程序正义应是检察机关案件管理工作的目标

摘要：案件管理制度作为检察机关一项内部工作机制的创新引起了社会的广泛关注。就现有的案件管理制度而言，其所追求的价值目标不能仅局限于应然层面的管理效能提升和案件质量的保证，而应将视角转化到程序化功能发挥，应注重从多维度视角理解该制度，继而总结出程序正义价值理念下案件管理制度的运行规律，以便对现行案件管理制度的运行目标进行新的诠释。因此，将案件管理制度的功能设定为对管理理念更新和程序正义价值实现的多元化目标更为合适。

关键词：程序正义 案件管理 目标构建 管理理念

一、案件管理制度的源起

2003年，最高人民检察院下发《关于加强案件管理的决定》，要求各地检察机关建立相应的案件管理制度，设立相应案件管理机关，正式启动了自上而下的检察机关案件管理制度的改革序幕。2011年9月，最高人民检察院印发的《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》中明确要求要加强案件管理。更新检察管理理念，创新案件管理模式，构建统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制。2012年11月，最高人民检察院成立案件管理办公室，对高检院机关的案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。这标志由基层首创的案件管理制度在高检院正式确立。由于该项制度是由基层首创，属于典型的实践先行，总结在后的制度创设。因此，针对检察机关案件管理制度理论基础的探讨就显得尤为必要。相对于其他检察机关的工作制度而言，该制度是一项新生事物，理论基础相对单薄，其价值目标应予以明确。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、程序正义价值理念与案件管理制度的融合与彰显

（一）程序价值在案件管理制度中的渗透与体现

按照传统程序价值理论，诉讼程序不仅具有保障实体法顺畅运行，提升实体法适用效果的作用，其自身价值更在于体现整个诉讼过程的正当性。从表面上看，案件管理制度的改革是检察机关业务规范化发展的必然产物，是一种管理方式上的革新。但从实质上看，案件管理制度是程序价值在检察环节的进一步确认，是检察机关通过增设程序来强化对案件的管控，以案管人、以案管事，最终达到对程序正当性的维护。虽然作为宪法确立的法律监督机关，检察机关功能发挥的主要场域还应被确立在诉讼领域。但作为法律和社会联结点的诉讼行为，其正当性来自于诉讼程序合理性，即建立起一套符合程序正义价值选择的解纷体系才能提升检察机关参与诉讼活动的公信力。检察机关对案件管理制度价值的确定，应当是寻求一种合理的正当化诉讼程序的建构，以达到更好地配置司法资源、保障当事人人权的效果。案件管理制度表面上是由基层检察机关自发尝试，继而上升到全国层面的程序改革，实质上是程序观念在司法实务中的具体深化，是实践对诉讼进程程序化控制的认同。程序正义往往需要以外化的形式表现出来。检察权的实现更应该在程序化的规程中实现，遵循程序化的运作规律。案件管理制度通过案件为线索，将整个检察办案流程通过程序化手段进行规制，以达到司法请求权的程序化规范，防止检察机关此类请求权泛化对民众人权的侵害。同时，检察权原则上属于司法请求权，但是在某些情况下，可能具有“消极裁判权”的性质。⑴检察机关的这种“消极裁判权”主要是建立在法律监督的基础之上的，体现了司法机关在诉讼过程中相互制约的基本原则。因此，案件管理制度的过滤和规制功能还在于对检察机关“消极裁判权”的范围限制，通过对案件范围的限制，防止出现检察机关的准终局裁判权的滥用，起到对司法公正的维护。因此，更新检察管理理念、创新案件管理模式实质上是对检察工作中程序价值的确定和重视，也是检察环节程序化再造过程。

传统理念认为，程序正义的基本要素包括决策者的中立性、程序主体的参与性、参与者的平等性、程序的透明性等。这些要素在案件管理制度建立过程中主要通过建章立制的方式出现，其将有序化和限权化有效结合，发挥了程序正当价值。程序的运行逻辑构成了权力的运行逻辑。在程序的运行逻辑中，有序性是其最为显著的特征，程序的有序性从时空两维引导权力的行使趋于有序。程序以其有序化的运作逻辑构成引导权力运行秩序化和权力行使预期机制建立的基本法理。⑵案件管理制度的实施，旨在建造一种兼具程序公正各要件的结构合理、运行顺畅的办案机制。首先案件管理制度保证了程序公正所要求的决策主体的中立性。长期以来，由于检察机关处于刑事诉讼的中间环节，刑事诉讼法也没有明确规定检察阶段案件受理的具体程序，使得检察机关的受案主体不够统一，一般是以检察机关各内设机构直接分散接受，这就使得受案主体与案件处理本身存在某种利益牵连，缺乏必要中立性，影响了案件的公正处理，也不符合程序公正的基本要求。同时，检察官的客观义务决定其在刑事诉讼中的中立地位，不能对案件本身存在某种偏见和先验。然而，传统做法中受案主体的多元化倾向，使得检察机关内部各部门在受案过程中常怀有部门化的利益考量和诉讼偏见，影响了法律监督职权的行使。案件管理制度的建立，使得各部门的受案权统一划归到案件管理部门，形成了具有程序监督性质的立案程序，不仅树立了检察机关整体的中立地位，保证了案件受理环节的正当化，也能够更好地实现对案件的分流和统计。其次，案件管理部门的建立将会在很大程度上改变犯罪嫌疑人及其律师对检察环节案件进程缺乏必要知情的状态。由于传统的检察机关各部门的职能互不隶属，相互间相对独立，既缺乏整体的协作力，也导致相互的制约力缺位。另一方面，在检察一体化原则引领下，层级明晰的纵向领导淹没了横向各部门间工作进度和办案情形的沟通和展示，使得犯罪嫌疑人及其律师很难及时了解案件办理进程，继而实质化地参与到诉讼程序中来。案件管理中心的建立有效破解了这个难题，其不仅是对案件进程的管理监控部门，还是对犯罪嫌疑人及其律师、被害人等诉讼参与人的沟通桥梁和信息渠道。该机制的建立有效地强化了当事人的知情权，保证当事人尽可能地参与到诉讼进程中来，及时形成和检察机关的互动，充分保障诉讼参与人的参与权。再次，案件管理部门的建立是程序公开的良好途径。从内部公开的角度，案件管理制度使得各部门办案进程和步骤更加明晰，各业务部门在内部公开度大幅提高的基础上受到了更为有效的监督和制约。同时，作为检务公开的中心环节，案件管理部门使得原先较为混乱的内部协作程序变得有章可循，也使得社会公众能够通过案件管理中心的公布信息更好地了解案件办理程序，增强了社会对检察工作的接受度和公信力。

（二）效率价值追求和程序正义理念在案件管理制度中的融合

检察机关案件管理制度改革的目的是寻求对案件质量和办案效率的提升。但通常情形下，寄希望于诉讼效率和案件质量双重价值实现的想法常常存在矛盾。由于诉讼的公正性一般是与其司法成本投入成正比关系，程序公正性的增强要求诉讼制度充分地保障当事人的程序参与权和提出证据进行辩论的权利，要做到这一点，就要提高程序的繁琐性和复杂程度，由此，当事人和法院在诉讼过程投入的经济成本也会相应地增大，但诉讼收益并不一定能同时得到提高，很多时候，诉讼效益随着程序公正的增强而降低了。⑶因此，如何正确处理公正和效率价值在检察工作机制中的合理安排，一直是检察机关面临的重要课题。一般而言，检察机关提升诉讼效率主要有两种方式：一种是通过对案件进行合理分流，实现司法资源的优化配置；另一种是对错案的控制，防止司法资源的重复浪费和对司法公正的冲击。首先，案件管理制度体现的是检察机关履职过程中对司法资源分配方式的改进。由于案件管理机制通过程序化的运行模式促成了实质上具有平等效应的资源分配关系，改变了传统办案时平均用力造成的资源不对称的状况。通过分案阶段的繁简分流和专业化分工相结合，提升了案件处理的效率。同时，案件管理制度的实施改变了传统检察办案结构，在实现专业分工过程中不自觉地提升了主诉检察官的办案独立性，构筑了更为合理的诉讼结构，体现了程序正义的基本要求。其次，司法实践对检察工作质量提出了新的要求，传统的单纯依靠实体法保障案件质量的方法已经不能适应现实需要。检察机关必须尝试新的程序化管理模式，以应对社会对其履行法律监督深度和广度变化的需求。案件管理制度正是通过程序化运作的模式设计了更为精巧的案件办理流程和监督装置，通过办案流程中一系列提醒和监督手段，确保了诉讼时效司法克制，也对办案部门的侦查手段进行了必要的程序化审查，并配置了一系列程序性制裁手段，保障了检察环节的程序正义理念的刚性要求。这就在程序层面有效保障了案件质量，防止可能出现的错案给社会带来的司法资源的浪费。案件管理制度正是积极通过这两方面的优势，有效地实现了诉讼公正和效率的融合。

三、案件管理制度建构实践的几点建言

作为一项新生的改革措施，案件管理制度应注重与程序正义理念的紧密结合，将其作为该制度有效运行的方向指南。但现有各地经验多囿于对案件管理制度中管理学规律的论证，较少能动态化地将程序正义理念作为该制度的核心要素体现出来。因此，从完善的角度出发，在设计和执行案件管理制度时，应将程序价值理念置于该制度变革进程的各个环节，坚持程序正义的价值追求。

（一）推行案件管理制度应避免单纯局限于管理理念的狭隘性

案件管理制度的构建中，吸收和借鉴管理学的先进理念是十分必要的，也符合提升诉讼效率，完善办案程序的价值追求。但是对管理学相关规律的追求不能偏离程序正义这一基本倾向性追求，应将管理学理念与程序正义理念加以融合，以形成和谐整体。司法实践中，有些地方检察机关将管理学的相关原理奉为案件管理制度的唯一理论支撑，将提升管理水平作为整个案件管理制度的唯一目的，这都有可能造成案件管理制度的狭隘和异位。无论是扁平化管理理论还是集约化管理思维，都只能是检察管理的具体方法，其最终的理论指向必须放置于程序正义这一理念下考量。由于程序化特征所要求的是一种双向互动化的制度设计，而传统管理学理论大多仅具有单维度的授权化机制，而较少涉及到禁止性和惩罚性的制度构架，这一内在缺陷很有可能造成案件管理制度的理论基础狭窄化，如果在执行案件管理制度时一味追求管理学论调，必然忽视对惩罚性程序制裁措施的运用，而这些措施恰恰是案件管理制度能够得以有效施行的保证。因此，具有程序性责任体系应成为案件管理制度的重要特征，为了防止案件管理制度在运行中被规避，该制度设立之初就应明确将程序至上理念和管理学规律融通折中，将违反程序化措施的制裁规定和管理规律并重。

（二）推行案件管理制度应避免案件管理部门的实体性介入

由于检察机关法律监督职能的最终落实还是在具体案件处理上，案件管理制度体系的建构也应是伴随案件处理过程而预设的，其必然需要围绕着控权和提效两者的抉择和衡平而展开。建构新制度的过程往往是一种分解后再次组合的样态，其中充斥着合理性和可行性的考量。案件管理制度的建立和运行始终都是围绕着程序功能的发挥而展开，本着改变监督部门实体审查的单一方式而存在的。以此为前提加以推导，案件管理部门的功能发挥应将程序审查上升到核心地位，运用程序化手段将决策权和执行权进一步分离，做到“案件管理”而不是“案件办理”。

一般而言，对案件质量的提升有两种选择：直接提升或间接提升。直接层面的提升是通过在实体上直接参与办案和决策，通过强化证据意识，查明案件事实，有效提高案件调查工作提升案件办理质量。间接层面提升案件质量主要是通过建立成熟严密的程序，监督案件办理流程，以形式化手段对案件办理质量的保障。从管理规范和提升公信力的角度出发，案件管理制度通过程序化手段保障案件质量的方法更接近现实。由于案件的实体结果受到多方面的影响，错案发生的原因也是多方面的。单纯寄希望通过案件管理制度的建立就一劳永逸地防止错案的发生是缺乏理论论证和实证指向的。因此，直接提升案件质量不应是案件管理制度建立的最主要目的，案件处理的实体正确还应主要依靠提升干警素质和加大查案力度来达到。案件管理制度的建立更多的是对检察公信力的展现，主要是对检察机关的执法手段和执法程序的规范化。与此同时，检察工作与诉讼程序重合决定其在实践操作中需要遵循诉讼的基本规律和准则。由于诉讼期间的制约，案件管理机构的重复实体审查会导致各职能部门的期限间接缩短，双重审查对诉讼效率也将产生较大的拖累。作为一个不直接参与案件处理的部门，直接参与案件实体问题的讨论也是不符合直接审理原则的，有违程序正义的初衷。案件管理机构只有采用程序审查的手段对整个检察流程进行管理，立足对案件的管理，以案管人、以案管事才能保证案件管理工作的科学发展。比如，对强制措施的程序审查，主要应通过文书管理方式加以实现；对不起诉、不批捕案件审查主要通过当事人申诉的受理和对案件结论的程序化复查来实现；对查封、冻结、扣押手段的实施主要依靠事前的程序化审批、文书管理以及事后的物品监管来实现；重点强调对案件流程节点的程序监控、诉讼期间的催告和案件查处协作力量的统一调配；对来访来诉、案件线索实现统一分配，特别注重案件受理的程序化审查，实现案件分流和人权保障的效果。

（三）推行案件管理制度应避免在分配案件环节刻意管理

案件管理机构最为主要的职能就是对案件的管理，包括案件受理、分配、统计、分析、监督、总结、公布。案件受理在整个案件管理工作中应是最为核心的环节，也是整个案件管理机构提升效率的源头性工作。对案件挑选和分流主要依靠案件管理机构在源头上把关。这就需要案件管理机构不能仅仅是对案件线索的机械登记和存档，而应该对案件线索进行程序性审查，实现对案件线索的分流和过滤。通过对案件线索的分类达到提升效率、保障公正的目的。比如，对不符合批准逮捕程序要件的案件不予受理、对没有达到法定初查标准的职务犯罪案件线索不予以审查等等，以保证涉案件的公正性。除了剔除不符合立案标准的案件外，对于重特大案件的协调配合也显得非常重要，应集中整体力量，联动各部门关系，优先加以办理。另外，对并案、撤案等也应予以重视，防止案件回流，保障一次性将案件解决。对案件进行初步整理，对某一案情涉及多个部门的，分清主次，建议联合调查等等。案管部门应合理排期，确定受理日期，及时送达。同时，在实现繁简分流的基础上，对分配案件的具体方法也应有所关注。案件的随机分配是诉讼公正的重要保障，也是检察官独立价值的直接体现。因此，对同类案件的分案应严格遵循随机分配原则，防止借助案件分配权影响案件结果的现象出现。

（四）推行案件管理制度应避免资源分配的形式化平等

案件管理制度是运用程序手段对司法资源的再分配过程，这种分配过程是为了实现实质上资源配置均衡，以达到最有效的资源配置方式。这就需要防止形式化的平等和雷同，而应遵循一种错落有致的资源分配方式。怎样通过案件管理机构实行对整个检察阶段程序的统筹和协调，以实现对案件统筹和监督是运用程序手段进行监督？这就要求案件管理机构避免层级化的审批手段的运用，统筹发挥需要宏观布局，总体考量，打破部门界限，强化分工基础上的协作关系。通过预警措施和信息化手段强化过程效能的发挥。同时，需要有效区分事务性工作和实体案件工作之间区别和联系。由于案件管理机构在处理案件线索和对案件流程督察时，必然需要解决一系列事务性的工作，对待这一类工作应该进一步明确其归属，防止事务性工作挤占日常工作的情形出现。

注释

⑴樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第71页。

⑵龙宗智、左卫民：“诉讼机制的社会意义”，载《中外法学》1992年第5期。

⑶樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2009年版，第199页。