老旧住宅小区物业管理“达标补贴”政策评析

近年来，老旧住宅小区的物业管理频频出现物业服务企业因入不敷出而无奈选择“撤盘”的现象。究其原因，主要在于许多老旧住宅小区的物业费十几年没有变化，而最低工资标准、物价指数则在十几年里出现了大幅上涨，再加上这类小区的物业费收缴率较低，物业服务企业管理这类小区往往出现微利乃至亏损的状况。以上海为例，从1996年起对售后公房物业管理实行政府指令价，一室户4.5元、二室户6元、三室户7.5元，另外每户每月收取保安服务费3－6元、保洁服务费3－6元，十几年没有提高收费标准。在此情况下，上海的一些区政府为解决老旧住宅小区物业管理的困境，探索实施了对老旧住宅小区物业管理服务“达标补贴”的政策，在实践中取得了较好的效果。下面笔者结合实践状况对老旧住宅小区物业管理“达标补贴”政策进行一些评价分析，谈一下自己的看法和意见。

一、“达标补贴”政策所含的激励机制对解决老旧住宅小区物业管理困境具有一定的成效。

上海最早试点实施“达标补贴”政策的是闸北区，该区从2008年8月开始对彭浦新村、北站等地区总面积达291.69万平方米的70个区直管公房和售后房小区试点“达标补贴”，居民对物业服务的满意率平均增长15个百分点，居民满意度提高，就愿意主动缴付物业管理费、房租，如临汾路300弄，1200多户居民物业管理费缴付率从76%上升到91%。试点成功后，闸北区从2009年起在全区全面推行物业管理资金“达标补贴”政策，每年注资约1200万元，覆盖127个直管旧公房小区和非成套旧里总计497.19万平方米民宅，凡物业服务达到行业规范标准要求的旧公房物业服务企业，物业管理资金差额可得到经济补贴，10万户家庭因此受益（摘自《闸北国企注资千余万破解旧公房管理难》，作者：江跃中、顾武，来源：《新民晚报》2009年1月）。随后，杨浦区、长宁区、浦东新区、青浦区等区也对老旧住宅小区试点实施了物业管理服务“达标补贴”政策并取得了比较理想的效果。

老旧住宅小区物业管理原先的状况是，干好干坏都是较低的物业费收入，即使物业服务企业提供的物业服务质量让业主不满意，业主方也往往难以果断地辞退物业服务企业，因为较低的物业费标准对其他物业服务企业没有吸引力，如果老旧住宅小区物业管理推到市场上招标的话，找到合适的物业服务企业的难度通常较大，与其遭遇重新找物业服务企业的麻烦事，还不如将就忍受现有物业服务企业的服务质量，而且一些业主也能以服务质量为理由拒缴物业费，老旧住宅小区物业管理的僵局因此难以打破。“达标补贴”政策之所以能够取得成效，其对物业服务企业所形成的激励机制是关键因素。物业服务企业只有为老旧住宅小区提供的物业服务达到相应的考核标准时，才能获得相应的补贴资金，“达标”的要求给物业服务企业带来巨大的提高服务质量的推动力，激励企业努力做好物业服务工作，从而使小区业主对物业服务的满意度上升，物业费收缴率也因此上升，小区业主与物业服务企业之间的关系也会变得更为和谐。这正如杨浦区一个管理老旧住宅小区的物业服务企业的管理者所说的“有了物业费补贴，我们心里就有了底，为居民服务更有干劲”，该企业自从有了考核达标可得到政府每平方米0.159元补差的激励机制后，立即给小区增设节能灯和不锈钢扶手，规范机动车和非机动车停放区域，翻新绿化带，并承诺对断水断电等故障24小时随叫随到，原先的卫生死角——小区后的小河浜周边也整治干净，成为小区新景（摘自《售后公房也享商品房物业服务》，作者：郭剑烽，来源：《新民晚报》2009年5月）。

物业管理近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、“达标补贴”政策的实施成功离不开对物业服务企业及政府主管部门形成公正有效的约束机制。

老旧住宅小区物业管理“达标补贴”政策要发挥出最佳效果、实现政策制定的初衷，就需要完善相关配套措施，尤其需要形成对作为补贴对象的物业服务企业及作为补贴资金发放者的政府主管部门的约束机制，这一机制应尽可能体现公正与有效。

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第一，“达标补贴”的考核有必要引入第三方中立的物业服务测评监理机构。在“达标补贴”政策实施过程中，政府主管部门掌握着直接关系物业服务企业经济利益的补贴资金分配权，如果相关约束制衡机制不健全，就会给企业提供寻租空间，防止企业与政府主管部门之间的腐败勾结行为是保证“达标补贴”政策顺利实施的重要条件。为此，有必要引入市场上的第三方中立的物业服务测评机构对企业进行考核评估，并对第三方测评机构采取随机抽取的方式。在这方面，值得推荐的是长宁区的一些做法，长宁区实施的“达标补贴”考核激励机制是将房屋管理、清洁卫生、秩序维护、“962121”物业呼叫平台处置情况、业主对物业管理的满意度、物业费收缴率等列入考核指标，并引入第三方测评机构进行质量评价、满意度测评，测评结果作为确定考核等级、奖励资金的重要参考，其中街道（镇）考核分数所占权重为50%，第三方测评考核占40%，区房管局对物业企业处理小区投诉、解决居民问题情况的考核权重为10%，考核等级分4档，对达标的住宅小区给予全部或部分资金奖励（摘自《上海长宁区对物业企业实行考核激励赢得良性发展》，来源：《新民晚报》2011年9月）。第三方测评机构在市场上生存的根本就是客观公正。如果第三方测评机构出现作假行为，市场会对它做出惩罚，这正如同会计师事务所安达信因作假账而被市场淘汰一样。

第二，“达标补贴”政策需要对管理老旧住宅小区的物业服务企业设有退出机制。“达标补贴”政策不仅是给管理老旧住宅小区的物业服务企业解决物业费收入不足的问题，而且也旨在解决老旧住宅小区物业服务满意度低的问题。如果参与“达标补贴”考核的物业服务企业的服务质量达不到要求，就需要对其实施警告与惩罚措施，否则难以提高老旧住宅小区的物业服务质量，因为劣者不淘汰就是对合格者的负激励。例如，闸北区在实行“达标补贴”政策时，主管部门制定了“蓝、黄、红”警告制度：一年内一次考核不合格，给予“蓝色”警告，由物业递交整改计划，落实整改措施；二次考核不合格，给予“黄色”警告，向业主公告，责令物业更换经理；三次考核不合格，给予“红色”警告，停止“达标补贴”，向业主公告，建议业主大会重新选聘物业，由北方集团、不夜城集团另行委托管理（摘自《闸北国企注资千余万破解旧公房管理难》，作者：江跃中、顾武，来源：《新民晚报》2009年1月）。经济学家李扬认为，财政补贴需要着眼是否提高资源配置的效率，主要发挥维持企业生存作用的补贴不仅降低了企业的经济效率，而且会使社会的资源配置长期偏离其最优状态。从这个角度出发，政府主管部门对于经营管理不善、服务质量不合格的物业服务企业，应根据明确的标准使其退出老旧住宅小区的物业管理，财政补贴不应纵容低效劣质，不应形成对物业服务企业的软预算约束，不应让老旧住宅小区成为劣质物业服务企业的避风港，不应扭曲正常的物业管理市场。

第三，应倡导物业服务企业向小区居民公开收支账单，“达标补贴”政策实施过程应确保公开透明。要预防物业服务企业及其他相关方在“达标补贴”中耍“猫腻”，就必须坚持公开透明的原则，阳光是最好的防腐剂。例如，杨浦区一家管理老旧住宅小区的物业服务企业，向小区业主主动进行“三公开”，即公开物业服务内容与标准、公开物业维修费用收支、公示停车费收入，每月公布的收支账单也是每笔记录清清楚楚（摘自《售后公房也享商品房物业服务》，作者：郭剑烽，来源：《新民晚报》2009年5月）。同时，物业服务企业向小区业主公开收支账单，让小区业主明白物业服务的收支状况，知道什么样的服务支付多少费用，有助于业主理解物业服务企业的实际状况，也能让“达标补贴”在小区业主中清楚明晰。

第四，加强诚信建设，建立物业服务企业的信用档案。“达标补贴”政策需要规范物业服务企业的行为，对老旧住宅小区管理中物业服务企业违规抢占广告费、停车费的行为以及在“达标补贴”中的舞弊等行为，政府主管部门需要予以有效治理，有必要对企业建立信用档案、实施信用管理。这方面，北京市实行的《北京市物业服务企业及项目负责人信用信息管理办法》值得借鉴，建立物业服务企业及项目负责人信用信息系统，企业及项目负责人信用信息记录向社会公众开放，自觉接受社会监督，物业服务企业记分满分为20分，企业记分达到3分时，就要限期整改，企业记分达到5分时，予以行政告诫，企业记分达到20分时，一年内不得承接新项目，不得参加示范项目考评，不得晋升资质等级，不予开具出京诚信证明材料；核查不达标的，重新核定资质等级或注销企业资质证书（摘自《物业服务将建信用档案》，作者：赵莹莹，来意：《北京晚报》2010年10月）。政府主管部门对管理老旧住宅小区的物业服务企业，也可以实行类似的信用管理措施，并与“达标补贴”政策衔接，尤其是对企业作假舞弊、官商勾结等行为实施严惩。

三、老旧住宅小区物业管理“达标补贴”政策具有历史阶段性，从长期来看，需要演变为与市场化相匹配的、与住户经济状况挂钩的低收入群体补贴保障机制。

现行的老旧住宅小区物业管理“达标补贴”政策，其实是政府主管部门用财政资金换取老旧住宅小区物业管理状况的改善和小区居民满意度的上升。政府财政资金实施“达标补贴”，在中短期内，对解决老旧住宅小区的物业管理困境确实起着积极的作用，但若深入探究这项补贴政策，可以发现其未必完全符合财政补贴所应遵循的效率与公平原则。笔者认为，现行的“达标补贴”政策存在的与效率与公平原则相偏离的主要症结在于老旧住宅小区的居民是否都是需要政府财政资金补贴的低收入群体。老旧住宅小区与廉租房存在本质的差异，因为廉租房已经经过家庭经济收入状况的审核，租住廉租房的居民都属于低收入阶层，因此政府对廉租房租户的补贴政策完全符合效率与公平原则。而老旧住宅则不同。巴黎也有许多老式住宅，市中心105平方公里范围内对新建建筑的高度有着严格限制，老式住宅的居民未必就是穷人。国内老旧住宅小区的居民也未必等同于低收入群体。而且，从长期来看，老旧住宅小区居民的收入水平也会增长，不能因为他们住宅老旧住宅小区就认为他们属于需要政府资金补贴的低收入群体。因此，现行的老旧住宅小区物业管理“达标补贴”政策在长期缺乏可行的依据，该项政策在长期需要进一步完善。

笔者认为，接受政府财政资金补贴的对象界定标准不能以其居住的住宅是否老式为依据，而应该以居民家庭经济状况为依据。从严格意义上说，老旧住宅小区物业管理“达标补贴”政策应属于政府财政的转移性支出。作为转移性支出的财政补贴资金要用在符合公平原则的最需要的对象身上。美国经济学家米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）认为：对于家计单位的所得低于某一特别的最低收入水平者，由政府给予一定金额的补贴或一定比例的补贴，这是政府财政的一项转移性支出，其目的在于贯彻所得税的再分配原则，缩小贫困差距，保障所得者的最低生活水平，弥补福利制度的缺陷。从长期来看，政府主管部门需要明确界定居住在老旧住宅小区内的居民可以接受物业费补贴的家庭经济状况标准，这如同现在政府划定的可以申请廉租房的居民所应符合的家庭经济状况标准一样，在标准明确的基础上，政府主管部门可以有针对性地对低收入住户提供物业费补贴，而且也为该项补贴与物价联动创造有利条件。国家在2011年对低收入家庭实行了与物价联动的生活补贴机制，全年国家拿出60亿元财政资金补贴9000万名困难群众，山西省有350多万名困难群众享受到补贴，湖南省有150多万名困难群众享受到补贴，湖南省对每户困难群众每月补贴80元，约占困难家庭每月生活支出的10%，在一定程度上缓解了这些困难群众的生活压力。针对老旧住宅小区的低于某个家庭经济收入指标的居民实施的物业费补贴，在性质上等同于国家在2011年对低收入家庭实行的与物价联动的生活补贴制度。而对于居住在老旧住宅小区内的家庭经济收入状况高于应被补贴标准的居民，他们不应接受物业费补贴也是天经地义的事，这样才能充分体现财政补贴的公平与效率原则。更进一步说，如果老旧住宅小区出现需要向居民再次征收维修基金的情况，政府主管部门对于小区内低于某个家庭经济收入指标的居民也应实施一次性补贴。这个一次性补贴的目的在于保障低收入群体的生活，这个补贴的性质与2012年元旦春节期间中央财政安排207亿元资金给全国8700多万城乡困难群众发放一次性生活补贴是一致的。

当然，政府主管部门对老旧住宅小区物业管理实施补贴真正实现与居民家庭经济状况挂钩，需要相关完善的配套机制，否则补贴行为很可能会出现扭曲现象。笔者认为，相关配套措施中最关键的是需要形成完善的信用管理机制，该机制能够对作假舞弊者实行严厉的涉及其长期利益的惩罚，该机制所拥有的这一足具威慑力的惩罚措施能够对相关行为者形成“作假肯定会得不偿失”的明确预期，从而保证对低收入居民的物业费补贴政策完全实现运行顺畅。而在目前来看，信用管理机制还未完全形成，这也就意味着与居民家庭经济状况挂钩的物业费补贴政策实行的条件还不成熟，盲目实行可能会引起混乱的局面，就中短期来看，现行的老旧住宅小区物业管理“达标补贴”政策是相对比较可行的措施。

四、从长期来看，老旧住宅小区物业管理需要融入市场化，需要还原物业管理的市场化消费品属性，需要从根本上促进物业管理的健康发展。

政府主管部门对老旧住宅小区物业管理实行“达标补贴”政策，老旧住宅小区物业费原先实施的政府指导价并未取消，小区业主仍习惯于过去的物业费标准，这从长期来看，不利于物业管理市场化和业主对物业管理消费意识的增强。现行的“达标补贴”政策与市场化道路还有一定的距离。物业管理要实现长期的良好发展，坚定地走市场化的道路是必由之路。经济学家林毅夫认为，发展中国家的政府应该以要素禀赋结构的升级为目标，改善市场的作用，鼓励企业在作产业和技术选择时充分利用这个经济的比较优势，从而最大可能地进行要素禀赋结构升级。物业服务企业只有在市场化环境中成长发展，随着市场环境的变化而促进企业自身发展质量的提升，才能具体长久的生命力。笔者认为，有关方面需要把握好以下几方面：

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第一，适时促进小区居民提升物业管理消费意识。在未来，推动小区居民提高物业管理的消费意识是一个重要而艰巨的任务，也是物业管理实现长期健康发展的必要条件。马克思在《资本论》中说过这样一句话“观念的东西不外是移入人的头脑并在人的头脑中改造过的物质的东西而已。”美国哲学家托马斯·库恩曾说“改变人的观念不是一件容易的事。”我觉得改变人的观念取决于实践，实践决定的社会存在影响着人们的观念。要提高小区居民对物业管理的消费意识，除了媒体加大宣传力度之外，物业管理市场化运作的实践是促使居民们增强物业管理消费意识的重要途径，如果小区居民长期面临政府指导价所规定的物业费，那么居民就会长期习惯于政府指导价而不习惯于市场化的物业费。当然，老旧住宅小区的物业费要实现市场化定价模式，其重要前提是要具备对低收入居民的相关保障机制，也就是对家庭经济收入状况低于某个确定标准的居民将接受政府财政出资的物业费补贴，而其余小区居民则支付市场化定价的物业费。

第二，政府主管部门在推进老旧住宅小区物业费市场化定价时，可以推广一些在实践中形成的好经验、好做法。比如，一些物业服务企业与小区业委会协商提高物业费标准的成功案例，这些案例可以分析总结成功的经验，向其他物业服务企业宣传，供其参考。同时，一些老旧住宅小区可以积极探索物业管理的新模式，情况合适的可尝试业主自治管理、聘请物业管理师个人承包小区物业管理等多样化的方式。当然，这些新模式在探索阶段，离不开政府主管部门的协助和指导，并需要相关配套机制的完善，需要根据实际情况和试点效果来决定是否具体推广价值。

第三，政府主管部门需要不断完善市场建设，始终保持市场竞争的公平性。目前物业管理专业化分包市场正在发展之中，但各专项服务条线的市场还未发展到非常成熟的阶段，这需要相关主管部门采取有针对性的措施推动市场机制走向完善。比如，主管部门可以加强各专项服务条线企业的诚信管理，推动各专项服务条线企业的基本信息发布以降低物业服务企业的信息搜寻成本，等等。同时，主管部门需要始终维护公平有序的市场环境。比如，2008年上半年，上海市房地局要求各区县房地局查明物业服务企业资质情况，最终决定关停320家企业，以规范物业服务市场，管理部门推动物业服务企业诚信体系建设，企业诚信状况与其资质升降和生存发展挂钩，对诚信档案记录不良的企业，将在物业管理招投标环节予以限制（摘自《上海规范小区物业服务 320家物业企业今起关停》，来源：《新民晚报》2008年7月）。上海房地管理部门采取的这些措施有利于促进物业管理市场体系的完善。笔者认为，其中需要注意两点，一是诚信管理始终要坚持公正性原则，政府相关人员不能与企业出现官商勾结、暗箱操作的情况，包括企业上诉申辩制度等在内的相关约束制度需要健全，二是诚信管理的惩罚机制需要遵循严格有效落实的原则，要避免被关停的企业换个企业名称继续从前的经营活动从而使惩罚流于形式的情况。比如，2011年松江区某小区业主向记者反映，管理该小区的物业服务企业被列入2008年市房管部门清理关停的320家不合格物业服务企业名单，后来该企业改名为浙江某物业服务公司上海松江分公司，改头换面照样正常经营，不受影响（摘自《物业费涨价引投票公正之争 业委会认为有猫腻集体辞职》，来意：《青年报》2011年9月）。物业管理的市场机制要实现完全运行顺畅，还需要由实践来不断推动，这个过程也有助于促使老旧住宅小区物业管理水平的不断提升。

物业管理近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />总之，“达标补贴”政策作为与解决老旧住宅小区物业管理现实困境的实际需要相匹配的措施，具有现实的可行性和有效性，但其不是彻底解决老旧住宅小区物业管理问题的治本之策，“达标补贴”政策需要随着实践逐渐改进为与物业管理市场化及低收入居民实际生活保障需求相协调的更为完善的机制，而这并不是一蹴而就的事，必将经历一个过程才能实现，其中离不开政府主管部门、物业服务企业及小区业委会等有关各方面的共同努力。