“上提一级”的实践对自侦案件管辖权立法调整的启迪

　　摘要：“上提一级”是对省级以下检察机关自行侦查案件的逮捕决定权由其上一级行使的简称。其目的在于引入外部监督机制。实践证明，该制度的推行对于强化自侦案件的侦查监督具有积极意义，并取得了一定成效。但单纯的逮捕决定权的上提割裂了刑事诉讼逮捕权与侦查管辖权屯间的关系。自侦案件实行侦查管辖权与实际侦查权的分离才是解决逮捕权外部监督问题并实现侦查管辖权与逮捕决定权统一的有效路径。

　　关键词：自侦案件 职务犯罪 逮捕决定权 管辖权 上提一级

　　一、“上提一级”的由来

　　（一）现行体制下逮捕权设置的模式

　　我国《刑事诉讼法》规定：对刑事案件的批准逮捕由人民检察院负责（第3条）；逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定（第59条）；公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人由同级人民检察院审查批准（第66条）。这些规定赋予了检察机关批准逮捕权。同时，该法第132条又规定：人民检察院直接受理的案件需要逮捕犯罪嫌疑人的，由人民检察院作出决定，这就将检察机关自行侦查案件的逮捕权同样赋予了检察机关，形成了检察机关对自侦案件“侦捕合一”的格局。

　　这种模式的弊端是非常明显的，因为检察机关是实行检察长领导下的检察委员会决策机制，其权职主体就是检察长。自侦案件的立案是检察长决定的，在侦查过程中需要逮捕犯罪嫌疑人又是由检察长决定的，是同一检察长领导下的司法活动。尽管有很多检察长在发现错误后能“知错就改”，但这靠的是检察长的自觉，而不是制度的保障。邓小平同志曾经说过：人与制度比，还是制度靠得住些。检察机关也意识到这其中缺乏监督容易产生腐败，理论界对此也不断提出质疑。

　　为了应对理论界的质疑和司法实践中的困境，克服该项制度设计的缺陷，1988年11月召开的全国检察长工作会议决定把检察机关直接受理侦查的案件侦查、逮捕、起诉由原来的一个部门负责到底的办案制度，改为侦查和批捕、起诉分开，分别由反贪或反渎、批捕、起诉三个部门办理，以此建立和加强检察机关的内部自我约束机制。与此相适应，最高人民检察院在1997年1月15日通过并于1998年12月16日修订的《人民检察院刑事诉讼规则》规定：人民检察院办理直接立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由侦查部门填写逮捕犯罪嫌疑人意见书，连同案卷材料一并送交本院审查逮捕部门审查（第109条）。审查逮捕部门在接到逮捕犯罪嫌疑人意见书后的7日以内，由检察长或者检察委员会决定是否逮捕（第111条）。

　　这种内部监督的做法在司法实践中发挥了重要作用，在一定程度上保证了职务犯罪侦查监督权的落实，但并没有从制度上建立外部监督机制。于是，最高人民检察院在《人民检察院审查逮捕质量标准（试行）》中规定：人民检察院直接立案侦查的职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，按人民监督员制度的有关规定办理（第32条），旨在设立外部监督形式。

　　上述立法规定表明，在确定检察机关具有对职务犯罪案件自行侦查权的前提下，侦查工作由反贪污贿赂侦查部门和反侵权渎职侦查部门负责，审查决定逮捕由同级审查批捕（侦查监督）部门负责，审查起诉由同级公诉部门负责。其中，逮捕决定的监督权由人民监督员负责。

　　（二）“上提一级”的出台

　　2009年9月4日，最高人民检察院下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（以下简称《规定》）。该《规定》依据刑事诉讼法的规定，对检察机关管辖的自侦案件在决定逮捕的权限和程序上作了一些改革。其核心是省级以下（不含省级）人民检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级人民检察院审查决定（简称“上提一级”），旨在对我国自侦案件的逮捕制度引入上级监督机制。

　　该措施的出台，在理论界褒贬不一。⑴有学者认为：决定逮捕权是国家司法权的重要组成部分，它的配置直接关系到刑事司法是否公正，决定逮捕权由上一级人民检察院行使，具有内在的理论正当性和外在的现实合理性。“上提一级”模式，会对职务犯罪案件的监督层级产生递推效应，并形成两个“集中监督”：上一级检察院审查逮捕下一级检察院办理的职务犯罪案件，可以改变“同体监督，控制不力”的尴尬状况；“上提一级”模式将事后监督改为事前监督，避免了现行备案监督存在滞后性的缺陷，形成上一级检察院侦查监督部门对全辖区职务犯罪案件直接监督的局面；再者，“上提一级”模式实行后，市一级检察院审结职务犯罪案件后，再报省一级检察院备案，由省一级检察院进行事后监督，此外，延长羁押期限案件也一律由省一级检察院办理，形成省一级检察院侦查监督部门对全省职务犯罪案件直接监督的局面。同时，反对声也时有出现。

　　笔者认为，职务犯罪案件逮捕决定权上提一级，有利于在不改变司法权配置的大框架下，更好地保障人权。“将职务犯罪案件的批准逮捕权交由上级检察院行使，这样，既在宪法的框架内，又一定程度上解决了自侦自捕缺乏制约的弊端，不失为一种较好的选择。”⑵它虽然增加了上一级检察院的工作量，但是总的来说利大于弊。因为，“上提一级”模式中决定逮捕的主体明确，有利于树立检察机关良好的司法形象；“上提一级”模式不需要对上一级检察院现行的职务犯罪案件审查逮捕制度做重大变动，可以按照现行审查逮捕程序办理职务犯罪案件；从事实和证据等方面可以提升检察机关办理职务犯罪案件的质量。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、“上提一级”的实践状况

　　由于各地在开展“上提一级”的工作中有先有后，工作基础和施行条件也不完全相同，因此，该项工作的进展程度并不平衡。但从全国范围来讲，“改革整体上平稳有序，扎实推进，成效明显”⑶。本文侧重于从制度构建的层面进行总结。

　　（一）细化规则以保证案件质量

　　自侦案件逮捕决定权上提一级施行后，各省市自治区检察院根据最高检察院的《规定》，结合本地实际制定了相关的实施细则。如浙江省2009年9月20日市县两级检察院立案侦查案件全面推行由上一级检察院审查决定逮捕后，浙江省检察院专门制定了《浙江省检察机关立案侦查案件审查决定逮捕工作意见（试行）》，对下级检察院制作报请逮捕意见书、讯问、上一级检察院提前介入、上一级检察院审查逮捕程序等等作出规定，使之更具操作性。⑷

　　据最高人民检察院的统计，2010年1月至2011年6月，职务犯罪上提一级案件捕后判无罪率0.06％，比2009年下降0.03个百分点；不捕率为8.5％，比2009年上升4.4个百分点；向自侦部门提出立案建议2597件，提出纠正违法269件次，自侦部门采纳率比2009年分别上升1.7和0.6个百分点。⑸总体实现了平稳过渡。虽然，个别地区案件的报捕批捕数有不同程度的下降，但从全国来讲，同期立案数和判决数都有提高，⑹表明职务犯罪案件的质量有所提升。

　　取得这些成效的根本措施在于制度保障。“上提一级”后，工作量大大增加，省市两级侦监部门积极面对挑战，坚持以制度为保障，加强与自侦部门的沟通，在保证办案质量的前提下尽早结案，取得了一定经验。

　　1．基本做到案案讯问犯罪嫌疑人。虽然《规定》明确了应讯问犯罪嫌疑人的案件范围，且允许通过检察专网进行视频讯问。但针对职务犯罪案件证据以口供为主、口供易变的特点，为确保案件的质量，绝大部分案件都实行提审制度。通过提审，增强了对案件确定性的判断。对一些证据有欠缺的案件，通过提审，及时提出强化证据的意见。

　　2．侦查监督部门与侦查部门的沟通有所加强。侦查监督部门不断加强与基层检察院侦查部门的沟通与配合，对侦捕工作中存在的意见分歧和对案件的不同认识及时进行沟通，需要补强证据的案件，让侦查部门尽快在办案时间内补充证据。通过沟通，化解了对案件认识上的分歧，达成共识，保证职务犯罪案件侦查活动与审查逮捕工作的开展，实现了侦查监督部门引导侦查取证的联动功能的发挥。

　　3．坚持工作流程的规范化。“上提一级”后，自侦部门进一步增强了证据核心意识、程序公正意识和接受监督意识，办案规范化程度得到提高，从笔录的制作，书证、物证的提取，视听资料的制作等各方面更加注重规范、合法，有效改变了以往一些基层检察院仅凭一份报捕书即启动报捕程序，同级侦监部门也决定批捕的不正常现象。

　　（二）监督机制的建立仍面临困难

　　从目前“上提一级”施行的情况看，自侦部门和侦查监督部门都面临着不少工作上的困难和问题。这些困难和问题从表面上看是案多人少、配合不够有力和专业水平不高等问题，但从实质上考察，就是逮捕决定权“上提一级”没有与刑事诉讼活动的整个制度配套构建，缺乏内生制约机制的问题。

　　据笔者对有关资料的分析，影响监督机制形成的因素大致有以下几个方面。

　　1．侦查理念不明，监督意识较弱。制度变革的核心是观念的先导。也就是说，“上提一级”的目的在于对检察机关自行侦查的案件形成一种上级监督机制。尽管这种监督还是属于系统内的，但它已经属于外部监督。而无论是下级自侦部门还是侦查监督部门，都没有从根本上认识到上级侦查监督部门是一种外来监督，仍然按照传统思维认为它们是“一家人”。有些侦查部门仍将报捕作为侦查的手段，“以捕代侦”仍在一定程度上存在；而有些同级侦查监督部门仍然存在“重配合、轻制约”的现象，审查程序形同虚设，签字走过场；一些上级侦查监督部门没有对事实、证据、法律进行严格的把关，更多的是考虑支持下级的侦查工作，对某些尚未达到逮捕条件的案件，勉强作出逮捕决定，对于审查中发现的违法违规行为，碍于情面，未及时予以监督。

　　2．执法规范化程度不高。“上提一级”施行后，自侦部门证据意识和程序意识都较以前有进步，但侦查行为仍需进一步规范。如在笔录制作方面，自侦部门大多采用电子笔录形式，有的干警为省时省力，大量复制、粘贴先前的笔录，导致前后几次笔录大段大段地重复，甚至错别字、多字少字的地方均相同。在同步录音录像方面，报捕时，有些案件未全部移送录音录像资料，移送的录音录像只能反映某一阶段的讯问情况，缺乏全程讯问过程的内容。部分基层院一人审讯、犯罪嫌疑人一人在预审室、连续超长时间讯问等情况均有发现。

　　3．提前介入和捕后跟踪机制不完善。“上提一级”后，报送案件材料、讯问犯罪嫌疑人等工作大多需要异地进行，审查逮捕办案时间更加紧迫。高检院《关于认真组织实施职务犯罪案件审查逮捕程序改革的通知》中也要求加强提前介入工作。但从目前情况看，基层检察院侦查部门很少邀请上级侦查监督部门提前介入侦查活动。同样，侦监部门虽较注重对批捕案件的审查把关，但缺少捕后主动与自侦部门的沟通，监督的意识不强，更没有建立相关案件信息备案制度和跟踪制度，导致对捕后案件所处的诉讼阶段、案件的处理、判决情况都不甚了解，甚至出现案件查处方向失控和错捕的风险。

　　4．逮捕案件的风险承担影响办案效果。根据刑事诉讼法的规定，逮捕的基本条件是“有证据证明有犯罪事实”。以前对个案中存在的证据较为薄弱或稍有欠缺的案件，通过本院的内部协调，自侦部门和侦查监督部门容易形成共识，共担责任。“上提一级”后，因对案件的后续诉讼过程上一级侦查监督部门不能掌握，因此为避免可能存在的错捕风险，上一级侦查监督部门往往会对逮捕条件和证据标准的控制较原先严格，这样就产生了在对待“有证据证明有犯罪事实”这一点上，上级市检察院侦查监督部门与基层检察院自侦部门认识上的分歧。

　　三、“上提一级”对自侦案件管辖权调整的启迪

　　作为一项制度，“上提一级”在客观上已经改变自侦案件级别管辖的模式。这给我们一定的启迪。

　　（一）调整自侦案件管辖权的指导思想

　　任何决定权的设计都应当在制度中得到保障。逮捕决定权是逮捕权的一项重要内容。作为一项司法职权，应当具有统一性。在我国的刑事诉讼法框架中，逮捕通常是发生在侦查环节，是作为侦查阶段所要采取的措施。虽然这与“以捕代侦”现象的存在有关，但作为制度设计，应当建，立在理性和公正的立场上。

　　逮捕权包括逮捕的申请权、逮捕的审查权和逮捕的决定权。这三项权能在具体运用中应当在同一级别的机构间进行。也就是说，有权提出逮捕申请的机关或部门，只能向它的同级职能部门提出。在公安机关侦查的案件中，逮捕的申请权由公安机关行使，逮捕的审查权与决定权由同级检察院行使。自侦案件的逮捕申请，由行使侦查权的部门向决定立案的上级机关侦查部门提出，经由上一级侦查部门向同级侦查监督部门申请。在此意义上，逮捕决定权的“上提一级”，实质是对行使实际侦查权的下级检察院的监督，而不是对同级侦查部门的监督。

　　（二）调整自侦案件管辖权的原则

　　1．追求司法公正原则。司法公正的内容既包括实体公正，也包括程序公正。即一方面要保障案件得到正确的处理，有罪的人被判有罪，使无罪的人免受刑事追诉。另一方面在打击犯罪的同时，也要保障犯罪嫌疑人的合法权益，使正义不仅能实现，而且以看得见的方式实现。因此，确保案件事实能够得以查明，事实准确有效，对犯罪嫌疑人采取的逮捕措施具有合法性和必要性，都是司法公正的体现。逮捕作为刑事诉讼中最严厉的强制措施，采取是否得当，对于侦查工作的开展和犯罪嫌疑人权利的保障都有重要影响。在自侦案件中，坚持这一原则，能够防止和减少“以捕代侦”现象的发生，保证犯罪嫌疑人得到公正的法律处置和无辜者不受刑事追究。

　　2．坚持程序法定原则。“上提一级”是在现行刑事诉讼法框架内，对检察机关传统侦查个案实行具体指导和领导方式的改革。它是“提级管辖”和“指定管辖”的具体应用。调整自侦案件的管辖权，应当在尽量小的法律变动中进行，也就是将“上提一级”纳入整个刑事诉讼的程序框架中，使其具有明确的法律地位。

　　3．监督与配合的协调平衡原则。职务犯罪案件审查逮捕权上提一级的主要目的在于改变职务犯罪案件的立案权、侦查权、审查逮捕权均由同一检察机关行使而可能出现的重配合轻监督等内部监督不到位甚至缺位的问题，更多地强化自侦案件逮捕权中的监督。同时，由于自侦案件的证据以口供为主，客观证据少，有些案件在审查逮捕时证据有所欠缺，但逮捕后案件很可能又会有很大的进展。在这种情况下，要切实担负起反腐败和保障人权的双重使命，不能就案办案，而应当将原则性与灵活性结合起来，通过对全案事实和证据的正确把握对逮捕措施的合理性与正确性作出考量。

　　4．节省侦查成本原则。即在确保刑事侦查公正、有效的前提下，讲究侦查便利及侦查成本，努力以最小的侦查成本获取最大的侦查效果。通常来说，应当采取有效原则，即在地市级同一管辖的同等侦查预期下，选择与犯罪地较近的侦查机关来侦查，这不仅有利于刑事案件的侦查，同时也有利于侦查成本的节省。

　　（三）调整自侦案件管辖权的方案

　　1．树立监督寓于程序之中的思想。以一体化理论为基础，构建一种以侦查指挥中心为统帅，由上级检察院处理案件线索、决定和指挥侦查、协调整个侦查活动，下级院具体侦查的模式，实现制度创新。同时，对行使实际侦查权的下级侦查部门需要采取逮捕强制措施的，纳入其中进行监督。

　　2．修改刑事诉讼法中有关自侦案件管辖权设置的模式，将自侦案件的侦查管辖权统一收归地市以上检察院。根据“上提一级”的实践状况，最高人民检察院也已经发现了存在．的问题，并准备从制度层面进行深入的改革。即“通过规范职务犯罪案件的立案管辖、改进同级审查方式、规范附条件逮捕的适用、统一逮捕必要性条件等方式来加强业务指导，健全工作机制，推进改革的不断深化”⑺。这中间首当其冲是管辖权的改革。笔者认为，检察机关对自侦案件应当采用管辖权上移、侦查权下交的运行模式，实现侦查管辖决定权与实际侦查权分离的机制。即在省级以下的地区和县（市、区）检察机关内，取消所有县区级检察机关依照现行法律对自侦案件的侦查管辖权（含批捕决定权），运用指定管辖、提级管辖原理，把权力上移一个级别，分别由市地级和省级检察机关行使。即把案件侦查管辖的决定权交由一个级别较高的检查机关来行使，从而防止地方保护，同时，更高级别的检察机关可以更好地集中、分配资源，使办理个案的力量、效果最大化。⑻把管辖权上移到上级机关是为了更好发挥一体化的作用，而根据管辖权的内涵和属性，我们可以对其分层运行，把原本属于上级检察机关管辖权一部分的实际侦查权下交到下级的一个或者几个检察机关中，而决定权还在上级检察机关手中，以起到指导和监督的作用。

　　3．对有关管辖权条文的修改建议。根据现行逮捕决定权“上提一级”的实际效果和逮捕权与管辖权相呼应的需要，笔者建议：将《刑事诉讼法》第18条修改为：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由市地级以上人民检察院立案，由其辖区的下一级人民检察院侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。经省级以上人民检察院决定立案的，按照第1款的权限交付侦查。”

　　同时，将与该法配套的《人民检察院刑事诉讼规则》第13条修改为：“人民检察院对直接受理的案件实行分级立案侦查的制度。最高人民检察院立案侦查全国性的重大犯罪案件；省、自治区、直辖市人民检察院立案侦查全省（自治区、直辖市）性的重大犯罪案件；分、州、市人民检察院立案侦查本辖区的犯罪案件。省（自治区、直辖市）决定立案的案件，分别交由本辖区的分、州、市人民检察院和基层人民检察院侦查。上级人民检察院在必要的时候，可以直接侦查或者组织、指挥、参与交付给下级人民检察院侦查的案件。”同时，《规则》删除第14条。

　　注释

　　⑴朱孝清：《研讨会上答质疑——对检察制度若干问题的争鸣》，载《人民检察》2008年第13期。

　　⑵陈虹伟：《刑诉法修订有望提速 十大问题成为焦点——访中国政法大学教授陈光中》，载《法制日报》2009年1月22日。

　　⑶李娜：《最高检盘点职务犯罪案件“上提一级”改革》，载《法制日报》2011年8月29日。

　　⑷范跃红：《浙江省检察院：出台自侦案件审查决定逮捕工作意见》，载正义网，http：／／news．jcrb．com／jiancha／jcdt／200909／t20090921_264853．html。

　　⑸同注⑶。

　　⑹据高检院统计，2010年全国检察机关共立案侦查各类职务犯罪案件44085人，同比上升6.1％；有罪判决率为99.9％，同比增加0.1个百分点。参见注⑶。

　　⑺同注⑶。

　　⑻参见楼伯坤、朱文婷：《贪污贿赂案件区域侦查一体化模式的构建》，载《昆明理工大学学报》2009年第5期。