应着手取消。

　　还有一个问题是关于“超国民待遇”方面，主要是对外商的税收优惠。这些特优惠是当年资金短缺，刺激外资进入的需要，而如今整个招商环境已变化，我国不再是资金短缺国家，外商投资也不着重于税收优惠而是中国稳步经济增长、市场规模巨大以及日益完善的基础设施等外在环境。所以“超国民待遇”已无存在合理性而应逐步取消，何况，其不仅有悖WTO国民待遇原则与《补贴与反补贴措施协议》，也违反市场经济公平竞争规律，不利于中资企业的成长。

　　（3）逐步自由化的原则

　　逐步自由化原则是个宽泛的整体性概念，充用利用最惠国豁免和循序渐进的国民待遇原则实际上只是其中的两个方面，只是鉴于两者重要性，才单独作出讨论。GATS并不要求发展中国家与发达国家不同的服务部门实现一步到位的自由化目标，相反它以“逐步自由化”为宗旨，自由化进程取决于各缔约方相应的国家政策目标，以及各缔约方的整体和个别服务部门的发展水平，对各个发展中国家缔约方在少开放一些部门、放宽较少类型的交易和逐步扩大市场准入程序方面，授予它们可根据自身的发展情况的适当灵活性。同时GATS对发展中国家做出了相当多的保留和例外，特别是在国民待遇、最惠国待遇、透明度、市场准入等方面给予许多优惠，这实质是给“逐步自由化”创造具体条件。另外一方面我国包括空运服务在内的服务业仅占国民生产总值的25%，大大低于美国和欧盟国家的60%以上水平，所以，竞争力处于劣势，势必只能根据本国的具体国情对具体的服务业部门逐步对外开放。事实上我国《对外贸易法》也是这样规定，该法第22条：国家促进国际服务的逐步自由化。

　　考察近几年我国空运服务业的逐步自由化实践，我们以为有些措施操之过急，埋下隐患。如外国投资者在本国航空公司的股权问题，由于航空运输业属公共事业部门，各国皆定出严格上限比例控制，即使在航运大国美国也不得超过25%，意大利亦规定不得超过40%.但我国政府在2000年将外商在航空运企业投资比例上限迅速从35%增加到49%，虽然外商尚达不到单独绝对控股，但其实际上有可能通过在中国境内设立子公司、关联公司收购股份达到间接控股或与其他投资者采取“一致行动”等方式达到控股目的。而我国目前实际情况也为此提供可能条件，例如1995年3月美航收购海南航25%的股份后，海南航又在1996年8月在上海证券交易所挂牌上市7100万境内外资股。退一步说，即使按目前严格的审批操作程序可暂时杜绝这种现象，但相关法律一变动而欠缺考虑与其他法的协调性就会出隐患。而立法不协调的先例在中国并不罕见。

　　（4）完善我国航空运输服务法律体系

　　虽然我国已参加一些航空运输方面的国际公约和制定并实施数量众多的国内法律、法规，但尚未建立一个与WTO规则相适应的完善的航空运输的法律体系。表现在：①缺乏一部能统率全局的航空运输服务基本法，对整个航空运输管理体制整体发展和各运行主体及相互之间的各方面关系缺少必要的法规约束和规范。②要尽快制定一套比较完备的国际航空运输管理的原则和规则。包括：尽快制定飞机的维修、航空运输服务营销以及计算机订座系统管理方面的专门法规；应制定相应的外资进入我国航空领域的有关法律，确定外资进入的领域，进入的方式、程度以及经营方式等。另外，我国《民用航空法》虽然在第十三章、第十四章对外国民用航空器服务及涉外关系的适用，作出了一规定，但这些规定都很原则，需要有内容更为详细的实施细则。如航线的确立、运价的制定、运量（运输频率）的确定、关税的征收、盈利的汇返、辅助性服务的提供、服务资格及证件的确认、垄断经营与竞争、机场“通道”资源分配、代码共享、联盟组成、飞机的湿租等。同时，在制订相关法律、法规时，应参照WTO、ICAO等的规章，以免与国际规范发生冲突。③现有的许多涉及航空运输的法律、法规与WTO基本原则、GATS规定不相符合，应考虑作出修改如税收方面给予外商投资的航空运输业的基础设施特殊优惠，就有悖WTO的国民待遇原则和《补贴与反补贴措施协议》。另外，与法律、法规同样约束力的内部文件（如行政规定）不符合透明度条款，有待改进。

　　（五）积极参与航空运输多边规则的制定

　　规则的制定者必定是规则的受益者，但作为世界第10位贸易大国的中国，其中90%的贸易额与WTO成员方交易，但我国却在WTO制定经济贸易规则时缺乏相应的发言权，不得不接受“由别人制定，让我们遵守”的被动局面。而且WTO谈判在不断进行，其触角从贸易转向投资以及协调各国国内微观政策方面。所以，我国一定要积极参与包括航空运输服务在内的多边规则谈判，并表达自己立场，维护自身利益，就拿参与航空运输谈判讲，一方面要求主管部门认真研究WTO协议和GATS以及相关协议的基本规则和运行机制，谈判时利用规则维护自己的权利；另一方面要研究国内航空运输业，根据本国航空运输业自身发展需要以及承受外来竞争的能力制定对外开放时间表，科学合理的要价和承诺，最大限度抑制WTO规则对我国航空运输业发展的不利因素而积极发挥入世给中国航空运输业的有利影响，以达趋利避害之目标。

　　参考文献：

　　[1]国际经贸消息，1998-12-25（1）。

　　[2]国际经贸消息，1999-6-14（1）；文汇报，1999-10-30（2）。

　　[3]孙南申。中国对外服务贸易法律研究[M].北京：法律出版社，2000.142.

　　[4]世界航空运输，1997夏，17 .

　　[5]中国证券报，1995-12-12（4）。

　　[6]同[3]，144.

　　[7]杨圣明。服务贸易：中国与世界[M].北京：民主与建设出版社，1999，288-289 .

　　[8]Communication from New Zealand ， Chile and Singapore，—Air Transport Services； Council for Trade in Services of WTO， S/C/W/113，15 July 1999 .

　　[9]Communication from the United States—Transportation Services， Council for Trade in Services of WTO， S/C/W/71， 24 November 1998.

　　[10]单文华。国际贸易法学[M]. 北京：北京大学出版社，2000 ，864.

　　[11]同[3]]，127.