论信访救济的补充性

　　信访兼具救济与监督的功能。[1]从实际发生的信访案件看，救济型信访在数量上占有绝对优势。[2]本文主要讨论信访作为一种救济制度[3]的特点，尤其是作为一种行政救济制度[4]的特点。

　　一、信访救济补充性的依据

　　当前的“信访潮”引发的一个问题是，信访作为主要的救济渠道以后会“排挤”其他救济手段的使用。最明显的对比是，每年的行政纠纷信访有400-600万件，而行政诉讼只有不到10万件。[5]两者的数量如此悬殊势必导致其他救济制度被“闲置”。鉴此，一些学者提出要从信访与其他行政救济制度的关系出发对信访进行重新定位，即提出了将信访作为其他行政救济制度补充的设想。[6]笔者认为，确立信访救济的补充性是特别务实且具有全局性观念的，并且，无论是从我国现行法律的规定上还是从一般的法律理论上讲，信访救济的补充性都有着明确的依据。

　　从我国现行法律的规定上讲，信访救济的补充性在国务院颁布的《信访条例》的多个条文中都有所体现：（1）该条例第14条第2款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出；（2）该条例第21条第1款第1项规定，县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。

　　从一般的法律理论上讲，信访救济的补充性是公法上的补充性原则在信访领域的具体表现。公法上的补充性原则最早起源于天主教的社会理论。教皇皮乌斯十一世在1931年发出的通谕中指出，任何社会活动依其概念和本质都是具有补充性的，其应支援社会体的成员，而非加以打击或吞没。[7]这个时期的补充性原则主要用来作为个人与团体之间的权限分配原则。之后，补充性原则进入法学领域被用来说明国家与社会之间的关系。德国学者厄斯特·福斯多夫在其于1959年撰写的《服务行政的法律问题》一文中提出了辅助性理论，即生存照顾是国家在社会不能凭己力维持稳定时才扮演的一种补充功能。[8]后来，补充性原则又进入宪法学领域被运用于宪法法院与普通法院的权限分配中，这就是宪法诉愿的补充性，也就是通常所说的穷尽一切法律救济的原则，即如果诉愿人诉称公权力措施损害了其基本权利并启动了针对公权力措施的法律机制，那么其针对行政行为可以提起的是行政复议和行政诉讼，针对判决可以提起的是上诉和复审申请，只有在用尽了该法律途径之后，宪法诉愿才是合法的。[9]宪法诉愿的补充性是为了避免宪法诉愿取代或者在其他可能被许可的法律手段之外成为一种同时可被选择的法律手段，宪法诉愿并非一种超级法律上诉审。[10]

　　信访救济的补充性与宪法诉愿的补充性具有相似性，因为两者从作为救济公民权利的手段的角度看，都需要协调自身与其他法律救济手段之间的关系。两者的不同之处在于，宪法诉愿是在公民有其他救济手段可以选择并且已经用尽了其他救济手段之后仍然对处理结果不服的情况下才提起的；而根据《信访条例》第21条第1款第1项的规定，信访是在公民无法寻求其他救济手段的情况下提起的。因此，信访救济的补充性，依笔者的看法，就是要严格执行《信访条例》第14条第2款和第21条第1款第1项的规定。对于公民已经选择其他救济途径或者虽然没有选择但应当选择其他救济途径（属于其他救济途径的受案范围）的争议，信访工作机构不予受理；反之，对于那些公民无法通过其他救济途径（不属于其他救济途径的受案范围或者虽然属于但已经超过了申请期限）解决的争议，信访应为公民提供最终的救济。[11]

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、信访救济补充性的内容

　　信访到底是对哪些行政救济制度的补充?根据学者们的总结，我国的行政救济制度包括申诉、控告、信访、行政复议、行政诉讼和行政赔偿等内容；[12]除此之外，也有学者将行政补偿和行政调解列入行政救济制度的范围；[13]还有学者将仲裁也列入行政救济制度的范围。[14]但是，观察上述行政救济制度的内容，我们可以发现，无论是申诉、控告、行政补偿还是行政调解，在我国都缺乏专门的、具体的程序规定，或者说没有一部《申诉法》、《控告法》、《行政补偿法》和《行政调解法》，因此，真正可以被称为正式的行政救济制度的是行政复议、行政诉讼、行政赔偿和仲裁，它们都有专门的、具体的、可操作的程序规定。信访正是对这些正式行政救济制度的补充。具体而言：

　　（一）受案范围的补充性

　　由于2005年《信访条例》并没有具体列举信访的受案范围，而仅规定信访必须是针对行政机关及其工作人员等的职务行为提起，因此，可以认为《信访条例》的受案范围主要是采取反面排除的方法，即不能通过行政诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的争议方可进入信访。在此，我们可以比较一下行政诉讼、行政复议、行政赔偿和仲裁的受案范围：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第6条、第8条规定，受理“具体行政行为侵犯合法权益”的案件，但内部行政行为、行政机关对民事纠纷作出调解或者其他处理的除外；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定，受理“对行政行为不服”的案件，但国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为、公安、国家安全等机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）的明确授权实施的行为、调解行为以及法律规定的仲裁行为、不具有强制力的行政指导行为、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为以及对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为除外；《中华人民共和国国家赔偿法》第3条、第4条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第5条、第6条规定，受理“具体行政行为和行政事实行为侵犯人身权、财产权”的案件，但法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为、国家行为、抽象行政行为除外；《中华人民共和国公务员法》第100条规定，受理“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生的争议”。

　　通过比较我们可以发现，行政领域的救济型信访主要受理：（1）内部行政行为。需注意的是，行政机关对聘任制公务员所作的与履行聘任合同有关的决定除外。（2）抽象行政行为。需注意的是，根据《行政复议法》第7条的规定，抽象行政行为中的一部分（国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定）是可以通过行政复议一并审查的。（3）国家行为。其实很多历史遗留问题，如在历次政治运动中受到迫害和打击、红军或者党员的政治身份认定、要求平反等政策性与政治性问题，都可归入国家行为。（4）其他不属于行政复议、行政诉讼、行政赔偿、仲裁受案范围的职务行为。需注意的是，有些行为虽然不属于其他救济渠道的受案范围，但也不宜采用行政领域的信访救济手段。例如，对公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为不服的，可以通过司法领域的信访进行救济；对重复处理行为、行政机关对民事纠纷做出的调解或者其他处理、不具有强制力的行政指导等对当事人的权利义务不产生实际影响的行为不服的，可以通过监督型信访予以解决。此外，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，即使通过信访也解决不了。[15]

　　（二）介入时间的补充性

　　对于虽然属于行政复议、行政诉讼、行政赔偿、仲裁的受案范围，但非因当事人的原因过了申请期限，[16]以致当事人无法申请复议、诉讼、赔偿、仲裁的，可以进行信访。这可以称为信访介入时间的补充性。

　　信访介入的时间可分为以下四种情况：（1）信访人未能在法律规定的期限内申请复议、诉讼、赔偿、仲裁是由于不可抗力或者其他正当理由耽误的，此时申请期限自障碍消除之日起继续计算，当事人仍然可以通过其他救济途径进行救济，不能申请信访；（2）信访人未能在法律规定的期限内申请复议、诉讼、赔偿、仲裁是因为作出原行为的机关未告知当事人的，由于告知当事人救济的权利和期限是行政机关的义务，此时让当事人承担不利的后果是不公平的，因此当事人可以申请信访；（3）信访人未在法定期限内申请复议、诉讼、赔偿、仲裁，但在期限结束后发现有新证据可以证明原行为所依据的事实、证据存在重大瑕疵、违反法定程序、行政机关超越或滥用职权以及具体行政行为明显不当的，可以申请信访；（4）如果行政复议机关、法院、赔偿义务机关、仲裁机关能够证明当事人未能在法律规定的期限内申请复议、诉讼、赔偿、仲裁是因其自身故意拖延造成的或者信访机构主动查明信访人存在故意拖延其他救济途径的事实的，信访机构不应受理其申请。[17]

　　（三）处理方式的补充性

　　处理方式的补充性具有如下两方面的含义：（1）信访机构不能代替有权处理机关作实体判断。这是为了避免信访机构成为复议、诉讼、赔偿、仲裁的“上诉审”，同时也与《信访条例》对信访机构的定位有关。根据《信访条例》第21条第1款第2项、第3项的规定，对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。由此可见，信访机构起的作用是“转送有权处理机关”。也就是说，信访主要用于“重启相关处理程序”。[18]在笔者看来，这绝不是信访机构“无权威性”的表现，而恰恰是反映了信访救济的补充性特征。试想一下，如果信访机构自己处理行政纠纷，那么就等于把信访机构变成对行政纠纷“说最后一句话”的机构，而这对于仅仅作为政府下属的一个工作部门的信访机构来说是“不能承受之重”。（2）有权处理机关的处理方式更具弹性、更温和。复议、诉讼、赔偿、仲裁往往以决定、判决、裁定等方式作出，而根据《信访条例》第32条的规定，对信访事项有权处理的行政机关的处理方式有三种： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；第二，请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；第三，请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。虽然上述 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一种和第三种处理方式坚持了其他救济的“非对即错”的“硬性作风”，但第二种处理方式“对信访人做好解释工作”则显得冲突性较低、更人性化。这里所谓的“解释工作”就是说服、劝说，甚至可能带有调解的含义。有学者指出，当前人们之所以更多地选择信访而不愿意选择行政诉讼，是因为行政诉讼不允许调解，而信访的调解方式更容易为当事人所接受。[19]

　　三、确立信访救济补充性的意义

　　确立信访救济的补充性可以有效缓解“信访潮”。据不完全统计，全国各级信访机构每年接受约1 000万件信访“案件”。[20]“信访潮”既给信访机构带来了巨大的工作压力，又导致信访的效率低下。因此，必须对信访“案件”进行分流。笔者认为，应从挖掘信访本身的制度资源入手进行改革。也就是说，建立在法律文本和立法者原意基础上的改革成本将是最小的。在笔者看来，那些主张废除信访（全部或一部）或者主张移植外国的制度（如日本的苦情处理制度、欧洲的监察专员制度）来改造我国信访的观点，都因缺乏法律文本的支持而无法成立。

　　确立信访救济的补充性可以使各种救济制度各尽所能、各得其所。当前“信访潮”形成的一个主要表现就是信访的“大包大揽”，一些本来可以通过其他救济渠道得到解决的争议都挤上信访的“独木桥”，[21]从而模糊了信访本身的功能定位，也加剧了信访与其他救济手段之间的紧张关系，以至于有学者发出“信访消解了国家司法机关的权威、动摇了现代国家治理的基础”[22]的“危言”。通过确立信访救济的补充性，使信访不影响其他救济制度的正常运行，尤其是对于已经进入其他救济渠道的争议，信访不能扮演“超级上诉审”的角色。

　　确立信访救济的补充性，可以建立“无缝隙”、“无漏洞”的救济体系，切实保障公民的合法权益。因为受案范围较窄的缘故，我国的行政救济体系还存在一些“漏洞”，使得公民往往“投诉无门”。通过确立信访救济的补充性能够使信访弥补其他救济手段留下的“空白”，使无法借助其他救济手段得到解决的争议获得救济的机会，从而更加全面地保护公民的合法权益。

　　注释:

　　[1]救济型信访与监督型信访的区别在于，前者是为了维护自己的利益而提起，后者则是为了维护公共利益（如为了维护行政行为的合法性）而提起。因此，救济型信访需要信访人证明自己的利益受到了被信访人行为的侵害。

　　[2]自1996年以后，信访案件逐渐集中到涉诉信访（由诉讼结果引发的信访）与行政纠纷信访（由行政纠纷引发的信访）两大类上。然而不管是涉诉信访还是行政纠纷信访，信访人进行信访的目的都是为了保护自己的权益。参见张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访?》，《社会学研究》2009年第3期。

　　[3]关于信访成为权利救济手段的历史，参见朱最新、朱孔武：《权利的迷思：法秩序中的信访制度》，《法商研究》2006年第2期。

　　[4]虽然《信访条例》第15条规定，信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，但无论是从该条例第2条规定信访由有关行政机关处理看，还是从该条例第14条规定信访针对行政机关及其工作人员等的职务行为看，该条例主要规范的还是行政领域的信访，至于立法领域、司法领域的信访只是参照该条例适用而已。

　　[5][19][20]参见张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访?》，《社会学研究》2009年第3期。

　　[6]参见应松年：《构建行政纠纷解决制度体系》，《国家行政学院学报》2007年第3期；应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。

　　[7]参见黄宗乐教授祝寿论文集编辑委员会编：《黄宗乐教授六秩祝贺文集》（公法学篇·一），台湾学林文化事业有限公司2002年版，第223页。

　　[8]参见陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第85页。

　　[9]参见[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第241-242页。

　　[10]参见刘孔中、李建良主编：《宪法解释之理论与实务》（一），台湾“中央研究院”中山人文社会科学研究所1998年版，第220页。

　　[11]信访的“最终性”意味着信访机构的行为不能成为再次信访或者复议、诉讼、赔偿、仲裁的对象，否则就会形成一种“无限循环”的后果。对此，2005年《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府做出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》中指出，信访工作机构依据《信访条例》做出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，信访人对信访工作机构的作为或者不作为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

　　[12]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年第2版，第405-411页。

　　[13]参见杨寅：《我国公法救济的体系与完善》，《北方法学》2009年第6期。

　　[14]参见姜明安：《改革信访制度，创新我国解纷和救济机制》，《光明日报》2005年5月10日。

　　[15]参见张武扬：《信访与行政复议制度的衔接》，《法治论丛》2005年第4期。

　　[16]强调“非因当事人的原因”主要是为了避免出现当事人故意拖延其他救济途径的期限而“强行”进入信访渠道的结果。在德国宪法诉愿中也有类似的规定，即当诉愿人没有或错过使用法律允许的法律手段时，法律途径并没有被用尽，他必须事先“把所有他可能做的都做了”。参见[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第244页。

　　[17]上述四种分类的提出受到杨寅教授文章的启发。参见杨寅：《信访与行政复议衔接疑难问题解析》，《法学》2007年第6期。

　　[18]德国《联邦行政程序法》第51条规定，允许当事人对于已不得请求撤销的行政处分提出程序上再度进行的申请。参见洪家殷：《论行政处分程序之再度进行——以德国1976年行政程序法第51条之规定为中心》，《政大法学评论》1992年第45期。

　　[21]无独有偶，在德国，宪法诉愿也出现过“诉讼爆炸”的情况。德国的宪法诉愿每年高达4 000-5 000件，占联邦宪法法院每年受理案件数的96%。如此庞大的案件数量，促使联邦宪法法院除了在尽量严守补充性原则之外，还屡次督促立法者修订《联邦宪法法院法》关于宪法诉愿的程序规定。参见刘孔中、李建良主编：《宪法解释之理论与实务》（一），台湾“中央研究院”中山人文社会科学研究所1998年版，第212-213页。

　　[22]于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》（综合版）2005年第2期。

《法商研究》2011年第4期